赵延霞诉滨州市房地产管理局行政赔偿案
山东省滨州市滨城区人民法院
行政判决书
原告赵延霞。汉族。
委托代理人李莉、葛晓伟，山东开言律师事务所律师。
被告滨州市房地产管理局，统一社会信用代码：12371600F50481139X。
法定代表人董洪喜，该局局长。
委托代理人张晓东。
委托代理人耿延滨，山东英天律师事务所律师，特别授权代理。
原告赵延霞诉被告滨州市房地产管理局行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人李莉、葛晓伟，被告滨州市房地产管理局委托代理人张晓东、耿延滨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告赵延霞诉称，2013年1月22日，原告与滨州腾宇集团实业有限公司(简称腾宇公司)签订了商品房买卖合同，约定腾宇公司开发的位于滨州经济开发区中海西路691号腾宇—海尔服务中心某室房屋出售给原告。2013年3月15日，被告受理了原告及腾宇公司共同提出的房屋预告登记申请后，向原告发放了房屋预告登记证明(证号：20XXX80)。但由于被告在办理预告登记时，未尽到审查职责，致使其给原告颁发的预告登记被滨城区人民法院以(2013)滨行初字第29号行政判决书以及山东省滨州市中级人民法院(2013)滨中行终字52号行政判决书撤销。上述涉案的买卖合同纠纷经(2017)鲁16民终字第149号民事判决认定给了案外人刘国栋。
由于被告在原告与腾宇公司申请房屋预告登记时，没有尽到行政审查义务，致使原告遭受了巨大的经济损失，对此被告依法应该予以赔偿。
为维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求依法判令被告向原告赔偿因错误行政行为导致经济损失50万元；本案的诉讼费用由被告承担。
原告向法庭提交了如下证据：
证据一：商品房买卖合同一份。证实2013年1月22日，原告向案外人滨州腾宇集团实业有限公司购买了滨州腾宇-海尔服务中心某房屋一套。
证据二：房预滨字第201302780号房屋预告登记证明一份。证实2013年3月15日，被告滨州市房地产管理局将上述房屋预告登记到原告名下，预告原告对该房屋的所有权。
证据三：2013年3月15日收款收据一份。证实滨州腾宇集团实业有限收到了原告缴纳的购房款844170元。
证据四：银行转账凭证一宗。
1、2013年3月15日，转账到吕志亮农行账户464000元。
2、2013年3月15日，转账到吕志亮建行账户443000元。
3、2013年3月16日，转账到吕志亮农行账户48000元。
4、2013年3月16日，转账到吕志亮工行账户149000元。
以上共计支付购房款1104000元。
由此也说明了，原告是在被告为原告下发房屋预告登记证明以后，出于对被告公信力的信任，才向房屋出售人支付购房款的。
证据五：滨城区人民法院(2013)滨行初字第29号行政判决书，滨州市中级人民法院(2014)滨中行终字第52号民事判决书各一份。该判决认定，由于被告未尽审查职责，被告的具体行政行为违反了《中华人民共和国建设部房屋登记管理办法》第七十条第一款第(三)项之规定，属于程序违法，依法应予撤销，遂判决撤销被告为原告发放的房屋预告登记证明(证号：20XXX80)。
证据六：滨州市中级人民法院(2017)鲁16民终149号民事判决书一份。证实由于原告的房屋预告登记被法院判决撤销，致使原告购房的房屋经法院判决确认给了第三人刘国栋，致使原告遭受了巨大的经济损失。
被告滨州市房地产管理局辩称，原告赵延霞之诉讼请求无任何事实及法律依据，依法应予驳回。理由为：
首先，不动产登记机构的”登记”行为不具有”赋权”功能，对发生争议的不动产物权归属的最终判断，应当依赖于对作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等原因行为或基础关系的审查，权利人基于不动产登记行为基础的民事法律关系取得不动产物权，而不动产登记机构不能直接赋予不动产物权。而”未经不动产登记机构登记就不能取得及享有不动产物权”错误观点在很大程度上导致实践中出现了民事、行政审判部门互相推诿以及民事裁判与行政裁判冲突的现象，这不仅徒增当事人讼累，也有损司法的权威和公信。
