刘昂诉本溪市明山区城市管理综合执法局行政赔偿案
本溪市明山区人民法院
行政判决书
原告刘昂。
诉讼代理人黄心刚，本溪市平见法律服务所法律工作者。
被告本溪市明山区城市管理综合执法局。
法定代表人周健，局长。
诉讼代理人鲁光，本溪市明山区法律援助中心律师。
诉讼代理人于明，本溪市明山区城市管理综合执法局副局长。
原告刘昂诉被告本溪市明山区城市管理综合执法局行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月15日公开开庭审理了本案。原告刘昂及诉讼代理人黄心刚，被告本溪市明山区城市管理综合执法局的诉讼代理人鲁光、于明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月9日，被告本溪市明山区城市管理综合执法局发现原告在明山区高台子赫地村建设育雏室，被告认为原告的该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，于当日对原告作出了《责令限期拆除违法建筑通知书》，责令原告于2015年10月9日前自行将建筑物拆除。2015年10月10日，被告本溪市明山区城市管理综合执法局对原告建筑物进行强制拆除。原告刘昂认为，被告的强制拆除行为违反了法律规定，故诉至法院，请求判令被告对拆除的育雏室恢复原状，并赔偿原告损失（包括生产损失）100万元。
原告刘昂诉称，2015年9月，原告依据与明山区土地局1993年签订的《征占用地协议书》和《征占地费用包干协议书》，在与政府相关部门沟通后，开始搭建金凤养鸡场育雏室。2015年10月9日下午3点30分，被告在养鸡场的墙上贴了一张《限期拆除违法建筑通知书》，要求当天拆除育雏室，原告随即停止施工。2015年10月10日上午9时，被告本溪市明山区城市管理综合执法局来了十几个人，不容分说将原告架住，使原告不能动弹，随后被告指挥推土机将原告的育雏室拆毁。经原告向本溪市明山区法院提起行政诉讼，明山区法院判决被告的行政行为违法，撤销了被告于2015年10月9日作出的《限期拆除违法建筑通知书》，因原告原审要求“恢复原状，赔偿损失”的请求与撤销《限期拆除违法建筑通知书》系两个行政行为，无法一并审理。因此，原告再次诉至法院，具体理由如下：
一、按我国现行权级划分，被告是一般城市的区级政府机构，没有县以上政府的执法级格。按法律规定没有下达强制决定的权限，无权对原告的育雏室进行拆毁；二、被告剥夺了原告的申辩权利，在下达限期拆除通知书当时就要求原告拆毁房屋，没有催告程序；三、被告在没有《强制执行决定书》的情况下，将育雏室拆除是没有法律依据的。按《行政强制法》的相关规定，行政机关在作出强制执行决定之前，应当告知当事人履行义务。当事人收到催告书之后进行陈述和申辩，行政机关应当听取当事人的意见。经催告当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定书，强制执行决定书的事项中必须有行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。根据上述的法律规定，被告在本次拆毁行动中根本没有行政拆除决定书，更没有强制执行决定书，这就意味着国家行政机关没有决定和准许对原告的房屋进行拆毁，其拆毁责任应当由被告承担；四、被告主张拆毁原告育雏室是在《行政强制法》第十九条规定的“情况紧急”，即需要当场实施强制措施的情况下进行的，这是极其错误的。首先，原告搭建育雏室是最普通的民事建筑行为，不符合可能证据损毁、危害发生、危险扩大及导致人民群众生命财产安全受到伤害的发生的情形。其次，按《行政强制法》第二条的规定：行政强制措施包括行政强制措施和行政强制执行两种，行政强制措施是在紧急的情况下对公民的人身自由暂时性控制，对公民、法人的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或申请法院，对不履行行政决定的公民、法人依法强制履行义务的行为。因此，行政强制措施是行政机关在紧急情况下的一种临时性限制和控制措施，绝对不准许对公民的财产永久性拆毁。而行政强制执行是以执行行政决定为前提的。被告以《行政强制法》第十九条“行政强制措施”为说辞，是错误的；五、请求做出行政赔偿决定、赔偿损失的依据：1、按《行政强制法》第四十一条的规定：“在执法中或执法后，据以执行的行政决定被撤销、变更或者执法错误的，应当恢复原状或者退回财务，不能恢复原状或退还财务的，依法给予赔偿”，法律没有将原告是否存有过错作为解除执行错误责任的条件；2、原告的建设用地已经取得国有土地使用权，原告的建设目的符合土地审批要求；3、即使原告建筑育雏室不符合法律要求，也应当按《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设许可证的，责令停止建设，尚可采取改正措施的，限期改正。因此，原告是有改正机会的，但由于被告的违法行为，剥夺了原告依法享有的改正机会，造成了巨大损失，理应由被告赔偿；4、假如育雏室应当被拆毁，如果原告自行拆除，其建筑材料尚可使用，但由于被告的暴力拆毁，使建筑材料彻底损失，被告应当承担赔偿责任。
