王俊刚诉临夏市枹罕镇人民政府等强制拆除行为违法及行政赔偿案
甘肃省永靖县人民法院
行政判决书
原告王俊刚。
委托代理人马翠霞。
被告临夏市枹罕镇人民政府。
法定代表人李光华。
委托代理人马忠华。
被告临夏市环境保护局。
法定代表人冯磊。
委托代理人佘小云。
委托代理人马俊林。
被告临夏市国土资源局。
法定代表人牟全海。
委托代理人王栋。
委托代理人张栋。
被告临夏市工商行政管理局。法定代表人冯学文。
委托代理人邓黎明。
委托代理人牟进贤。
被告临夏市水务水电局。
法定代表人马振峰。
委托代理人马自华。
委托代理人李长福。
被告临夏市安全生产监督管理局。
法定代表人韩文选。
委托代理人丁海云。
委托代理人马永涛。
被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司。
代表人郝润。
委托代理人金丹。
委托代理人徐拯乾。
原告王俊刚请求确认被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局、国网甘肃省电力公司临夏供电公司行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，本院于2017年7月24日立案受理后，于2017年7月28日分别向被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局、国网甘肃省电力公司临夏供电公司送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭进行了审理。原告王俊刚及其委托代理人马翠霞，被告临夏市枹罕镇人民政府的委托代理人马忠华，被告临夏市环境保护局的委托代理人马俊林、佘小云，被告国土资源局委托代理张栋、王栋，被告临夏市工商行政管理局的委托代理人邓黎明、牟进贤，被告临夏市水务水电局的委托代理人马自华、李长福，被告临夏市安全生产监督管理局的委托代理人马永涛、丁海云，被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司的委托代理人金丹、徐拯乾到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告王俊刚诉称，2012年5月，原告转让取得了马志学经营的位于临夏市枹罕镇聂家村聂家庄老鱼池上开办的免烧砖及砂石料加工等业务的厂房，原告严格按照国家的政策规定，合法经营长达5年多时间。原告是在废弃的老旧鱼池上加工由第三方提供砂石料的生意，属于来料加工行为，从未有挖掘河床、土地等破坏生态环境、影响耕地行为的发生。期间积极配合环境、工商等部门，按要求对厂房的道路硬化，配备了除尘、清洗等设备，按时交纳国家规定的各类税费等。但被告无视上述客观事实，于2016年12月8日对原告在没有进行任何告知的情况下，强行拆除了原告合法经营的预制构件及砂石料加工厂厂房及附属设施，并进行断电，强行予以关闭至今，给原告造成了巨大的经济损失。被告临夏市工商行政管理局于2016年12月8日，未对原告进行任何告知的情形下，强行吊销了原告合法经营的营业执照等相关证照，没有给原告对此行为进行正常复议的时间。现依据《行政诉讼法》和《行政法》的相关规定起诉，请求依法：1.确认被告作出拆除建筑物强制行为系违法行为。2.判令被告赔偿原告经济损失50万元。
原告向本院提供的证据：1.原告身份证复印件。证明原告的诉讼主体资格；2.申请书。证明原告砂厂是本村基层组织认可的；3.证人证言。证明原告经营的砂石料加工厂用地系租赁取得来源合法；4.个体工商户营业执照复印件。证明原告系该厂合法的经营者；5.2016年12月8日《通知》；6.低压电供电合同一份、预收电费票据。证明原告系合法用电；7.临夏市2016-2017年度冬季大气污染防治工作砂石料扬尘防治情况统计表，证明原告积极配合环境治理的工作检查，及时整改并达到要求的事实；8.非税收入专用缴款书。证明原告按时交纳水土保持管理费用；9.协议书复印件。证明原告砂石料属于来料加工，不存在破坏耕地、污染环境的行为；10.临夏市枹罕镇园庄砂石料财产清单、砂石料加工厂强拆的照片19张。证明被告强拆给原告造成损失的客观事实；11.借款合同，小额入股协议。证明原告经营期间所负债务情况。
被告临夏市枹罕镇人民政府辩称，原告预制构件及砂石料加工厂自2010年开办以来，没有办理任何用地、环评和安全生产许可证等相关手续，属于违法占地经营行为，生产过程中不仅存在安全隐患，而且严重污染周边生态环境，对周围群众的生活和出行造成了严重影响。为此，镇政府履行属地管理和监管职责，积极向市国土、环保部门反映情况，于2011年7月21日，配合市国土局向该砂石料加工厂送达了《关于依法拆除枹罕镇聂家村马志学砂石厂的决定》；2015年5月14日，镇安监、环保办配合市环保局向该砂石料加工厂送达了《关于环境违法行为限期改正通知书》；2016年9月5日，配合市环保局向该砂石料加工厂送达了《关于责令改正违法行为决定书》，但该砂石料加工销售厂一直没有办理相关手续，也未采取任何环保措施。在对该砂石料加工厂拆除工作中，镇政府没有做出任何具体行政决定。镇政府认为依法取缔并拆除聂家村预制构件及砂石料加工销售厂，是从保护全市生态环境的大局出发而采取的依法行政措施，请求驳回原告的诉讼请求。