其次，被告作为房屋登记机构，对于申请登记材料的审查原则为形式审查，而非实质审查。而作为申请人的原告赵延霞与滨州腾宇集团实业有限公司应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，如申报不实，则承担由此产生的法律责任。如前所述，被告为原告赵延霞办理预购商品房预告登记证明(证号：20XXX80)不等同于设立物权，且被告办理预购商品房预告登记证明时已尽合理审慎职责，并未侵犯原告赵延霞财产权或造成其财产损害。人民法院生效法律文书之所以将被告为原告赵延霞办理的预购商品房预告登记证明(证号：20XXX80)撤销的直接原因是原告赵延霞与滨州腾宇集团实业有限公司申请预购商品房预告登记时未能提供已登记备案的商品房预售合同，过错责任完全在于原告赵延霞及滨州腾宇集团实业有限公司，而与被告无关。
再次，人民法院生效法律文书撤销被告为原告赵延霞办理的预购商品房预告登记证明(证号：20XXX80)与人民法院未对涉案房屋作出权属认定之间不具有因果关系，原告赵延霞能否取得涉案房屋所有权取决于合法、有效的物权原因行为。同时，原告赵延霞与滨州腾宇集团实业有限公司签订《商品房买卖合同》在先，申请预购商品房预告登记在后，且原告赵延霞并非基于被告为其办理的预购商品房预告登记证明而购买涉案房屋，人民法院生效法律文书撤销被告为原告赵延霞办理的预购商品房预告登记证明并未侵犯原告赵延霞财产权或造成其财产损害。
最后，人民法院生效法律文书撤销被告为原告赵延霞办理的预购商品房预告登记证明(证号：20XXX80)不具有可诉性，原告赵延霞以预购商品房预告登记证明(证号：20XXX80)被人民法院生效法律文书撤销为由要求被告赔偿50万元于法无据。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条之规定，原告赵延霞应当提供证据证明其要求被告赔偿50万元所依据的事实。
滨州市房地产管理局的行政职权现已变更，滨州市房地产管理局并非本案适格被告。理由为：
根据《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》、《滨州市人民政府关于实施不动产统一登记的通告》之规定，自2016年9月26日(星期一)8:30起，滨州市市辖区范围内各类不动产登记业务统一由滨州市不动产登记中心办理，依法颁发《不动产权证书》和《不动产登记证明》。原各类不动产登记办理机构自2016年9月23日(星期五)17:30起停止办理不动产登记业务。故滨州市房地产管理局的行政职权现已变更，继续行使不动产登记职权的是滨州市不动产登记中心。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故滨州市房地产管理局并非本案适格被告。
综上所述，原告赵延霞的诉讼请求无任何事实及法律依据，依法应予驳回。滨州市房地产管理局的行政职权现已变更，滨州市房地产管理局并非本案适格被告。
被告滨州市房地产管理局在法定期限内向本院提交如下证据：
提交证据：一、滨州市房地产管理局事业单位法人证书复印件一份，证明：滨州市房地产管理局身份。
二、《企业法人营业执照》复印件一份、吕志亮身份证复印件一份，《国有土地使用权证》复印件一份、《建设用地规划许可证》复印件一份、《建设工程规划许可证》复印件一份、《建筑工程施工许可证》复印件一份、《滨州经济开发区建设项目登记备案证明》复印件一份，证明：滨州腾宇集团实业有限公司已办理《企业法人营业执照》，吕志亮为滨州腾宇集团实业有限公司的法定代表人，涉案房地产项目已取得《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《滨州经济开发区建设项目登记备案证明》。
