金华市佰年广告数码喷绘有限公司诉龙游县小南海镇人民政府确认行政行为违法及行政赔偿案
金华市佰年广告数码喷绘有限公司诉龙游县小南海镇人民政府确认行政行为违法及行政赔偿案
浙江省衢州市柯城区人民法院
(2017)浙0802行初170号
原告金华市佰年广告数码喷绘有限公司。
法定代表人杜慧娟，总经理。
委托代理人（特别授权代理）俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告龙游县小南海镇人民政府。
法定代表人王建虹，镇长。
委托代理人（特别授权代理）方益成，浙江嘉志律师事务所律师。
原告金华市佰年广告数码喷绘有限公司（下简称：金华佰年广告公司）因与被告龙游县小南海镇人民政府（下简称：龙游小南海镇政府）确认行政行为违法及行政赔偿一案，于
2017年5月16日
向本院提起诉讼。本院接受登记后，于同年6月16日书面告知原告金华佰年广告公司补充、补正相关材料。同年7月1日，原告金华佰年广告公司向本院提交补充、补正材料说明，本院于同月24日依法受理本案，并于同年7月26日向被告龙游小南海镇政府送达了起诉状副本等相关应诉材料。本院依法适用普通程序，组成合议庭于
8月24日
和
9月12日
两次进行了公开开庭审理。原告金华佰年广告公司的委托代理人余静尧，被告龙游小南海镇政府镇长助理史震雷、副镇长傅志平和委托代理人方益成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金华佰年广告公司起诉称，其是依法注册成立的具有广告经营资格的法人。2012年5月与龙游县小南海镇东塘山村村委会签订用地协议，在租用的土地上设置户外广告设施2处，用于经营广告业务。依照我国广告法、行政强制法等法律规定，被告既无强制拆除广告牌法定职权，也未遵循法定程序，事前不通知原告的情况下，强行将原告设置的上述广告牌设施拆除，其行政行为实体、程序均违法，给原告造成经济损失。原告经过查证，确认被告实施上述行政行为，为维护自身合法权益，依法提起诉讼，请求法院确认被告强制拆除原告广告牌设施行为违法；判令被告赔偿原告广告牌设施损失即人民币483952元。
原告金华佰年广告公司为证明其主张，向本院提交如下证明材料：
一、
2012年5月3日
原告与龙游县小南海镇东塘山村村委会签订的用地《协议书》两份及完工广告牌设施存档照片，证明原告租用位于该村马坪外鸽塘高速公路边东西（分属村民杜泳庚、张炳财名下）各35平方米集体土地设置广告牌两块，租期至
2041年5月2日
计30年，租金3000元／块的事实。
二、从互联网页下载的《衢州市人民政府办公室关于印发衢州市“三改一拆”行动违法建筑处理实施办法的通知》（“衢政办发［2013］186号”），证明根据该文件中的《衢州市“三改一拆”行动违法建筑处理实施办法》第四条第（三）项）规定，对乡镇（街道）区域内的违法建筑拆除，均由所属乡镇（街道）组织实施强制拆除的事实。
三、从互联网页下载的《衢州市龙游县政府组织召开全县高速公路和普通国省道公路广告牌专项整治工作会议》报道，证明龙游县各乡镇（街道）、工业园区按照属地管理原则，对辖区内高速公路和普通国省道公路沿线广告牌拆除负总责，进而证明原告所属的位于龙游县小南海镇东塘山村的高速公路东西两块广告牌系由被告强行拆除的事实。
四、原告测算的《高炮制作清单》（广告牌），证明建构位于龙游县小南海镇东塘山村的高速公路东西两块广告牌建筑费用为人民币483952元的事实。
被告龙游小南海镇政府答辩称，拆除高速公路沿线违法广告牌是浙江省委、省政府开展“三改一拆”行动和“美丽浙江”建设的重要内容和举措。被告根据省市县要求，实施拆除违法设置广告牌是执行政策行为，不属法院受案范围。对衢州市行政区划内高速公路和普通国省道沿线广告牌的拆除，衢州市“三改一拆”办、衢州市综合行政执法局等八部门早在
2014年8月25日
在《衢州日报》发出了限期拆除通告，龙游县相关职能部门也于同年9月5日在《今日龙游》刊发了通告，限期最迟在
9月30日
前拆除，原告应当知晓。原告现提起诉讼，超过法定起诉期限。对逾期未自行拆除的被告行政区划内高速公路沿线违法广告牌，由被告负责拆除有85块，实施强制拆除前，被告均事前进行了告知。原告没有证据证明其两处违法广告牌实际存在，也无证据证明系在被告强制拆除的85块之列，原告起诉缺乏事实根据。综上所述，请求法院依法驳回原告起诉或者诉讼请求。
被告龙游小南海镇政府为证明其主张，向本院提交如下证明材料：
（一）《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于印发﹤浙江省“四边三化”行动方案﹥的通知》（浙委办［2012］87号）《浙江省人民政府关于在全市开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发［2013］12号）《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》（浙政办发［2013］69号）《衢州市人民政府办公室关于印发衢州市“三改一拆”行动违法建筑处理实施办法的通知》（衢政办发［2013］186号）《龙游县人民政府办公室关于印发龙游县“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则的通知》（龙政办发［2014］18号），该四份规范性文件证明拆除高速公路沿线违法广告牌是浙江省委、省政府开展“三改一拆”行动和“美丽浙江”建设的重要内容和举措，也是政策实施行为，法院不应受案。
