刘某甲诉某甲县城乡规划局等登记违法及行政赔偿案
湖北省谷城县人民法院
行政判决书
原告刘某甲。
委托代理人任某。
被告某甲县城乡规划局。
法定代表人张某乙。
委托代理人龚某。
委托代理人陈某。
被告某乙县国土资源局。
法定代表人辛某。
委托代理人刘某乙。
委托代理人程某。
被告某丙人民政府。
法定代表人黄某。
委托代理人赵某。
委托代理人谭某甲。
第三人某丁公司。
法定代表人张某丙。
委托代理人张某甲。
原告刘某甲与被告某甲县城乡规划局（以下简称某甲县城乡规划局）、某乙县国土资源局（以下简称某乙县国土资源局）、某丙人民政府（以下简称某丙人民政府）、第三人某丁公司（以下简称某丁公司）土地使用权登记违法及行政赔偿一案，原告刘某甲于2015年1月16日向本院提起行政诉讼，本院于2015年8月30日作出判决，刘某甲不服判决，提起上诉，襄阳市中级人民法院审理后，将案件发还本院重新审理。本院立案后，根据原告刘某甲的申请，本院依法追加某甲县城乡规划局为本案被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月22日和2017年1月12日分别公开开庭进行了审理，原告刘某甲及其委托代理人任某，被告某乙县国土资源局委托代理人程某、刘某乙，被告某甲县城乡规划局委托代理人龚某、陈某，被告某丙人民政府委托代理人赵某、谭某甲，第三人某丁公司委托代理人张某甲到庭参加了诉讼。本案在审理过程中，原告刘某甲申请对损失部分进行鉴定，本院司法技术科经审查后认为，原告刘某甲提出的评估、鉴定内容不属于鉴定范围，而属于举证范畴，故按照相关规定审查不予立案。此后本院向原告释明，其申请鉴定损失范围应是规划变更前后地块价值的差价部分，但原告坚持按诉讼请求的内容确定损失。本案现已审理终结。
被告某丙人民政府于2012年12月21日给第三人某丁公司颁发的谷城国用（2012）第01-199号《国有土地使用证》。将位于谷城县××开发区过山口社区居委会土地，批准给第三人某丁公司使用。
原告刘某甲诉称，2008年7月21日，原告通过公开竟拍的方式取得了被告某乙县国土资源局挂牌出让的谷城县××开发区过山口街社区居委会，第三人某丁公司以南1855.35㎡（g［2008］15号）国有土地使用权，被告某丙人民政府于2010年2月给原告颁发了谷城国用（2010）第01-046国有土地使用权证书。嗣后，原告准备按照规划在取得使用权的地块上投资建设时，却发现当初挂牌出让时被告某乙县国土资源局承诺的该宗某块北侧规划的20米道路已被第三人某丁公司占用。该宗某块原规划北侧有20米道路外，东南西侧均为居民私宅，现道路被第三人占用，失去了开发价值。当初第三人占有时并未取得使用权，属违法占有。基于此，为维护原告的合法权益，原告多次向被告某乙县国土资源局申请查处第三人的违法占地行为，未能得到答复。为此，原告向人民法院提起诉讼。在诉讼时，原告得知被告某乙县国土资源局已于2009年9月30日对第三人的违法行为作出了谷土资文（2009）135号行政处罚决定，但该决定作出后被告某乙县国土资源局并没有全面执行处罚决定，收回第三人的违法占地，而被告某甲县城乡规划局擅自变更规划，致使被告某乙县国土资源局、某丙人民政府错误地为第三人颁发了土地使用权证，使其违法行为合法化，三被告行为侵害了原告的合法权益。为此，请求人民法院依法确认被告某乙县国土资源局、某丙人民政府给第三人颁发的位于原告依法享有土地使用权的过山口社区某丁公司以南1855.35㎡地块以北20米规划道路土地使用权证的颁证行为违法；判令三被告依法恢复原告取得土地使用权时承诺的20米的规划道路；要求三被告赔偿原告相关损失159万元。
原告刘某甲向本院提供如下证据：
1、被告某丙人民政府给原告刘某甲颁发的谷城国用（2010）第01-046号《国有土地使用权证》及宗某图。
2、某乙县国土资源局挂牌出让地块规划红某。
3、土地挂牌保证金收据一份。证明2008年7月18日，原告刘某甲向谷城县土地收购储备中心交纳土地挂牌保证金150000元。
4、土地出让价款收据一份。证明2008年9月22日，原告刘某甲向谷城县土地收购储备中心交纳土地出让价款150000元。
5、土地出让价款收据一份。证明2008年12月22日，原告刘某甲向谷城县土地收购储备中心交纳土地出让价款160000元。
6、公证费收据一份。证明2008年7月25日，原告刘某甲向湖北省谷城县公证处交纳公证费1500元。
