陈先洪等诉杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处强制拆除及行政赔偿案
杭州市富阳区人民法院
行政判决书
原告陈先洪。
原告张福娣。
原告陈宝凤。
原告陈凤琴。
上述原告委托代理人吴乔珍，浙江好阳光律师事务所律师。
被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处，组织机构代码00250704-0。
法定代表人俞一波，该办事处主任。
委托代理人何东，该办事处城建科副科长。
委托代理人季小红，浙江天和天律师事务所律师。
第三人杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村村民委员会。
代表人楼加法，该村委会主任。
委托代理人孙炳，浙江乾道律师事务所律师。
原告陈先洪、张福娣、陈宝凤、陈凤琴诉被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处（下称东洲街道办事处）、第三人杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村村民委员会（下称鸡笼山村委）行政强制拆除及行政赔偿一案，于2016年5月3日向本院提起诉讼，本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年8月19日公开开庭审理了本案。原告陈先洪、张福娣、陈宝凤及四原告委托代理人吴乔珍，被告东洲街道办事处负责人项志强，第三人鸡笼山村委委托代理人孙炳到庭参加诉讼。本院于2016年9月6日作出（2016）浙0111行初13号行政裁定，驳回原告陈先洪、张福娣、陈宝凤、陈凤琴的起诉。原告不服上述裁定，向浙江省杭州市中级人民法院提起上诉，2016年10月14日中院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2017年1月12日作出裁定，撤销本院作出的（2016）浙0111行初13号行政裁定，并指令本院继续审理该案。本院于2017年2月7日对该案立案并依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案，原告陈先洪、陈宝凤及四原告委托代理人吴乔珍，被告东洲街道办事处委托代理人何东、季小红，第三人鸡笼山村委委托代理人孙炳到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
四原告起诉称，原告陈先洪、张福娣与原告陈宝凤、陈凤琴系父母女儿关系，四原告居住在东洲街道鸡笼山村（××民丰××号（户口登记是27号，但门牌号××，该房屋系1986年建造的三间两层楼房，1991年3月25日由原富阳县土地管理局补发《集体土地建设用地使用证》，建筑面积为106平方米，住房面积为212平方米。2014年12月30日，原告主房（建筑面积106平方米，房屋总面积212平方米）在无任何通知的情况下，被被告及第三人强制用挖掘机拆除，原告的衣物和冰箱等家用电器被丢弃在一边；2015年1月初，被告及第三人再次拆除原告附房（厨房房屋面积120平方米，其中小店60平方米）。此后原告多次上访，被告知系被告为落实“三改一拆”政策而为的行为。原告认为，原告的房屋系合法建造并已确权，不属于“三改一拆”政策中的违法建筑，被告在未确认原告的住房为违法建筑的情况下，强制拆除，程序违法，同时具体行政强制拆除行为也无依据，属于违法。事发后，原告曾多次要求被告予以解决，但被告置若罔闻，不管不顾。为维护原告的合法权益，特起诉，请求：1、确认被告强制拆除原告坐落在东洲街道鸡笼山村（××民丰××号房屋的行为违法；2、判令被告采取补救措施原址恢复原状，并要求行政赔偿30万元；3、本案诉讼费用由被告承担。在庭审中，原告对第二项诉讼请求进行了变更，变更为：判令被告采取补救措施原址恢复原状，并要求行政赔偿182350元；如不能恢复原状，则按同村类似情况主房按2200元/平方米赔偿，合计总价值550000元。