（二）
2014年8月25日
、
9月5日
分别在《衢州日报》、《今日龙游》刊发的衢州市“三改一拆”办、衢州市综合行政执法局等八部门发出的《关于限期拆除衢州市高速公路及普通国省道沿线违法广告牌的通告》，证明相关职能部门已经履行了告知义务，原告应当知晓被告采取强制拆除的行政行为完成时间，进而证明原告提起行政诉讼超过了法定起诉期限的事实。
（三）
2014年9月1日
被告与龙游县人民政府签订的《高速公路及普通国省道公路广告牌专项整治工作目标责任书》及《小南海镇高速公路及普通国省道公路广告牌专项整治任务清单》（责任书附件），证明被告负责整治拆除行政区划内高速公路沿线广告牌共85块，涉及G60高速公路81块、S33高速公路4块。被告无证据证明其广告牌在被告任务清单之列。
（四）格式《通知》样本，证明被告在实施强制拆除违法广告牌前履行了对被拆广告牌业主的通知义务。
（五）法律依据：《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国城乡规划法》，证明被告有实施强制拆除的法定职权、实施的强制拆除行为合法。
庭审中，对原、被告提交的证明材料，本院组织质证认证如下：
对原告证明材料一，被告认为对协议书真实性没有异议，但认为仅能证明原告租用土地用于构建广告牌，但无法证明原告已实际在租用土地上构建有广告牌；对原告提交的广告牌实样存档照片，认为真实性难以认定，同样难以证明原告已实际在租用土地上构建有广告牌的事实。本院认为，被告质证意见没有证据证明，不予采纳。该证明材料符合证据要求，予以认定。
对原告证明材料二和三、被告对真实性没有异议，但认为原告仅凭该两份证明材料，难以证明其主张构建的广告牌实际是被告强制拆除的。本院认为，原告该证明材料证明，根据市县规定乡镇（街道）对各自区划范围内的违法广告牌的拆除负总责的要求，可以认定只要是设置在被告行政区划内的广告牌强制被拆除，应确认系被告所为，除非被告有证据证明其他职能部门具体实施了强制拆除行为除外。该证明材料符合证据要求，予以认定。
对原告证明材料四，被告对其真实性不予认可，认为系原告自己单方所作的所谓造价，缺乏证明力。本院认为，被告质证意见成立，予以采纳。该证明材料缺乏证据效力，不予认定。
对被告证明材料（一），原告认为真实性没有异议，但认为被告主张对违法公路广告牌整治系执行政策行为，不具有可诉性的主张不能成立。具体到对公路广告牌的强制拆除行为，是具体行政行为，应当依法定程序实施，且应赋予行政行为相对人司法救济的权利。本院认为，原告质证意见成立，予以采纳。
对被告证明材料（二），原告对其真实性没有异议。但认为通告仅在衢州市范围内起到集中告知的作用，相对在衢州市行政区划以外的广告牌业主不便知晓。况且，对具体的广告牌实施强制拆除，依法应当履行告知、催告义务，不能以通告代替催告。被告对原告的广告牌实施强制拆除，根本未按法定程序进行，事前既不通知，听取申辩，又未送达强
制拆违决定，告知权利救济途径；拆除后也未通知原告处置或者返回残余设施。原告发现广告牌消失后，一直多方查询，才得知且确认系被告所为才提起诉讼。根据相关司法解释规定，被告起诉未超出起诉期限。本院认为，被告对原告广告牌实施强制拆除行为，至今未提交证据证明其履行了告知诉权或者起诉期限，也无证据证明原告知道其实施强制拆除广告牌的具体行政行为内容，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定，应适用从具体行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理的规定。原告现提出起诉，符合起诉期限规定。
对被告证明材料（三），原告对真实性表示认可，但认为被告以此主张原告广告牌未在其负责强制拆除的85块任务清单之列而否认对原告广告牌实施了强拆事实不能成立。相反，根据举证责任，被告至今未向法院提交其负责强拆的85块广告牌的具体清单和出处，只能证明原告的广告牌是被告实施了强拆。本院认为，原告质证意见成立，本院予以采纳。
对被告证明材料（四），原告对其真实性不予认可，认为该格式通知被告没有证据证明实际送达相关广告牌业主。本院认为，该证明材料不符合证据要求，不予认定。
对被告证明材料（五），原告没有异议，并认为依照上述法律规定，证明被告实施的强拆行为程序不合法。
根据认定的证据，本院确认如下事实：
2012年5月3日
原告与龙游县小南海镇东塘山村村委会签订了用地《协议书》两份，租用位于该村马坪外鸽塘G60高速公路边东西（分属村民张炳财、杜泳庚名下）各35平方米集体土地，设置公路广告设施，用于经营广告业务，租期至
2041年5月2日
计30年，租金3000元／块。协议生效后，原告在上述租用土地上构建了高炮两面广告牌共两块。
遵照浙江省委、省政府关于开展“四边三化”和“三改一拆”行动方案和实施意见要求，衢州市人民政府办公室于