被告临夏市枹罕镇人民政府在规定的时间内未向本院提供证据和法律法规依据。
被告临夏市环境保护局辩称，被告工作人员在监察中发现原告的临夏市枹罕镇园庄砂石料厂未依法报批建设项目环境影响评价文件，属未批先建环境违法行为，未修建污水处理设施将生产废水直排，未对砂石料采取覆盖等防尘抑尘措施，造成周边环境污染。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款及《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条第三款相关规定，先后下达《临夏市环境保护局环境违法行为限期改正通知书》、《临夏市环境保护局责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止违法行为，限期补办环境影响评价手续，被告的处罚行为严格遵守法定程序，适用法律条款准确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告临夏市环境保护局在规定的时间内向本院提供证据和依据：1.临夏市环境保护局现场检查（勘察）笔录（2015年5月14日）复印件；证明原告所办砂厂未办任何环评手续；2.环限改字〔2015〕105号临夏市环境保护局环境违法行为限期改正通知书（2015年5月14日）复印件；3.临夏市环境保护局送达回执复印件（2015年5月14日）；4.临夏市环境保护局现场检查（勘察）笔录（2016年9月5日）复印件；5.临市责环改〔2016〕169号临夏市环境保护局责令改正违法行为决定书（2016年9月5日）复印件；6.临夏市环境保护局送达回证（2016年9月5日）复印件；7.《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款及《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条第三款。
被告临夏市国土资源局辩称，原告经营的砂厂使用的土地自开始经营至关闭至今，未办理用地手续，存在严重的违法用地的问题。原告砂厂在被关闭之前，被告曾多次告知，并阻止原告及原告之前的经营者，立即停止其违法用地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定，原告存在严重违法用地的事实。2016年底，根据当时的环保政策，被告单位参与了对原告环保违法和涉及违法用地行为进行关闭和拆除。被告没有实施直接的行政行为，不应承担行政行为违法的责任。另原告的诉讼己超过行政诉讼的起诉期限，请求依法驳回原告的起诉。
被告临夏市国土资源局在规定的时间内向本院提供证据和依据：1.临市整办发（2011）2号关于依法拆除枹罕镇聂家村马志学砂石厂的决定。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条。
被告临夏市工商行政管理局辩称，被告在注销登记过程中严格遵守法定程序，没有违规操作的行为。2016年12月9日，原告亲自前往被告派出机构枹罕工商所，声称因客观原因无法经营其名下登记的砂石料厂，提交《个体工商户注销登记申请书》，被告经审查，于2016年12月13日向原告送达了《准予登记通知书》，并依法收回了营业执照正副本。按照《行政诉讼法》的规定，原告向被告提出赔偿请求的前提必须是被告存在违法行政行为，但本案被告作出的注销行为是不存在任何不合法之处的，原告主张赔偿设备及附属设施被强拆与被告无关，对其遭受的损失被告不负任何责任，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告临夏市工商行政管理局在规定的时间内向本院提供证据和依据：1.注销登记申请书；2.王俊刚营业执照副本；3.工商局注销手续。4.《个体工商户管理办法》第十六条等。
被告临夏市水务水电局辩称，2016年12月，市国土、环保部门对全市违法占地、无合法经营手续和环保措施的砂石料加工厂，一律依法予以取缔。市国土、水电等7部门于12月8日向原告非法经营的砂石料厂下达限期拆除通知书，是为了预防、告诫群众避免再次发生类似违规违章行为，故被告不是适格的诉讼主体，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告临夏市水务水电局在规定的时间内未向本院提供证据和依据。