7、税收通用完税证一份。证明2010年1月6日，原告刘某甲缴纳印花税，契税共计18630元。
8、收条一份。证明原告刘某甲向谷城县过山街道居委会建筑运输公司支付工程款163800元。
被告某乙县国土资源局辩称，1、被告某乙县国土资源局依据规划部门出具的规划选址意见（通指红某）进行征地并经县、市、省审批后进行挂牌出让的，该宗土地办理程序合法，不存在违法行为；2、被告某乙县国土资源局与原告刘某甲签订国有土地使用权出让合同时就约定以现状土地条件交付给原告。某乙县国土资源局已依约履行了义务。某乙县国土资源局依据规划部门出具的红某进行土地征收征用报批，而红某中并没有显示原告所讲的20米道路，原告诉请恢复20米道路于法无据；3、原告刘某甲没有任何损失，某乙县国土资源局也不存在任何过错，不应承担任何责任。
被告某乙县国土资源局向本院提供了作出具体行政行为的证据和依据：
1、某乙县国土资源局谷土资（出）字（2012）第38号“关于某丁公司挂牌出让土地供地的呈报”。
2、行政许可申请受理通知书（编号12xxx00620004）。
3、某丁公司2012年8月15日交纳土地竞投保证金非税收入票据1张；2012年9月19日交纳土地出让价款非税收入票据1张；2012年11月27日交纳耕地占用税、印花税、契税税收通用完税证2张。
4、2012年11月28日，谷城县××开发区过山口街社区居委会证明：某丁公司补偿已全部到位的证明1份。
5、建设用地项目呈报材料（一书四方案）。
6、国有建设用地使用权出让合同1份。
7、2012年4月1日谷城县土地勘测规划院出具“过山口街社区居委会界址点坐标成果表”。
8、2012年5月9日谷城县土地收购储备中心“关于城关镇过山口社区一宗工业用地评估地价备案的请示”。
9、2012年5月4日，襄樊点石资产评估咨询有限公司出具的“襄樊点石［2012］（估）字第013号土地评估报告”。
10、2012年8月30日，“成交确认书”。
11、2012年8月29日，“竟买资格确认书”。
12、2012年8月15日，“竟买申请书”。
13、2012年8月29日，“国有建设用地使用权挂牌出让竟买报价单”。
14、某丁公司“中华人民共和国组织机构代码证”。
15、某丁公司“企业法人营业执照”。
16、湖北省国土资源厅鄂土资函（2012）1036号“省国土资源厅关于批准谷城县2011年度第5批次建设用地的函”。
17、某乙县国土资源局谷土资文（2012）105号某乙县国土资源局“关于四宗工业用地挂牌出让方案请示”。
18、2012年7月6日，谷某甲资告字（2012）14号某乙县国土资源局“国有建设用地使用权挂牌出让公告”及中国土地市场网挂牌情况。
19、2012年8月30日，中国土地市场网“某乙县国土资源局国有土地使用权招拍出让成交公示”。
20、国有建设用地使用权挂牌竟买须知。
21、2012年3月24日，谷城县城市规划管理局谷规函（2012）006号谷城县（2012006号）地块规划条件的函及谷城县建设用地规划条件。
22、2012年12月18日，某乙县国土资源局颁发给某丁公司“谷城县建设用地批准书”。
23、2008年8月20日，原告刘某甲与被告某乙县国土资源局签订的“国有建设用地使用权出让合同”。
24、2012年9月10日，谷城县城市规划管理局给某丁公司颁发的地字第2012-059号建设用地规划许可证。
25、某丁公司建设用地规划红某（2012063）。
26、谷城县（2012006）建设用地规划条件地块位置示意图。
27、2012年某乙县国土资源局出让地块图（过山口街居委会）。
28、谷城县2010年第一批次3号地块选址红某。
29、2014年7月30日，谷城县城市规划管理局“关于请求查处违法建设占用土地的函的回复意见”。
被告某乙县国土资源局所举以上证据及依据目的在于证明其2012年12月21日给第三人某丁公司颁发的谷城国用（2012）第01-199号《国有土地使用证》事实清楚、颁证程序合法、适用法律正确。
被告某甲县城乡规划局辩称，1、第三人某丁公司于2007年5月30日即以合法的方式取得原告购买土地以北的34824.4㎡的土地，而原告在2010年2月5日才取得第三人以南的1855.35㎡土地，二者均为合法取得，不存在违法颁证的问题；2、被告某乙县国土资源局给原告颁发土地使用证的示意图中确有20米宽的规划路，但该规划路在2009年谷城县城市总体规划（2008-2020）中已作了修改，修改后规划路恰从原告取得的土地中间通过，而原规划路和修改后的规划路至今均未实施；3、城市规划适当调整符合法律规定，个人利益应当服从国家利益；4、被告某甲县城乡规划局及其他被告的颁证行为并未侵犯原告土地使用权，原告所诉损失没有事实和法律依据。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告某甲县城乡规划局向本院提供以下证据和依据：