综上，被告在没有执法资格的前提下，违反法律程序，侵害原告权利，给原告造成了极大经济损失，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条之规定，因行政机关违法实施行政强制措施受到损害的有权要求赔偿的规定，原告请求法院在确认被告拆除育雏室行为违法的前提下，判决被告赔偿原告经济损失（包括生产损失）100万元。原告向本院提供的证据：1、赔偿申请书及邮寄凭证，证明原告向被告提出赔偿申请，被告没有作出回复；2、本溪市明山区人民法院（2016）辽0504行初45号行政判决书，证明本明综执拆字【2015】第2086号《责令限期拆除违法建筑通知书》被依法撤销，被告的执法主体不适格，其执法行为违法，从而证明被告应向原告作出赔偿决定；3、本明综执拆字【2015】第2086号《责令限期拆除违法建筑通知书》，证明被告据以执行的通知书被撤销，因此被告的执法行为也违法；4、照片（八张），证明育雏室拆除前的工程情况，即现场没有施工，没有紧急情况的发生，系确认损失的依据，且被告限制原告的人身自由；5、案件处理审批表，证明审批表不是行政强制执行的决定书，也不是强制拆除的决定书，被告以此证据作为拆毁原告房屋的依据是错误的；6、本明政地字（1993）30号征（占）用土地批复，证明原告建设育雏室的土地是通过合法程序征用来的，在此土地上建筑鸡舍符合法律规定。
被告本溪市明山区城市管理综合执法局辩称，一、被告作出责令限期拆除违法建筑通知具有法定职权，没有违法行使行政职权，原告没有取得行政赔偿的权利。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）第三条第四款第一项规定，集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执政部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。《本溪市城市管理相对集中行政处罚实施办法》（本溪市人民政府令第96号）第四条第一款规定，市、区城市管理综合执法局是市、区人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关；该办法第三十六条规定，本办法规定集中行使的行政处罚权，原相关行政管理部门不得再行使，继续行使的，作出的行政处罚决定一律无效。《本溪市人民政府关于扩大县（区）经济管理权限进一步加快县（区）经济发展的试行意见》（本政发【2010】25号）规定，本溪太子河新城行使市城乡规划建设委颁发建设工程规划许可的经济管理权限。《本溪市人民政府办公厅关于扩大各区综合执法机关查处违法建设执法权限有关事宜的通知》（本政办发【2012】130号）第一条规定，本政发【2010】25号文件已明确市城乡规划建设委下放各产业园区行使城市规划管理权限的，其城市规划管理行政处罚权由各区政府综合执法局行使。本溪市城乡规划建设委员会明山区规划管理办公室出具的《说明》中体现，未取得《建设规划许可证》进行建设的，均属于违法建设，由城市管理综合执法部门行使城市管理行政处罚权。根据以上规定，在本溪太子河新城产业园区范围内的城市规划管理行政处罚权，本溪市政府已经明确由明山区综合执法局行使，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门再无权行使行政处罚权。本溪市人民政府以文件的形式明确责成被告对城市管理行使相应的行政强制措施，一次规定，无须一事一责成，不需要由县级以上地方人民政府再重复责成综合执法局行使，否则，就是多头执法，职责交叉，重复处罚，执法扰民，浪费行政资源。虽然原审生效判决撤销了被告作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》，但法律法规已经明确市城乡规划建设委下放各产业园区行使城市规划管理权限的，其城市规划管理行政处罚权由各区政府综合执法局行使。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效。
二、原告的合法权益没有被侵犯，没有损害后果，没有取得行政赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益和情形，造成损害，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建设，属于违法建设，合法权益没有被侵犯，违法建筑被拆除后，砌块，水泥，沙子等建筑材料仍在原告现场，没有造成损害后果，因此，原告没有取得行政赔偿的权利。
三、被告的《责令限期拆除违法建筑通知书》虽被撤销，但被告作出该通知的行为与被告的违法建筑物被拆除，没有因果关系，原告没有取得行政赔偿的权利。
四、原告是因其未取得建设规划许可证，自身违法建设的行为，导致违法建筑物被拆除，被告不承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二款规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。因此，原告在未取得建设规划许可证情况下，由于自身违法建设的行为导致违法建筑物被拆除，后果应由原告本人承担，被告不承担赔偿责任。