被告临夏市安全生产监督管理局辩称，被告在对原告的经营场所强制拆除过程中履行安全监管的义务，负责协调、监督相关部门进行安全拆除，防止发生人员伤亡等安全事故，强制拆除行为不是被告的行政行为。原告将我局列为被告主体不适格，请求驳回原告的起诉。
被告临夏市安全生产监督管理局在规定的时间内未向本院提供证据和法律法规依据。
被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司辩称，供电公司作为企业，不是行政机关，不是本案的适格被告。
被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司在规定的时间内未向本院提供证据和法律法规依据。
经法庭质证，双方当事人对证据的质证意见:原告对被告环境保护局提供的证据提出2016年5月份的限期改正通知书等与被诉的2016年12月的拆除行为不具有关联性，不予认可；原告对被告临夏市国土资源局提供的证据的真实性无异议，但提出证据的执法对象是马志学，不是王俊刚，与本案无关联性；原告对被告临夏市工商行政管理局提供的证据提出2016年12月9日的注销行为不是原告自愿的，上面的签字也不是王俊刚本人，而且与本案的强拆行为没有关联性；原告对被告临夏市水务水电局和临夏市安全生产监督管理局提供的2016年12月8日向原告送达的《通知》提出对该组证据的真实性无异议，对合法性提出被告不具有强拆的行政职权，被告的行政行为不具有合法性。被告对原告的证据1身份证复印件的真实性和合法性无异议，但提出身份证不能证明原告有合法的经营权；对证据2提出村委会没有审批使用土地的权利，对其真实性、合法性、关联性不予认可；对证据3提出证人没有出庭作证，不能证明证据的真实性和合法性。2011年被告国土局对原告土地的违法行为下达过通知，原告土地来源不合法；对证据4提出个体工商户营业执照经原告申请已经进行了注销；对证据5无异议，用电属实，但提出合同关系不属行政诉讼的范围；对证据6、7的合法性、真实性不予认可；对证据8提出与本案没有关联性；对证据9提出与本案无关，只能证明原告还从事其他的生意；对证据10提出照片是今年7月份所拍，拆除是去年12月，该组证据与本案无关。损失数据是原告自己统计，不具有真实性和合法性；对证据11提出与本案无关，不予认可。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，结合双方的质证意见，本院认证如下：被告提交的证据，虽然内容客观真实、来源合法、但与本案没有关联性，本院不予采信。原告证据1，证明原告的身份，本院予以采信；原告提供的证据中没有提供原件的证据，因被告不认可其真实性及证明目的，且无其他证据印证，不能作为定案证据，本院不予认可；其他证据，与原告是否办理用地等手续没有关联性，本院对该证据不予采信；原告提供的证人证言，因证人没有出庭作证，无法确认其真实性，本院不予采信。
通过庭审举证、质证和当事人陈述，可以认定本案以下事实：2012年5月，原告王俊刚与马志学协议将马志学经营的位于临夏市枹罕镇聂家村聂家庄老鱼池上开办的预制构件及砂石料加工销售厂转让于原告王俊刚经营，原告王俊刚一直未办理土地用地等审批手续。2016年12月8日，被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局、国网甘肃省电力公司临夏供电公司作出《通知》，内容为："临夏市枹罕镇园庄砂料加工厂：根据市委、市政府对临夏市大气污染防治工作的统一部署和要求，对临夏市辖区内所有无证砂石料加工厂进行依法关停拆除，现向你厂通知如下：责令你厂于2016年12月9日18:00前自行拆除清理所有砂台、设备、房屋，清运厂区砂石，并恢复土地原状。逾期未自行拆除的，市政府将组织相关部门进行集中强制拆除，你厂承担拆除全部费用，并负责清理厂区，恢复土地原状。强制拆除后，仍未清理厂区砂石料的，将予以全部没收，并对你厂进行最高限额罚款，移交司法部门处理。"并向原告王俊刚送达了该《通知》。2016年12月14日，被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局、国网甘肃省电力公司临夏供电公司对原告王俊刚经营的预制构件及砂石料加工销售厂予以断电、拆除设备。本案在审理过程中，原告王俊刚以被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司属企业，不是适格的被告为由。提出撤回对被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司起诉的请求。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。......