陈那帝诉湛江市霞山区人民政府强制拆除及行政赔偿案
广东省湛江经济技术开发区人民法院
行政判决书
原告陈那帝。
委托代理人舒东勇，广东粤正律师事务所律师。
被告湛江市霞山区人民政府。
法定代表人陈恩才，区长。
委托代理人陈荣，湛江市霞山区公职律师事务所律师。
委托代理人叶桂港，湛江市霞山区公职律师事务所律师。
第三人湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会。
法定代表人陈德越，系该村委会主任。
委托代理人陈德炳。
委托代理人陈海林。
原告陈那帝不服被告湛江市霞山区人民政府（以下简称霞山区政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，于2012年1月4日向湛江市中级人民法院提交行政起诉状，湛江市中级人民法院立案后于2015年2月12日向被告霞山区政府送达应诉通知书，于2015年3月12日作出（2015）湛中法行初字第23号《行政裁定书》，裁定由我院进行管辖，我院于2015年4月3日立案之后，依法组成合议庭，于2015年4月29日日第一次公开开庭审理了本案，原告陈那帝及其委托代理人舒东勇、殷日兴和被告霞山区政府的委托代理人陈荣到庭参加诉讼；2015年5月27日，本院追加湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会作为第三人参加诉讼，并于2015年6月23日第二次公开开庭审理了本案，原告陈那帝及其委托代理人舒东勇、被告湛江市霞山区人民政府的委托代理人陈荣及第三人湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会的委托代理人叶英鹏到庭参加诉讼。本院作出（2015）湛开法行初字第75号行政判决后，原告陈那帝不服，向湛江市中级法院提起上诉，该院作出（2015）湛中法行终字第149号行政裁定书，裁定：本案发回湛江经济技术开发区人民法院重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈那帝及其委托代理人舒东勇及被告霞山区政府的委托代理人陈荣、叶桂港、第三人霞山区建设街道蓬莱村委会的法定代表人陈德越及其委托代理人陈德炳、陈海林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告湛江市霞山区人民政府于2011年10月15日，组织相关部门对原告建造位于湛江市霞山区蓬莱村的两处房屋进行强制拆除。
原告陈那帝诉称：原告居住于湛江市霞山区蓬莱村，是该村村民，1993年在村里建成平房一座，面积约170平方米，价值20万元。另于2004年在本村的百蓬路建有一栋小饭店，建筑面积130平方米，二层共260平方米，价值40万元。2011年10月15日上午，湛江市霞山区人民政府在没有履行任何拆迁手续情况下，原湛江市霞山区副区长邓文高带领50多名行政人员与社会人员勾结强行将原告从该房屋拖出，用推挖机推倒原告上述两处房屋，并致使原告全家居无定所，且多人受伤。事后，邓文高副区长对原告承诺愿意赔偿原告的损失，但至今未与原告协商赔偿事宜。原告无奈之下于2012年1月4日向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，但该院至今未立案，也未作任何答复，原告多次上访，至今无果。为了维护原告的合法权益，请求法院：一、判令确认被告拆除原告房屋的具体行政行为违法；二、判令被告赔偿原告房屋损失60万元；三、本案诉讼费由被告承担。
原告陈那帝提供了以下证据以及其所需证明的内容：1、身份证复件，证明原告主体适格；2、证明复件（2011年12月10日证人陈某1、陈某2等8人在场证明），证明原告房屋被被告拆除的事实；3、图片8张（被拆前后及被拆现场的图片），证明被告将原告房屋拆除现场；4、录像视频，证明被告将原告房屋拆除现场；5、行政起诉状，证明原告于2012年1月4日曾经向湛江市中级人民法院起诉。6、湛江市中级人民法院（2016）粤08刑终107号刑事裁定书，证明原告所有的位于湛江市霞山区蓬莱村二处房屋是霞山区政府组织实施强拆的事实。
被告霞山区政府答辩称：一、事情的经过。位于湛江市霞山区百蓬路以北由信威公司进出的村道是霞山区蓬莱村村民出入的主要干道，同时也是消防通道。2011年前几年间，该主干村道的村集体土地被部分村民侵占并违章搭建棚屋，乱堆乱放。这些搭建已经严重影响到村民出入和村容村貌，还造成严重的安全（消防）隐患。鉴于此，霞山区蓬莱村村委会于2011年7月28日上午召开村民代表会议，讨论对该主干村道进行整治。该次村民代表会议决定：2011年7月28日至2011年8月20日由侵占村集体土地的村民自行拆除，逾期不拆除的由村委会组织统一拆除。并于2011年7月29日向侵占村集体土地的村民发出通知，限期自行清理，拆除。为落实2011年7月28日村民代表会议的决定，蓬莱村两委班子于2011年7月29日召开会议，针对如何执行做了分工，及做好侵占集体土地村民的思想工作。此后，蓬莱村委会又分别于2011年9月7日和10月3日组织村民代表会议，讨论通过整治方案和时间，最终定于2011年10月15日进行集中整治（强制拆除）。蓬莱村委还于2011年10月3日粘贴《通告》，告知整治时间为2011年10月15日，要求侵占集体土地的村民于2011年10月14日前将违章搭棚或建筑物，堆放物及附着物自觉清除。