原告向本院提供的证据有：
1、居民户口簿一份，证明原告户现有人口四人。
2、集体土地建设用地使用证一份，证明原告户的房屋建于1986年，于1991年3月25日由原富阳县土地管理局颁发土地建设用地使用证。
3、陈宝琴的居民户口薄一份，证明原告陈先洪、张福娣的大女儿陈宝琴户于1999年3月与原告分户。
4、富阳市农村村民住宅用地呈报表一份，证明陈宝琴户一家三口于2001年3月经合法审批建房，用地面积为100平方米，并不包含四原告在内。
5、照片两张及原住房门牌号码，证明原告案涉住房在未被确认为违法建筑的情况下，已被被告和第三人拆除的事实。
6、照片一张，鉴于原告房屋已被拆除，该照片是参照结构和原告一样的隔壁邻居，证明原告已被拆除的房屋结构为砖瓦结构。
7、证据目录及拟拆除房屋信息公示表、鸡笼山村村民代表大会会议纪要各一份，证明被告东洲街道办事处在（2015）杭富行初字第25号案件中提供的证据目录及提供的第一份证据材料中，其中会议纪要证明第三人是根据街道办事处三改一拆、无违建政策召开的，确认原告的房屋为一户多宅情况。拆除房屋信息公示中显示第三十四户是陈先洪，本案陈先洪与邱炳法等村民的房屋属一户多宅情况需要拟拆除的事实。
8、《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》（富改拆办〔2013〕6号）、关于印发《富阳市“无违建”创建活动违法建筑认定办法》的通知各一份，证明（1）该两份文件系被告在（2015）杭富行初字第25号案件中提交的规范性文件；（2）两份文件明确被告系“三改一拆”及“无违建”活动的组织者和实施者。
9、（2015）杭富行初字第25号行政判决书一份，证明（1）在该案中被告提交了本案证据7-8；(2)该判决书确认被告强拆行为违法，被告未上诉予以认可，本案情况与（2015）杭富行初字第25号情况类似。
10、证明一份，证明原告陈凤琴、陈宝凤虽结婚，但户口未外迁，也未享受夫家的土地建房政策，其集体土地的使用权利在本案第三人处。
11、（2016）浙01行终8号行政判决书一份，证明原告的房屋与同村邱炳法、汪凤娟在同属于“三改一拆”和“无违建”活动中被违法强制拆除。第三人贯彻落实“三改一拆”和“无违建”活动的行为，在邱炳法、汪凤娟诉被告东洲街道办事处行政强制拆除案由富阳法院一审被认定为被告东洲街道办事处的委托行为，并且杭州中院对此事实也予以认定，同时中院判决东洲街道办事处赔偿邱炳法、汪凤娟48万元赔偿款。
被告东洲街道办事处答辩称，一、被告未对原告陈先洪等四人的房屋实施过强拆行为，故被告并无可被确认为“违法”的具体行政行为，也不知道房屋是何时拆的，谁组织拆的。二、被告不是原告陈先洪等四人所言的2014年12月30日其住房被强拆的实施人，故原告陈先洪等四人提出的“采取补救措施原址恢复原状，并要求行政赔偿30万元”或现变更为182350元赔偿的诉请，皆无事实和法律依据。综上，请依法驳回四原告的全部诉讼请求。
被告东洲街道办事处未向本院提交证据。
第三人鸡笼山村委陈述称，本案原告住宅按现在政策是一户多宅，案涉房屋应拆除，为贯彻落实三改一拆政策，第三人和原告协商，其同意拆除案涉房屋，但由于原告未自行拆除房屋，故系第三人组织对原告房屋进行了拆除，和东洲街道办事处无关。
第三人鸡笼山村委未向本院提交证据。
对原告提供的证据被告质证认为，证据1-4、9-10真实性无异议，但与本案无关；证据5、6的三性均有异议；证据7系村委所作，与被告无关。证据8的真实性无异议；证据11与本案无关。第三人质证认为，证据1-4、7-8的真实性无异议；证据5-6系原告单方制作，不符合证据的要件；证据9的真实性合法性无异议，但与本案无关，证据10的真实性无异议，但与本案无关；证据11与本案无关。
经庭审举证、质证，本院对证据认证如下：