1、《建设用地规划许可证》行政许可审批表。
2、《建设用地规划许可证》行政许可一次性告知书。
3、《建设用地规划许可证》（地字第2012-059号）证件复印件。
4、某丁公司建设用地规划红某（2012063）。
证据1-4证明某甲县城乡规划局2012年依某丁公司申请，对某丁公司新征4.9亩土地按程序作出了规划许可，符合第四次城市总体规划。
5、襄政函（2002）44号襄樊市（现襄阳市）人民政府关于同意谷城县城市总体规划的批复。
6、谷城县城区总体规划—道路交通图（2001-2020）。
证据5-6证明第三次总体规划经过襄樊市（现襄阳市）人民政府的批准。
7、谷某丙（2009）12号文件。某丙人民政府关于请求批准《谷城城市总体规划（第4次修编）》（2008-2020）的请示。
8、襄樊政函（2009）55号批复。市人民政府关于谷城县城市总体规划（2008-2020）的批复。
9、谷城县城市总体规划（2008-2020）道路交通系统规划图。
10、谷城县城市规划总体规划（2008-2020）道路交通系统规划图cad电子版放大截图。
11、第四次总体规划修编征求意见及评查会现场照片。
证据7-11证明谷城县城市规划第四次总体规划修编是经过法定程序修编并经市人民政府批准同意的。
12、被告某甲县城乡规划局向本院提供了相关的法律法规。《城乡规划法》和《城市规划编制办法》。
被告某丙人民政府辩称，1、诉讼涉及土地使用权证与刘某甲竞拍土地无法律上的利害关系；2、第三人某丁公司办证时规划已变更；3、涉案土地使用权证是在规划变更完善审批手续后依法作出的合法审批行为。故恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告某丙人民政府未向本院提交证据。
第三人铸造公司述称，第三人依据法定程序向有关部门提出了申请，相关部门按照有关规定审核，批准了第三人的用地申请，许可行为程序合法，原告的诉请没有事实依据和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人铸造公司向本院提供如下证据：
1、某丙人民政府2007年5月30日颁发的谷城国用（2007）第01-0093号《国有土地使用证》及宗某图。
2、某丙人民政府2012年12月21日颁发的谷城国用（2012）第01-199号《国有土地使用权证》及宗某图。
本院依据第三人某丁公司的申请，依法调取了以下证据：
1、谷城县城市总体规划（2008-2020）。
2、襄樊市人民政府襄樊政函（2009755号《关于谷城县城市总体规划（2008-2020）批复》。
3、谷城他项（2013）第035号《他项权利证书》。
本院依职权调取的证据如下：
1、某乙县国土资源局谷土资文（2009）135号《国土资源行政处罚决定书》。
2、2012年12月12日第三人某丁公司缴纳罚款《湖北省非税收入一般缴款书》1份。
经庭审质证，原告对被告某乙县国土资源局提供的证据均持有异议，其认为被告某乙县国土资源局明知第三人某丁公司违法占用原告取得宗某北侧的20米道路，在作出处罚决定后，不是收回违法占地，仍为第三人颁发了土地使用权证，被告某乙县国土资源局的行为违法。原告对被告某甲县城乡规划局提供的证据持有异议，其认为当初在竞拍该宗某时，就是因为有规划部门的规划图，宗某北侧有20米的规划路，现规划部门修改了规划方案，没有经过法定程序，其行为违法，给原告造成的经济损失，应当给予赔偿。被告对第三人某丁公司提供的证据以及第三人申请法院调取的证据真实性不持异议，但对其合法性有异议。三被告及第三人对原告提供的证据1至2没有异议；但对证据3至8的关联性有异议，三被告及第三人均认为证据3至7系原告为竞拍土地时的应缴纳的费用，证据8系原告的工程支付费用，现该宗某及地上附属物均属原告所有，并不是原告的损失。原、被告及第三人对本院依法调取的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原、被告及第三人对相对方无异议的证据，本院予以采信，作为本案的有效证据使用。