综上所述，被告没有违法行使职权，侵犯原告的合法权益，造成损害，被撤销的责令限期拆除违法建筑通知的行为与原告的违法建筑被拆除没有因果关系，是由原告自身的违法行为造成的，原告没有取得赔偿的权利，被告不应予以赔偿，原告的诉求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告本溪市明山区城市管理综合执法局向本院提供了作出该行政行为的证据、依据：1、询问笔录和案件处理审批表，证明被告行使职权符合法律规定；2、2015年10月26日原告刘昂的行政起诉状，证明原告自认被告三次制止原告要求其停止建设，但原告违法行为未停止；3、照片（四张），证明原告建设行为一直未停止，危害结果及损失进一步扩大的事实；4、本溪市政府网权利运行流程图以及对建设工程规划许可证核发的规定，证明原告未取得建设规划许可证；5、明山区人民法院（2016）辽0504行初45号行政判决书，证明原告未取得建设规划许可证，是原告自身行为导致的拆除后果，与被告作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》无因果关系，被告作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》被撤销与原告要求行政赔偿无因果关系。被告还向本院提交了法律依据《中华人民共和国行政强制法》，证明自己有法定职权，作出的该行政行为程序合法、适用法律正确。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告本溪市明山区城市管理综合执法局的1-4号证据，能够证明案件的事实情况，依法予以采信。对被告本溪市明山区城市管理综合执法局提供的5号证据，不能证明其要证明的问题，依法不予采信。对于原告刘昂提供的1号证据，能够证明其要证明的问题，依法予以采信。对原告刘昂提供的2-6号证明，不能证明其要证明的问题，依法不予采信。
经审理查明，2015年10月9日，被告通过群众举报发现原告在明山区高台子赫地村建设育雏室，经询问其是否取得建设工程规划许可证，原告讲在已征为国有的土地上建设房屋不用取得建设工程规划许可证。于是，被告当日给原告下达了本明综执拆字【2015】第2086号责令限期拆除违法建筑通知书，并于2015年10月10日对原告建设的育雏室进行拆除。原告刘昂认为，被告作出的本明综执拆字【2015】第2086号责令限期拆除违法建筑通知书已经法院审理被撤销，因此被告的强制拆除行为违法。故原告于2017年2月3日向被告本溪市明山区城市管理综合执法局提出赔偿申请，请求被告作出是否赔偿的决定。被告未在法定期限内向原告作出答复，故原告诉至法院，请求人民法院判决被告赔偿原告经济损失（包括生产损失）100万元。
本院认为，虽然被告作出的本明综执拆字【2015】第2086号《责令限期拆除违法建筑通知书》已经由人民法院判决被撤销，但该行政行为与强制拆除行为系两个行政行为，即该责令限期拆除违法建筑通知书被撤销，并不能证明被告的强制拆除行为违法。根据《本溪市城市管理相对集中行政处罚实施办法》（本溪市人民政府令第96号）第四条第一款之规定，市、区城市管理综合执法局是市、区人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关；该办法第三十六条规定，本办法规定集中行使的行政处罚权，原相关行政管理部门不得再行使，继续行使的，作出的行政处罚决定一律无效。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）第三条第四款第一项之规定，集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执政部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。《本溪市人民政府关于扩大县（区）经济管理权限进一步加快县（区）经济发展的试行意见》（本政发【2010】25号）规定，本溪太子河新城行使市城乡规划建设委颁发建设工程规划许可的经济管理权限。《本溪市人民政府办公厅关于扩大各区综合执法机关查处违法建设执法权限有关事宜的通知》（本政办发【2012】130号）第一条规定，本政发【2010】25号文件已明确市城乡规划建设委下放各产业园区行使城市规划管理权限的，其城市规划管理行政处罚权由各区政府综合执法局行使。根据以上规定及证明可以看出，在本溪太子河新城产业园区范围内的城市规划管理行政处罚权，由本溪市明山区城市管理综合执法局行使。且原告刘昂未向法院提供能够证明其建造育雏室行为合法的证据，因此，被告作出的强制拆除行为符合法律规定。
综上，被告本溪市明山区城市管理综合执法局要求依法驳回原告诉讼请求的辩解意见，具有事实证据和法律依据，本院依法予以支持。原告刘昂请求判令被告赔偿其经济损失（包括生产损失）100万元的主张，缺乏事实证据和法律依据，本院依法不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘昂的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省本溪市中级人民法院。
审 判 长 史 智
人民陪审员 班淑艳
人民陪审员 于欣欣
二〇一七年八月二十三日
书 记 员 李倩茹
附：本案所适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。