2013年12月3日
印发了《衢州市“三改一拆”行动违法建筑处理实施办法》（衢政办发［2013］186号），并要求所辖各县（市、区）政府、管委会根据法律、法规制定相应的实施细则。为此，龙游县人民政府办公室于
2014年2月19日
印发了《龙游县“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则》。上述规范性文件均明确：对违法建筑的强制拆除，适用城乡规划法作出限期拆除决定的，由规划部门通报违法建筑所在地乡镇（街道），由乡镇（街道）在规定期限内组织进行强制拆除；适用土地管理法作出限期拆除决定的，由国土部门向法院申请强制执行，在法院作出裁定后规定期限内，由违法建筑所在地乡镇（街道）牵头组织强制拆除。
2014年8月23日
，为推进全市“三改一拆”工作，衢州市“三改一拆”办、衢州市综合行政执法局、衢州市交通运输局、衢州市公安局、衢州市规划局、衢州市国土资源局、衢州市市场监督管理局和衢州市住房和城乡建设局联合发出《关于限期拆除衢州市高速公路及普通国省道沿线违法广告牌的通告》，该通告明确违法广告牌拆除时间：G60杭金衢高速公路沿线的违法广告牌于
9月15日
前拆除；其他高速公路、普通国省道沿线的违法广告牌于
9月30日
前拆除；拆除方式：在上述拆除范围内的违法广告牌一律由广告设施所有者自行拆除。逾期未自行拆除的，由衢州市绿色产业集聚区、西区管委会、各县（市、区）政府组织相关部门依法予以集中拆除。《衢州日报》《今日龙游》先后刊发了该通告。龙游县人民政府于
9月2日
召开了全县高速公路及普通国省道公路广告牌专项整治工作会议，会上与各乡镇（街道）、工业园区签订了整治工作目标责任书，明确按照属地管理原则，对辖区内高速公路及普通国省道公路广告牌拆除负总责，在10月15前完成。责任书根据前期调查核实，对各乡镇（街道）负责拆除的广告牌以附件形式下达任务清单。被告根据责任书负责拆除区划内高速公路沿线广告牌共计85块（其中G60高速公路沿线有81块、S33高速公路沿线有4块），根据责任书要求，被告完成了上述广告牌的强制拆除任务。原告在得知建于龙游县小南海镇东塘山村村委会马坪外鸽塘G60高速公路边东西两块高炮两面广告牌被拆除后，经过查询确认系被告所为的情况下，于2017年5月间向本院提起诉讼。
本院认为，关于涉案广告牌是否实际建造。在被告未有足够证据证明其主张的原告涉案广告牌没有实际建造的情况下，根据原告提交的证据，可以认定原告主张的涉案广告牌已完成了建造并实际存在。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，合法权益受侵犯系受害人取得国家赔偿的前提条件。本案中，原告无证据证明其涉案广告牌经过合法审批，应认定系违法建筑，不属于法律保护的合法权益，故原告要求赔偿广告牌造价等损失请求不能成立，本院不予支持。但涉案广告牌被强制拆除后的残值设施及材料原告享有所有权，应得到归还；若不能得到返回，实施强制拆除的行政机关应承担相应的赔偿责任;因被拆除广告牌现已无法查找，本院参照先前同类案件处理，酌定双面广告牌按每块12000元确定损失为宜。涉案广告牌位于被告行政区划内，原告虽无直接证据证明系被告所为，但根据被告与县政府签订的目标责任书，在被告无证据证明系其他行政机关所为的情况下，足以认定系被告实施了对原告设置的广告牌进行了强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，被告实施的强制拆除原告广告牌的行为未经催告、未作出强制拆除决定并送达等，违反法定程序，应确认违法。被告对原告广告牌实施强制拆除行为，至今未提交证据证明其履行了告知诉权或者起诉期限，也无证据证明原告知道其实施强制拆除广告牌的具体行政行为内容，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定，应适用从具体行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理的规定，根据被告与县政府签订的目标责任书规定的拆除期限，应认定被告实施强制拆除原告广告牌的行为时间为
2014年10月15日
前，原告现提出起诉，未超出法定起诉期限。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告龙游县小南海镇人民政府强制拆除原告金华市佰年广告数码喷绘有限公司位于龙游县小南海镇东塘山村马坪外鸽塘G60高速公路边东西两块广告牌设施行政行为违法。
二、判令被告龙游县小南海镇人民政府在本判决生效后一个月内赔偿原告金华市佰年广告数码喷绘有限公司被拆除的前款广告牌设施残值损失人民币24000元。
三、驳回原告金华市佰年广告数码喷绘有限公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告龙游县小南海镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审?判?长琚晓阳
人民陪审员余河洲
人民陪审员胡志远
二Ｏ一七年九月十三日
书? 记? 员 卢琴香