对原告对被告某乙县国土资源局提供的证据质证意见，本院认为，被告某乙县国土资源局所举证据证明其是在规划部门变更规划后，依法为第三人某丁公司办理的土地使用证，其行为不违反法律规定，但本案中，原告刘某甲在取得诉争地块使用权时，该地块北侧规划有20米的道路，被第三人某丁公司实际占用，并在规划道路地面上新建建筑物和其他设施，被告某乙县国土资源局对第三人的违法行为作出了拆除在非法占用的地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款的行政处罚。该行政处罚决定并未执行，被告某乙县国土资源局而是依据规划部门的变更规划后，为第三人办理了土地使用权证。该行为属于违法行为，故原告刘某甲的质证意见，本院予以支持。对原告对被告某甲县城乡规划局提供的证据的质证意见，本院认为，被告某丙人民政府根据本县经济社会的不断发展，对谷城县城城市总体规划进行修编并以各种形式向社会公示，并经县人大审议通过后，报请上级市人民政府批准。被告某甲县城乡规划局作为规划设计修编的职能部门，所作出的城市总体规划的变更，符合法律规定。在本案中，由于诉争土地北侧的规划道路经变更不复存在，致原告刘某甲竞买地块价值低于竞拍时的价值。庭审中，被告某甲县城乡规划局未向本院提供合法变更控制性详细规划的证据，故某甲县城乡规划局变更规划行为程序违法，对原告的质证意见，本院予以支持。对三被告对原告所举要求赔偿损失的证据的质证意见，本院认为，原告所举证据为竞拍土地及对土地附属物进行维修时应当支付的费用，该土地的使用权现仍属原告所有。原告主张损失部分应当是规划变更前和变更后土地价值的差额部分，故对三被告的质证意见，本院予以采信。
经审理查明：2008年8月20日，原告刘某甲与被告某乙县国土资源局签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，以出让的方式，取得谷城县××开发区过山口某丁公司以南国有土地使用权，出让宗某面积1855.35㎡，出让价款46万元。2010年2月5日，被告某丙人民政府给原告刘某甲颁发了谷城国用（2010）第01-046号《国有土地使用证》，该宗土地规划红某记载：原告刘某甲取得使用权土地北侧规划有20米道路。2007年6月第三人某丁公司在未经依法批准的情况下，擅自占用谷城县经济开发区过山口社区居委会4组和谷城县城关镇红石亮村1组土地开始新建厂房，2009年9月30日，被告某乙县国土资源局作出谷土资文（2009）135号《国土资源行政处罚决定书》，认定其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《湖北省土地管理实施办法》第四十七条之规定，决定处罚如下：1、责令某丁公司退还非法占用的65876.90㎡土地；2、在接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的33030.80㎡土地上新建的建筑物和其他设施，没收在非法占用的32846.10㎡土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处以非法占用土地每㎡10元的罚款，计人民币658769元。2012年12月12日，第三人某丁公司向被告某乙县国土资源局缴纳罚款329384.50元。2009年6月24日，襄樊市（现襄阳市）人民政府批准了谷城县城市总体规划（2008-2020）的总规划修编。2012年1月10日，湖北省国土资源厅鄂土资函（2012）1036号《湖北省国土资源厅关于批准谷城县2011年度第5批次建设用地的函》，同意征收谷城县城关镇过山口街社区、肖家营社区、龙家湾社区、黄康街社区等集体建设用地127927公顷。该批次土地用途为住宅和工业，要严格按照国家产业政策和供地政策，以招标、拍卖、挂牌出让的方式供地。同年3月24日，谷城县城市规划管理局谷规函（2012）006号《谷城县某甲县城乡规划局谷城县（2012006）地块规划条件的函》建设用地位置、范围：位于谷城县××开发区过山口社区，东为原谷城县纤维板厂、南为居民、西为规划道路、北为原谷城县纤维板厂。同年5月4日，被告某乙县国土资源局委托襄樊点石资产评估咨询有限公司对上述地块进行了评估。该公司作出襄樊点石（2012）（估）字第013号《土地估价报告》，估价土地面积3242.8㎡，单位面积地价122元／㎡，总地价39.56万元。