诸暨市万花纺织有限公司诉诸暨市马剑镇人民政府房行为违法及行政赔偿案
浙江省新昌县人民法院
行政判决书
原告诸暨市万花纺织有限公司。
法定代表人祝伟明。
被告诸暨市马剑镇人民政府。
法定代表人钱占一，镇长。
委托代理人张根生、杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。
原告诸暨市万花纺织有限公司因要求确认被告诸暨市马剑镇人民政府（以下简称“马剑镇政府”）于2014年10月21日强制拆除原告厂房行为违法及行政赔偿一案，于2017年5月5日向诸暨市人民法院起诉，该院于同日立案受理。因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2017年7月5日立案受理，于2017年7月7日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年8月18日公开开庭审理了本案。原告诸暨市万花纺织有限公司法定代表人祝伟明、被告马剑镇政府行政机关负责人张迪青及委托代理人杨汤英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告马剑镇政府于2014年10月21日对原告诸暨市万花纺织有限公司位于诸暨市马剑镇六蓬村重隐寺万花园的部分厂房等建筑物实施了强制拆除行为。
原告诸暨市万花纺织有限公司诉称：2003年12月25日，被告与诸暨市英鸿纺织有限公司签订了《土地出让协议》，把坐落在马剑镇六蓬村重隐寺万花园处面积为7.31亩土地出让给诸暨市英鸿纺织有限公司。协议规定，为使土地尽快建厂投产、发挥效益，被告应及时处理好项目申报和土地使用审批手续等服务工作，并明确该宗土地使用权证户名为诸暨市英鸿纺织有限公司。后诸暨市英鸿纺织有限公司因资金等原因，难以继续投资经营，通告被告与祝伟明协商，2007年9月13日，被告委派时任副镇长的周高仁签订了英鸿公司与原告的《资产租赁协议》。祝伟明便按约支付租金，并依法登记设立了诸暨市万花纺织有限公司的名号。一边投资改造生产厂房、完善场所设施，一边着手进行生产经营。原告企业效益明显，被被告作为马剑镇的规模企业申报，原告也收到诸暨市委书记、绍兴市委常委的鼓励。2014年10月21日，被告召集镇机关干部和多名警察，动用大型机械把原告的621.90平方米建筑强行拆除，厂内机械设备及其他生产设施全部损毁，原告直接经济损失3221309元。被告不信守承诺，不办理项目申报和土地使用审批手续，严重失责。在未经清点、登记、评估的情况下，擅自强制拆除原告厂房的行为违法。故此，原告的法定代表人祝伟明以个人名义向诸暨市人民法院提起行政诉讼。经绍兴中院裁定由柯桥区人民法院审理。柯桥区人民法院于2017年2月9日立案受理，于2017年3月16日开庭审理。2017年5月2日作出裁定，认为该案中建筑建造行为人及所有人和该案建筑物内遭拆除毁损的机器设备、生产设施等应认定为万花纺织有限公司，祝伟明与被诉行政强制行为不具有利害关系，不具备原告诉讼主体资格，并告知祝伟明应以万花纺织有限公司作为原告诉讼主体另行起诉。故原告提起诉讼，请求：1、确认2014年10月21日强制拆除原告生产厂房的行为违法；2、判决被告赔偿原告经济损失3221309元；3、本案诉讼费由被告承担。
原告在开庭前提供并在法庭上出示如下证据：
1、面积量算图（复印件），证明厂房的面积等情况；
2、租赁协议（复印件）；
3、协议（复印件）；
4、土地出让协议（复印件）；
以上证据证明原告的部分厂房系租赁，镇政府跟踪服务不到位，原告有权要求赔偿损失；
5、厂房损失清单、场内设备的损失清单及照片（复印件）27份，证明原告厂房被拆除后的经济损失；
6、原告组织机构代码证、工商信息各一份，证明原告主体资格。
被告马剑镇政府辩称：一、涉案被拆除建筑未经合法用地、规划审批，均系违法建筑，事实清楚。综上，请求驳回原告的诉讼请求。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条、《城乡规划法》第四十一条等规定，进行乡镇企业建设应办理相应的规划、用地审批手续。诸暨市万花纺织有限公司厂区内的建筑均未办理上述审批手续，其建设行为违法，厂区内建筑系违法建筑事实清楚。二、被告具有强制拆除法定职权，且在拆除前已履行相应的程序。涉案建筑坐落于被告辖区范围内，根据《城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》及《诸暨市违法建筑处置实施办法》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》相关规定，被告有权对涉案厂区内的违法建筑进行强制拆除。在进行强制拆除前，被告通过测绘机构对原告厂区内的建筑进行了测量，对原告企业负责人进行了调查询问，自2013年起，数次向原告企业送达了责令自行清空、拆除通知书。被告已充分履行了调查、告知义务。在原告未自行拆除的情况下，对已清空的违法建筑进行了强制拆除。三、原告的赔偿请求缺乏事实和法律依据。