三、《预购商品房预告登记申请表》一份，证明：2013年3月15日，赵延霞与滨州腾宇集团实业有限公司共同向滨州市房地产管理局共同申请预购商品房预告登记，预告登记房屋位于滨州经济开发区中海西路691号腾宇-海尔服务中心某号楼x-xxx，赵延霞与滨州腾宇集团实业有限公司在《预购商品房预告登记申请表》上签字、盖章予以确认。
四、《预购商品房预告登记的约定》一份，证明：赵延霞与滨州腾宇集团实业有限公司约定对位于滨州经济开发区中海西路691号腾宇-海尔服务中心某房屋申请预购商品房预告登记。
五、赵延霞居民身份证复印件一份，证明：赵延霞身份。
六、《商品房买卖合同》一份，证明：2013年1月22日，赵延霞与第三人滨州腾宇集团实业有限公司签订《商品房买卖合同》，合同约定滨州腾宇集团实业有限公司将位于滨州经济开发区中海西路691号腾宇-海尔服务中心某房屋出卖给赵延霞等内容。
七、滨州市公安局开发区分局分别于2013年8月27日、2013年9月11日、2013年11月4日、2013年11月19日对滨州腾宇集团实业有限公司法定代表人吕志亮的讯问笔录四份，证明：根据滨州腾宇集团实业有限公司法定代表人吕志亮的供述，原告赵延霞与滨州腾宇集团实业有限公司之间并不存在真实的房屋买卖关系，属于”名为房屋买卖、实为借贷”的关系。滨州腾宇集团实业有限公司为向原告赵延霞借款，用已经出卖的房屋作为借款抵押物，双方申请房屋预告登记的目的是为了抵押借款用。原告赵延霞在与滨州腾宇集团实业有限公司申请房屋预告登记时提供了虚假的《商品房买卖合同》等申请材料，用以骗取被告滨州市房管局颁发的房屋预告登记证明，属于典型的违法无效行为，责任自负，被告滨州市房管局也属于受害者。(证据来源于滨州市中级人民法院(2014)滨中行终字第53号行政卷宗)原告与滨州腾宇集团实业有限公司在申请涉案房屋预告登记时，并未向被告披露及如实告知上述内容，被告是在蒙蔽欺骗的情况下颁发的预告登记证明，原告与滨州腾宇集团实业有限公司的行为也违反了《房屋登记办法》中关于申请人对登记材料真实性、合法性、有效性负责的规定，按照《物权法》第二十一条第一款之规定，当事人提供虚假材料申请登记对他人造成损害，应当承担赔偿责任。而法条中的他人显然包括作为申请人的原告及滨州腾宇集团实业有限公司，同时《国家赔偿法》五条，也明确规定因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的国家不承担赔偿责任。
本院对原被告提交的证据分析认证如下：
对原告提交的证据一、二本院予以采信，证实原告与腾宇公司签订了一份房屋买卖合同；对证据三本院不予采信，不能证明原告向腾宇公司交款790680元；对证据四的真实性予以确认，但不能证实涉案房屋的交款情况；证据五、六符合证据的关联性、合法性、客观性，本院予以确认。
对被告提交的证据一予以采信，证实被告的单位情况；对被告提交的证据二、三、四、五、六的真实性本院予以采信，能够证实原告向被告提交了这些材料；对证据七的真实性本院予以确认，对吕志亮的笔录，原告不予认可，本院认为仅凭该笔录不能证实被告提出的”名为房屋买卖、实为借贷”。
经审理查明：原告提交2013年1月22日与腾宇公司签订的商品房买卖合同，合同约定腾宇公司开发的位于滨州经济开发区中海西路691号腾宇—海尔服务中心某室房屋出售给原告。2013年3月15日，被告受理了原告及腾宇公司共同提出的房屋预告登记申请，同日向原告发放了房屋预告登记证明(证号：20XXX80)。
2013年9月10日刘国栋起诉滨州市房地产管理局及第三人赵延霞、滨州市腾宇集团实业有限公司要求撤销房屋预告登记证明(证号：20XXX80)，经本院审理认为，被告未尽审查职责，为尚未办理商品房买卖合同登记备案的一方当事人即第三人赵延霞发放了房屋预告登记证明(证号：20XXX80)。本院作出(2013)滨行初字第29号行政判决：撤销被告滨州市房地产管理局为第三人赵延霞发放的房屋预告登记证明(证号：20XXX80)。赵延霞不服，提出上诉。滨州市中级人民法院经审理认为市房管局应适用《房屋登记办法》第七十条的规定进行审查。该条第一款第(三)项”已登记备案的商品房预售合同”属规章规定的必备审查要件，市房管局在必备要件欠缺的情形下为赵延霞办理预告登记，未尽到法定的审查职责，属程序违法，该预告登记证明应予撤销。经(2014)滨中行终字52号行政判决书2015年1月22日判决：驳回上诉，维持原判。