同月9日，谷城县土地收购储备中心向被告递交《关于城关镇过山口社区一宗工业用地评估地价备案的请示》，地价备案土地位于谷城县××开发区过山口街社区三环某丁公司以西，土地面积3242.8㎡，规划通途为工业用地，拟出让年限为50年。土地评估总地价39.56万元（122元／㎡）。2012年6月29日，被告某乙县国土资源局谷土资文（2012）105号向被告某丙人民政府递交《关于四宗工业用地挂牌出让方请示》主要内容：一、拟出让宗某的基本情况。宗某三位于谷城县××开发区过山口社区三环某丁公司以西，土地面积3242.8㎡。该土地于2012年1月10日已以谷城县2011年第五批次建设用地项目4号地块报经湖北省人民政府批准征收（鄂土资函［2012］1036号）。二、土地使用条件及规划。1、土地规划用途，4宗土地用途均为工业用地，拟出让年限为50年；2、受让人必须严格按照县某甲县城乡规划局出具的《建设用地规划条件》的有关规划设计条件及要求进行开发建设。三、公开出让有关事项。1、挂牌时间、地点、方式：县国土资源局预定2012年6月份在县国土资源局以挂牌出让方式公开出让4宗国有建设用地使用权；2、竟买人的范围和资格；3、土地估价情况，宗某三评估总地价为39.56万元（122元／㎡）。4、挂牌起始价：三号地块起始价总额为43万元，参加该地块竟买须缴纳23万元保证金；5、付款方式、时间；6、其他事项；7、组织实施与监督。同年7月6日，被告某乙县国土资源局谷土资告字（2012）14号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》：经某丙人民政府批准，某乙县国土资源局（挂牌人）决定以挂牌方式出让4副地块的国有建设用地使用权，现将有关事项公告如下：一、此次挂牌出让地块的基本情况和规划指标要求：宗某编号（2012）14-3，宗某面积3242.8㎡，宗某坐落谷城县××开发区过山口社区三环某丁公司以西，出让年限50年，保证金23万元，土地用途工业用地，起始价43万元，挂牌开始时间2012年7月26日8时30分，挂牌截止时间2012年8月9日10时；二、中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加，申请人应当单独申请；三、本次国有建设用地使用挂牌出让按价高者得原则确定竟得人；四、本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让文件，申请人可于2012年7月26日至2012年8月7日，到某乙县国土资源局五楼谷城县土地收购储备中心获取；五、申请人可于2012年7月26日至2012年8月7日，到某乙县国土资源局五楼谷城县土地储备中心向某乙县国土资源局提出书面申请；六、此次国有建设用地使用权挂牌地点为某乙县国土资源局五楼谷城县土地收购储备中心；七、其他需要公告的事项。2012年8月15日，第三人某丁公司向被告某乙县国土资源局递交了“竟买申请书”，要求参加2012年8月15日在某乙县国土资源局五楼谷城县土地收购储备中心举行的谷城县××开发区过山口街社区某丁公司以西，编号为（2012）14-3号地块国有建设用地使用权拍卖（挂牌）活动。同年8月29日，第三人某丁公司向被告某乙县国土资源局竟买报价43万元，同日，被告某乙县国土资源局确认第三人某丁公司具备参加国有土地使用权竟买资格，同年8月30日，被告某乙县国土资源局确认第三人某丁公司竟得编号（2012）14-3号地块的国有建设用地使用权，使用权面积3242.8㎡。上述挂牌出让公告，招拍挂出让成交公告，被告某乙县国土资源局分别于2012年7月6日、8月30日在中国土地网进行了公示。2012年9月5日，被告某乙县国土资源局与第三人某丁公司签订了合同编号为：鄂xf（gc）-2012-00092的《国有建设用地使用权出让合同》，合同规定，合同项下出让宗某编号为（2012）14-3号，宗某总面积3242.8㎡，合同项下的出让宗某坐落于谷城县××开发区过山口社区三环某丁公司以西。合同出让宗某用途为工业用地，合同项下宗某的国有建设用地使用权出让价款为人民币43万元，合同项下的国有建设用地使用权出让年限为50年。同年9月6日，被告某乙县国土资源局受理了第三人某丁公司的申请并向被告某丙人民政府进行了呈报。2012年9月10日，第三人某丁公司取得了谷城县城市规划管理局颁发的地字第2012-059号《建设用地规划许可证》。同年12月18日，被告某乙县国土资源局给第三人某丁公司颁发了《谷城县建设用地批准书》，同月21日，被告某丙人民政府给第三人某丁公司颁发了谷城国用（2012）第01-199号《国有土地使用证》。为此，原告刘某甲要求依法确认被告某甲县城乡规划局的变更规划和被告某乙县国土资源局、某丙人民政府的颁证行为违法，恢复原告取得土地使用权时被告承诺的第三人某丁公司以南20米道路，并赔偿损失。