根据《国家赔偿法》相关规定，国家机关和国家工作人员行驶职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，受害人才具有取得国家赔偿的权利。涉案被拆除的建筑本身系违法建筑，并非合法权益。被告进行强制拆除时，厂区内也不存在原告所称的机器设备。原告主张的赔偿缺乏依据。四、原告的起诉已超过法定期限。被诉行政行为作出时间为2014年10月，原告在拆除当时即知道该行政行为。根据《行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，原告于2017年5月提起诉讼已经超过法定期限，应驳回原告起诉。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：
7、资产租赁协议（复印件），证明2007年9月13日原告法定代表人向出租方租赁涉案厂房及面积的相关情况；
8、2013年10月12日面积量算图，证明诸暨市草塔镇国土所委托测绘公司对涉案厂房进行测量，原告法定代表人的儿子祝海龙在上面签字确认的事实，测量图中斜线部分在这三次拆除中都没有拆；
9、祝海龙询问笔录，证明2013年10月15日城建办对原告生产厂长祝海龙对涉案事宜调查了相关情况，笔录中祝海龙称是万花公司的生产厂长，是原告法定代表人的儿子，2550平方米是违建，属于未批扩建；
10、函告书，证明原告厂房2550平方米和四层办公楼，2786平方米，要求其在13年10月19日前将材料清空，该函件由祝海龙签收的事实；
11、2014年7月28日询问笔录，证明镇政府城建办对英鸿公司法定代表人了解相关情况；
12、责令违法建筑自行清空、拆除通知书，证明镇政府向原告作出并送达责任令违法建筑自行清空、拆除通知书，要求其清空违法建筑并限期拆除的事实；
13、照片（复印件）一组，证明涉案厂区在被拆除前后的基本情况。
被告明确作出行政行为适用的法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》。
经庭审质证，对于原告提交证据1-6，被告质证如下：证据1，无异议；证据2，真实性无异议，厂房租赁协议中在最后有一个盖章，写明承租方生产、经营活动应当符合法律法规，搭建厂房也需要审批；证据3，对三性均有异议，与本案的拆除行为及赔偿之间没有任何关联性；证据4，对该协议关联性有异议，协议签订双方是镇政府与英鸿公司之间，对土地出让的相关约定，不能达到原告的举证目的；证据5，对损失清单的三性有异议，是原告单方制作的，照片没有看到原件，对真实性有异议，和我们拆除当时拍摄的照片相比，其中里面还有工人进行生产，有大型的机器设备还保存着，这些照片我们不认可。拆除之后剩余建筑材料都是保留在原地的，我们没有作另外的处理；证据6，无异议。
对于被告提交的证据7-13，原告质证如下：证据7，无异议；证据8，厂房总面积是2550平方米，除了租赁外全部是我自己建造的。祝海龙签字不认可，他不是生产厂长，也不能代表原告意思；证据9，原告没有授权给祝海龙，他的签字不能代表公司，而且没有任命他为生产厂长；证据10，丈量的面积是对的，这三次拆除不包括租来的厂房，但第三次拆除时拆了四层办公楼；证据11，与本案无关；证据12，原告未签字，也未收到；证据13，厂房是原告所有，能反映当时拆除的一部分情况。
本院对上述证据认证如下：证据1与证据8一致，能够证明被告对原告厂房进行测绘的情况，本院予以确认；证据2与证据7一致，能够证明原告租赁英鸿公司厂房的事实，本院予以确认；证据3-4，与本案缺乏关联性，本院不予确认；证据5，能够证明原告厂房被拆除时的部分情况，但不能证明原告直接经济损失，本院不予确认；证据6，被告无无异议，本院予以确认。证据9，祝海龙系原告法定代表人祝伟明之子，亦在原告处工作，其陈述具有一定客观真实性，本院予以确认；证据10，由原告工作人员祝海龙签字确认，本院予以确认；证据11，与本案缺乏关联性，本院不予确认；证据12，能够证明被告通知期限拆除、自行清空情况，本院予以确认；证据13，能够证明原告厂房拆除前后情况，本院予以确认。
经审理查明，2003年12月25日，被告马剑镇政府与诸暨市英鸿纺织有限公司签订《土地租赁协议》，把坐落在诸暨市马剑镇六蓬村重隐寺万花园处面积7.31亩的土地出让给诸暨市英鸿纺织有限公司。2007年9月13日，原告法定代表人祝伟明与诸暨市英鸿纺织有限公司签订了《资产租赁协议》，原告租赁了该公司原有的厂房等建筑物和企业用地，同年9月17日，原告公司登记设立，在租赁期限内，原告陆续建造了厂房等建筑设施。2013年10月14日、2014年7月28日，被告分别作出了《函告书》和《责令违法建筑自行清空、拆除通知书》各一份，责令原告自行清空、拆除违法建筑，逾期将进行强制拆除。原告逾期未拆除，被告对原告厂房等建筑物实施了数次强制拆除，其中2014年10月21日强制拆除原告厂房621.90平方米，现原告起诉要求确认2014年10月21日强制拆除行为违法并行政赔偿，诉至本院。