对证据1-4，其真实性、关联性予以确认，能证明陈宝琴户一家三口于2001年3月经合法审批建房，用地面积为100平方米，并不包含四原告在内的事实。对证据5的真实性予以认可，且与本案有关。对证据6，其真实性予以认定，但与本案无关。对证据7-8的真实性、关联性予以认定，其证明目的本院结合其它证据一并在本院认为部分予以综合评判。对证据9的真实性、合法性予以认定，对关联性虽与本案无直接的关联，但原告所诉的事实与（2015）杭富行初第25号判决书所认定的事实类似，可作参照。对证据10，其真实性予以认定，能证明原告所要证明的目的。对证据11，其真实性予以确认，对关联性虽与本案无直接的关联，但原告所诉的事实与（2016）浙01行终8号行政判决书所认定的事实类似，可作参照。
经审理查明：四原告系杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村村民，1986年陈先洪在原××县××乡××村（现××区××街道鸡笼山村××自然村××）建造了占地面积106平方米的房屋，共二层，建筑面积为212平方米，土地管理部门进行集体土地建设用地使用权归户登记时，原告户内共6人，该房屋于1991年3月25日取得《集体土地建设用地使用证》，土地使用者登记为陈宪洪。1999年陈先洪、张福娣的大女儿与原告陈先洪、张福娣等分户，单独立户，户主为陈宝琴，陈宝琴于2001年经审批在民丰××××号建造了占地面积为100平方米的房屋，户内成员分别为陈宝琴及丈夫周国尧、女儿陈苗苗，2015年陈宝琴取得了邱曹路28号房屋的《集体土地使用证》。
为落实全省“三改一拆”行动，富阳市“三改一拆”工作领导小组办公室于2013年11月12日发布了《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》（富改拆办〔2013〕6号），该文件规定整治专项行动由各乡镇（街道）作为行动的主体，负责具体清理整治工作，整治对象为全市范围内农村集体土地上存在的“一户多宅”，并规定由各乡镇（街道）安排力量认真开展调查摸底，彻底摸清辖区内“一户多宅”户数、面积等基础数据，确定“一户多宅”统计名单，提出处置措施，并在各行政村公示栏予以公示，对前期未能自拆的建筑由乡镇（街道）组织力量进行强制拆除。2014年7月8日，富阳市“无违建”创建工作领导小组办公室发布了《富阳市“无违建”创建活动违法建筑认定办法》，该办法规定违法建筑当事人在限期拆除违法建筑决定载明的期限内不拆除的，属于集体土地范围内的，由市人民政府责成所在乡镇（街道）组织实施强制拆除。
经调查摸底，鸡笼山村公示了第一批“无违建”工作拟拆除房屋的信息，认定陈先洪的违建类型为“一户两宅”。2014年10月15日，鸡笼山村召开村民代表会议，该会议纪要内容为关于鸡笼山村“三改一拆”一户多宅的农户，不符合村镇规划，影响村容村貌的附房，结合市委市政府及街道精神进行拆除，本村（一户多宅）农户拆除后，主房补助100元每平方米按建筑面积计算，附房按50元每平方米。2014年12月30日，四原告坐落于东洲街道鸡笼山村××自然村××号房屋的主房部分被强制拆除，房屋拆除时，原告陈先洪在拆除现场。之后，原告在主房边私自搭建的小店屋及厨房（2012年左右搭建）也被强制拆除。
2016年5月3日，四原告向本院提起了行政诉讼，要求确认被告强制拆除其房屋的行为违法。庭审中，被告否认其是强制拆除的组织者和实施者，第三人认可涉案房屋是由其具体实施拆除。
本院认为，本案焦点问题是：被诉强制拆除行为的责任主体究竟是谁？拆除行为的责任主体是否应当承担赔偿责任？针对焦点问题，本院认为鸡笼山村委在审理过程中陈述，陈先洪等四人住宅按现在政策是一户多宅，案涉房屋应拆除，为贯彻落实“三改一拆”政策，其和陈先洪户协商，该户同意拆除涉案房屋，但由于该户未自行拆除房屋，故其组织对房屋进行拆除。该陈述可以证明涉案房屋拆除属于落实“三改一拆”政策过程中对一户多宅的整治活动，而且陈先洪户与邱炳法户同时被列入了鸡笼山村第一批“无违建”工作拟拆除房屋信息公示表中，故陈先洪户与邱炳法户房屋被拆除应属于同一性质的行为。富阳市“三改一拆”工作领导小组办公室富改拆办〔2013〕6号《富阳市“一户多宅”整治专项行动实施方案》中明确，乡镇（街道）作为行政的主体，负责具体清理整治工作。