上述涉案房屋权属问题也经滨城区人民法院、滨州市中级人民法院二审终审。滨州市中级人民法院(2016)鲁16民终2217号民事判决书认定：2012年4月6日，刘国栋与腾宇公司签订房屋买卖合同，双方约定，腾宇公司将腾宇鑫苑小区某号(即腾宇-海尔服务中心某室)商品房出售给刘国栋；另查明，赵延霞与其丈夫耿军与腾宇公司签订多份房屋买卖合同，涉及多套房屋，赵延霞及耿军共向腾宇公司支付价款1104000元，涉案房屋所交纳的实际购房款无法查清；滨州市中级人民法院判决滨州腾宇集团实业有限公司向刘国栋交付房屋，并协助办理房屋所有权登记手续。
另查明，现滨州市房地产管理局的行政职权现已变更，自2016年9月26日起，滨州市市辖区范围内各类不动产登记业务统一由滨州市国土资源局不动产登记中心办理，依法颁发《不动产权证书》和《不动产登记证明》。
本院认为，第一，关于滨州市房地产管理局的诉讼主体资格问题。滨州市房地产管理局所作出的发放房屋预告登记证明的时间在滨州市房地产管理局的行政职权变更之前，且于2015年1月22日被(2014)滨中行终字52号行政判决确认程序违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款之规定，”行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”，原告起诉要求行政赔偿，滨州市房地产管理局具有本案的被告主体资格。
第二，关于被告是否应予赔偿的问题。根据《中华人民共和国赔偿法》的规定，国家赔偿须具备三个要件，一是公民、法人和其他组织和合法权益遭到损害的事实客观存在；二是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权的行为；三是违法行为同损害结果之间存在因果关系。本案中被告颁发的预告登记证明已被确认违法并撤销，证明被告的颁证行政行政行为违法。关于损害事实的问题，行政赔偿中的损害，应是已经发生的、确实存在的现实损害，在本案中本院查明事实，刘国栋与腾宇公司的民事诉讼判决中即认定”赵延霞与其丈夫耿军与腾宇公司签订多份房屋买卖合同，涉及多套房屋，赵延霞及耿军共向腾宇公司支付价款1104000元，涉案房屋所交纳的实际购房款无法查清”。涉案房屋是否交款及交款数额多少在行政诉讼中无法确认，因此，原告提出按总支付比例赔偿房屋本金及装修、利息等共计50万无事实依据。
关于违法行为同损害结果之间存在因果关系。根据《中华人民共和国物权法》第二十条规定，”当事人签订房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”据此，预告登记的效力是为保障将来实现物权，未经预告登记的权利人同意，不发生物权效力。本案中，根据查明的事实，赵延霞主张购房的时间在刘国栋之后，预告登记也是在刘国栋购房之后，而预告登记的效力是保障将来实现物权，如果预告登记后，因被告未尽审慎注意义务，导致原告购买的房屋未经原告同意被处分，被告应依法承担赔偿责任，现原告主张的购房与预告登记时间均在刘国栋之后，且刘国栋的购房事实已得到了法院生效判决的确认，因此，被告的违法行为与原告主张的损失无因果关系，原告要求被告赔偿无事实和法律依据。
综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告赵延霞的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵延霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。
审 判 长 李志强
审 判 员 赵 芳
人民陪审员 李建祥
二〇一七年九月十二日
书 记 员 江雅洁