在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准......。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款......。根据以上规定，对违反土地管理的行为，只有被告临夏市国土资源局有权依法对违法用地行为进行行政处罚，其他行政机关不具有对此作出行政行为的职权。本案中，被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局在没有法律、法规或规章赋予其对违法占地的行为作出行政行为的职权的情况下，作出《通知》并实施拆除的行为属于超越职权。被告临夏市环境保护局虽然根据《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条第三款的规定，于2016年9月5日对原告王俊刚作出了《责令改正违法行为决定书》，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条当事人对行政处罚决定......逾期不申请行政复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定机关申请人民法院强制执行的规定，没有行政强制执行权的行政机关，要强制执行须依法申请人民法院强制执行。被告临夏市国土资源局在没有作出行政处罚和被告临夏市环境保护局在没有申请人民法院强制执行的情况下，会同被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局对原告王俊刚经营的预制构件及砂石料加工销售厂的设备等予以强制拆除，属于程序违法。被告辩称其拆除原告王俊刚设备的行政行为合法的理由不能成立，本院不予支持。原告王俊刚自2012年5月以来经营的预制构件及砂石料加工销售厂，未办理集体土地用地手续，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，应当认定违法占地，不受法律保护。原告王俊刚以预制构件及砂石料加工销售厂的设备等被拆除要求被告赔偿其经济损失50万元的主张，但原告王俊刚仅提供自己估算的经济损失作为证据，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。关于原告的起诉超过法定的起诉期限的问题，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，该起诉期限为2年。根据以上规定，本案被告作出通知的时间为2016年12月8日，拆除行为时间为12月14日，被告在作出行政行为及实施拆除行为时均未告知原告王俊刚诉权或者起诉期限，从该行为实施之日起到原告王俊刚于2017年7月24日诉讼时，未超过法定的起诉期限。本案所诉行政行为是被告具体实施的强制拆除行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的作出行政行为的行政机关是被告。第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案被告临夏市水务水电局和临夏市安全生产监督管理局是具有国家行政管理职权职责的机关，其与被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局共同对原告王俊刚经营的预制构件及砂石料加工销售厂实施了强制拆除行为，是本案适格的被告。因此，被告临夏市水务水电局和临夏市安全生产监督管理局主张不是本案适格被告的理由不能成立。原告王俊刚诉称未对其进行任何告知的情形下，被告临夏市工商行政管理局强行吊销营业执照等相关证照的行为及被告临夏市工商行政管理局所述原告申请吊销营业执照属程序合法的问题与本案被诉的拆除行为没有关联性，对其是否合法本院不作审查。被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司作为企业，不具有行政主体资格，不是本案适格的被告，故同意原告王俊刚撤回对被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项、（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局的强制拆除行为违法；
二、驳回原告王俊刚请求被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局赔偿经济损失50万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于临夏回族自治州中级人民法院。
审 判 长 郭惠成
审 判 员 ***燕
人民陪审员 田瑞亭
二〇一七年九月十四日
书 记 员 魁学芳