各乡镇（街道）及时召开动员大会彻底摸清辖区内一户多宅户数、面积等基础数据。各乡镇（街道）确定一户多宅统计名单，提出处置措施，并在各行政村公示栏予以公示，接受群众监督。其中，处置措施要明确拆除时间、方式，限期自行拆除。各乡镇（街道）对前期未能自拆的建筑由乡镇（街道）组织力量进行强制拆除。据此，一户多宅整治专项行动系相关组织的专项执法活动，实质是农村违法建筑的集中查处行为，各乡镇（街道）应是此次一户多宅整治专项行动的责任主体，即便如鸡笼山村委所言，涉案房屋系由其组织拆除，亦应将该拆除行为的责任主体认定为东洲街道，鸡笼山村委不过是具体的实施者，其行为应视为受东洲街道委托，其行为法律后果仍应由东洲街道承担，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的应视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”故被告东洲街道是本案的适格主体，应当承担相应的法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证扰和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。”本案中，被告未能提供有效的证据和依据，用以证明其实施或者委托第三人实施强制拆除行为的合法性，应承担举证不能的法律后果，鉴于被诉强制拆除行为已经实施完毕，故依法应当确认其违法。
关于原告第二项诉讼请求，涉案房屋系1986年建造，并于1991年取得《集体土地建高能和地使用权证》，因被告的违法拆除行为，给四原告造成的直接损失被告应当赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”被告东洲街道违法拆除原告陈先洪等人房屋的行为，已损害原告的财产权，依法应根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定进行赔偿。原告在审理中将原诉讼请求中第二项诉请要求被告采取补救措施原址恢复原状，并赔偿损失300000元变更为要求被告采取补救措施原址恢复原状，并赔偿损失182350元，如不能恢复原状，要求赔偿房屋损失460000元，其他实际损失90000元，合计人民币550000元。房屋赔偿标准参照同村邱炳法被拆房屋的赔偿标准。本院认为原告要求在原址恢复原状的诉请，因原告房屋已被拆除，所拆位置村里另有他用，需重新建造原告等人在审批方面也不符合当地政策要求，故本院根据原告的诉请考虑用经济赔偿的方式进行赔偿。因原告房屋已拆，赔偿标的物已灭失，现已无法进行评估确定其实际损失价值，根据公平原则及结合原告房屋的实际情况，从保障原告居住权的角度出发，本院酌情考虑判令被告向原告赔偿房屋及屋内物品损失45万元。对于原告要求赔偿小店屋及附房损失的诉请，本院认为，其小店屋及厨房小屋原告是在未经审批擅自搭建，系违法建筑，对违法建筑的拆除不应享有赔偿的权利，故对此请求本院不予以支持。对于原告要求赔偿小店屋经营损失的请求，原告并未提交证明直接损失的依据，故此请求本院亦不予支持。综上，原告合理部分诉请本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处对原告陈先洪、张福娣、陈宝凤、陈凤琴位于杭州市富阳区东洲街道鸡笼山村民丰自然村邱曹路27号房屋实施的强制拆除行为违法。
二、被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处向原告陈先洪、张福娣、陈宝凤、陈凤琴支付赔偿金人民币45万元，于判决生效后十五日内付清。
三、驳回原告陈先洪、张福娣、陈宝凤、陈凤琴其他诉讼请求。
本案受理费50元,由被告杭州市富阳区人民政府东洲街道办事处负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 张国其
审 判 员 刘珍玲
人民陪审员 何 伟
二〇一七年九月七日
代书 记员 干也特