本院认为，①、被告某甲县城乡规划局作为本级人民政府城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。2004年4月5日，被告某丙人民政府根据本县经济社会的不断发展，原《谷城县城市总体规划》（2001-2020）已不能适应本县城市建设的需要，决定对谷城县城城市总体规划进行第四次修编。规划期限2008年-2020年，并报请原襄樊市（现襄阳市）人民政府批准后实施。
被告某甲县城乡规划局依据已经批准的城市总体规划组织编制控制性详细性规划。从被告某甲县城乡规划局提供的谷城县城市总体规划道路交通系统规划图中可以看出，本案诉争的原告刘某甲竞拍取得的地块北侧原规划有20米道路的规划被修改变更，现已不复存在。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条的规定：“经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照下列程序进行：（一）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划修改的必要性进行专题论证；（二）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证；（三）控制性详细规划组织编制机关提出修改控制性详细规划的建议，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可组织编制修改方案；（四）修改后应当按法定程序审查报批。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划”。本案中，被告某丙人民政府依法定程序对谷城县城市总体规划（2001-2020）进行修编后，被告某甲县城乡规划局应依据修编后的城市总体规划依法进行控制性详细规划，但被告某甲县城乡规划局在法定期限内并未向本院提供相关证据证明其按上述条款规定的法定程序进行修改变更规划。因此，被告某甲县城乡规划局在对原告刘某甲竞得地块北侧20米道路变更规划行为程序违法。被告某乙县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书、确认使用权”的规定，被告某丙人民政府在本辖区内依法行使对使用国有土地者，进行登记造册、核发证书、确认使用权的职责；中华人民共和国国土资源部令第40号《土地登记办法》第三条第二款：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”。被告谷城县某乙县国土资源局是对受理登记申请依法进行审核的机关。本案原告刘某甲于2008年8月20日以出让方式，依法取得谷城县××开发区过山口社区居委会4组湖北三环某丁公司以南国有土地使用权。2007年6月，第三人某丁公司在未经相关部门依法批准的情况下，在原告刘某甲所取得土地使用权以北开始新建新厂区，并占用原告刘某甲所取得土地使用权北侧20米规划道路。对此，被告某乙县国土资源局于2009年9月30日对第三人作出退还非法占用的土地，拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款的行政处罚。2012年12月12日第三人锻造厂缴纳了部分罚款329384.50元后，即向被告某乙县国土资源局递交申请，被告某乙县国土资源局接受第三人的申请后在没有进行认真审查的情况下，便对第三人的申请进行登记造册，致使被告某丙人民政府给第三人某丁公司颁发了谷城国用（2012）第01-199号《国有土地使用权证》。中华人民共和国国土资源部令第40号《土地登记办法》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的”，被告在对第三人锻造厂土地违法行为处罚事项没有全部履行完毕的情况下，即受理第三人用地的申请，并办理相关土地登记手续，其登记颁发《国有土地使用权证》的颁证程序违法，对被告的违法行为，本院应当依法确认其违法。