另经本院核实，原告法定代表人祝伟明曾于2016年5月19日对被告全部强制拆除行为向诸暨市人民法院提起诉讼，因申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定由嵊州市人民法院管辖。经嵊州市人民法院释明须选择起诉其中一次并告知其余几次拆除行为可以另行起诉，原告变更诉讼请求为确认2015年4月10日之拆除行为违法并行政赔偿。嗣后，祝伟明又以其本人为原告向诸暨市人民法院提起行政诉讼。经绍兴中院裁定由柯桥区人民法院审理。柯桥区人民法院于2017年2月9日立案受理，于2017年3月16日开庭审理。2017年5月2日作出裁定驳回祝伟明起诉，认为该案中建筑建造行为人及所有人和该案建筑物内遭拆除毁损的机器设备、生产设施等应认定为诸暨市万花纺织有限公司，祝伟明与被诉行政强制行为不具有利害关系，不具备原告诉讼主体资格。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，被告马剑镇政府享有对本案原告违法建筑进行处置的职权，且实际实施了厂房的拆除行为，本案被告主体适格。
本案争议焦点有三：1、本案是否已经超过起诉期限？2、被告强制拆除原告厂房的行政行为是否合法？3、原告要求被告赔偿3221309元的诉讼请求是否成立？
关于本案是否已经超出起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。本案讼争行政行为作出时间为2014年10月21日，作出行政行为时亦未告知原告诉权或起诉期限，故本案应当适用2年起诉期限规定。原告法定代表人祝伟明已经于2016年5月19日对被告全部拆除行为提起诉讼，因法院释明须选择其中一次并告知其余几次拆除行为可以另行起诉，原告变更诉讼请求为确认2015年4月10日之拆除行为违法并行政赔偿。可见，对于2014年10月21日之强制拆除行为，原告法定代理人首次提起诉讼并未超过法定起诉期限，原告于2017年5月5日提起本次诉讼的原因并非起诉人自身引起，故本案应当视为未超过起诉期限。
关于被告强制拆除行为的合法性。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，……。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告未遵循强制执行程序中催告、告知陈述申辩和复议诉讼权利、公告等程序，强制拆除行为程序违法。
关于原告赔偿请求是否成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。故合法权益因国家机关职权行为受到侵犯并造成损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。本案中原告未能提供证据证明涉案厂房建筑物的合法性，故其要求赔偿厂房建筑物损失193425元的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。财产权损害的赔偿范围为直接损失，原告赔偿请求中2014年-2022年9年损失900000元，祝伟明、骆小平精神损失100000元，职工45人，每人1000元，共计45000元，搬费5000元等，非拆除行为引起的直接损失，不属于国家赔偿范围。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，原告在庭审中提交了受损设备清单及拆除时的照片，在庭审中亦明确赔偿清单中部分设备在拆除时已经清空，但原告未能剔除该部分设备，而要求对清单中所有设备按照买受价赔偿，且原告提交的照片等证据不能初步证明被告的拆除行为造成原告财产损失，故对该部分赔偿请求本院不予支持。
综上，被告作出的涉案拆除行为违法应予撤销，但因不具有可撤销内容，应依法确认违法。原告提起的赔偿请求，缺乏事实依据及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市马剑镇人民政府于2014年10月21日拆除原告诸暨市万花纺织有限公司部分厂房的行政行为违法；
二、驳回原告诸暨市万花纺织有限公司要求被告诸暨市马剑镇人民政府赔偿经济损失3221309元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告诸暨市马剑镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。
审 判 长 张 茹
审 判 员 张 珍
人民陪审员 吕仁苗
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 盛 瑛
附录
中华人民共和国城乡规划法
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
中华人民共和国行政强制法
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
中华人民共和国国家赔偿法
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。