原告刘某甲要求依法确认被告某丙人民政府、某乙县国土资源局为第三人某丁公司颁发的位于原告依法享有土地使用权的某丁公司以南1855.35㎡地块以北20米规划道路土地使用权证的颁证行为违法的诉请，事实清楚，证据充分，本院予以支持。②、对于原告要求三被告依法恢复原告取得该地块土地使用权时承诺的20米宽规划道路原状的诉请，本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条之规定：“有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（一）…提出修改规划要求的；（二）行政区划调整确需修改规划的；（三）…需修改规划的；（四）经评估确需修改规划的；（五）城乡规划的…”。本案中，被告某丙人民政府按照本县发展的需要作出对谷城县县城总体规划的修改，并经充分认证后，报请同级人大常委会审议通过和上级人民政府批准后实施，该行为不违反法律规定。而本案诉争地块北侧规划的20米路并不实际存在，而是被第三人铸造公司实际占有使用。由于被告某甲县城乡规划局和某乙县国土资源局在履行职责过程中存有程序上的违法行为。被告某乙县国土资源局依照被告某甲县城乡规划局修改的控制性详细规划即为第三人铸造公司颁发的建设用地规划许可证，为第三人铸造公司核准并报经被告某丙人民政府错误的颁发了土地使用权证。虽然三被告的具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，故原告刘某甲该项诉讼请求，本院不予支持。③、对于原告刘某甲要求三被告赔偿损失的诉请，本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”。本案中，三被告的行政行为违法，致使原告刘某甲竞买的地块价值低于原规划北侧有20米道路时价值，给原告刘某甲造成的损失应当给予赔偿。但原告刘某甲提供的证据均为竞拍取得土地使用权时应当支付的费用，原告刘某甲并没有因为被告变更规划和颁证行为造成其土地使用权丧失。因此，原告提供的证据不能证明直接损失的部分。庭审中，本院多次向原告刘某甲释明应当对变更规划前和变更规划后土地的价值差价部分申请鉴定，但原告刘某甲仍坚持其诉请的损失。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当的理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果”的规定，原告刘某甲在本院指定的举证期限内未向本院提出鉴定申请，由此产生的不利后果，由其自行承担。故对原告刘某甲该项诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告某丙人民政府2012年12月21日给第三人某丁公司颁发的谷城国用（2012）第01-199号国有土地使用证违法；
二、驳回原告刘某甲要求被告某乙县国土资源局、某甲县城乡规划局依法恢复原告取得地块北侧20米的规划道路的诉讼请求；
三、驳回原告刘某甲要求三被告赔偿损失159万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由某丙人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。
审 判 长 刘 斌
审 判 员 谭明志
人民陪审员 熊汉福
二〇一七年八月三十一日
书 记 员 曹 刚
附相关法律条款：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”；
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条“对需要鉴定的事项负有举证责任的的当事人，在举证期限内无正当的理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果”；
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为撤销轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情况之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。