通告后有部分村民自觉清除，但仍然有部分村民未清除。蓬莱村委会按照村民代表会议讨论的方案和时间于2011年10月15日上午八点半开始清除整治行动。整治工作开始比较顺利，但整治到村民陈那帝的违章建筑时就遇到了阻力，其全家人阻挠整治，经过多方作思想工作后才开始继续整治。可当整治到村民梁玉梅的猪栏时，陈那帝的哥哥陈德就手持塑料瓶装的盐酸冲进工作人员人群，将盐酸洒向工作人员，造成村治安员陈世兴被洒到眼睛，被当即送往医院；村委会主任陈刚裤子被烧了一串大洞；村治安员陈文德等三名工作人员也被洒到，造成不同程度损害。受此影响，村民梁玉梅也暴力阻挠，用砖块打伤村治安员陈尚德和陈文德，梁玉梅的二儿子还扬言要杀死村委会主任陈刚。此后，当整治钩机到坡头区粮食局宿舍楼下时，陈那帝已经出嫁的妹妹陈少花在宿舍三楼用装满汽油的啤酒瓶点燃后砸向挖掘机，先后砸了三个，其中一个砸中挖掘机驾驶室旁，至挖掘机严重烧坏，无法使用。由于陈那帝一家的暴力阻挠，整治工作被迫暂停。二、被告没有实施任何针对原告陈那帝的行政强拆行为，原告陈那帝所诉的强拆行为实际是蓬莱村委会组织实施的，与被告无关，当时霞山区相关职能部门在2011年10月15日整治行动中，有受蓬莱村的请求安排一定的人员到场，但不是强制执法。原告2012年1月的起诉与本次2015的起诉，两次的诉讼请求和事实理由有明显不同，如所拆的房屋基本情况，以及房屋价值。原告的本次起诉不同于2012年1月的起诉，属于一个新的起诉，应该受到起诉期间的限制，因此，原告的起诉不符合《行政诉讼法》第四十一条关于起诉的条件，应该驳回原告的起诉。
被告霞山区政府提供了以下证据以及其所需证明的内容：1、蓬莱村村民会议记录簿，2、关于整治村道违章建筑的决定，3、蓬莱村10月15日整治村道被阻经过，4、湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会整治村容村貌的情况汇报；5、陈少花讯问笔录。证据1至5证明：1、原告所诉行为是蓬莱村委会组织并实施的，2、被告没有实施具体行政行为。
第三人湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会辩称：1.涉案拆除的建筑物占用的土地是属于本村集体的农用地，是2000年左右第三人将土地租赁给原告使用，原告却用该土地建设了涉案的违法建筑物。租赁期满之后，原告没有依约将土地归还给第三人，也没有将建筑物清理完毕。2.涉案拆除行为是第三人村委会通过，并作出拆除通知，原告不自行拆除建筑物，因此，第三人决定，组织清理活动。第三人保留因原告的违章行为造成第三人拆迁行为的追究权利。3.蓬莱村委会请求霞山区人民政府协助其拆除违法建筑，涉案拆除行为是本村集体的组织行为，不是政府的行为，拆除行为与霞山区政府无关。请法庭依法查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
第三人霞山区建设街道蓬莱村委会提供了以下证据以及其所需证明的内容：证据1收据及出纳簿复印件，证明涉案建筑物所在土地是原告向第三人租用的事实；证据2村（居）民会议纪录簿复印件，证明村民代表会议决定拆除占用村集体土地违法建筑物的事实；证据3关于整治村道违章建筑的决定，证明村民代表会议决定拆除占用村集体土地所建违章建筑的事实；证据4《通知》，证明第三人已将拆除违建的建筑物决定告知原告的事实。
本院依法调取了以下证据：湛江市公安局霞山分局海头派出所对被询问人林春华、陈尚德、陈刚、林文广、吴华超的询问笔录。
经庭审质证，原告向本院提供共6份证据：被告霞山区政府和第三人对原告出示的证据质证意见为：证据1三性均无异议；证据2的合法性和真实性、证明内容有异议，是作为证人证言的证明，应该有证人出庭，对其证明内容有异议；证据3对图片证明的内容有异议，不能证明是被告实施拆除房屋的行为；证据4对视频证明的内容有异议，不能证明被告拆除原告的房屋，视频里没有被告工作人员，视频中有一个挂有工作牌的人员，但他身上有纹身，我们的工作人员不会有纹身；证据5正好说明两次起诉针对不同，第一次起诉要求赔偿20万；第二次起诉增加了内容，要求赔偿60万；被告对证据6的真实性无异议，但对证明内容有异议；第三人对证据6的三性无议。
被告霞山区政府向本院提供共5份证据，原告均有异议，不予确认；第三人无异议。
第三人霞山区建设街道蓬莱村委会向本院提供共4份证据，原告均有异议，村委会没有权利认定原告所建的建筑物是违法建筑物，而且在拆除建筑物之前没有通知原告；被告无异议。
原告、被告、第三人对本院依法调取的以下证据：湛江市公安局霞山分局海头派出所对被询问人林春华、陈尚德、陈刚、林文广、吴华超的询问笔录的质证意见为：
原告对林春华、吴华超的询问笔录无异议；对陈尚德询问笔录有异议，认为没有召开村民大会；对陈刚、林文广的询问笔录除了认为涉案建筑物是违法建筑外，其它内容无异议；
被告对林春华、吴华超、林文广询问笔录无异议；对陈尚德询问笔录经报批有异议；对陈刚的询问笔录有异议。
第三人对被询问人林春华、陈尚德、陈刚、林文广、吴华超的询问笔录均无异议。
经审查，本院认为，原告向本院提供的证据1、3、5、6，被告霞山区政府向本院提供的证据1、2、4、5及第三人向本院提供的证据2、3及本院依法调取的以下证据：湛江市公安局霞山分局海头派出所对被询问人林春华、陈尚德、陈刚、林文广、吴华超的询问笔录符合证据三性要求，可作为认定本案的事实依据。
经审理查明：第三人霞山区建设街道蓬莱村委会于2011年7月28日上午召开村民代表会议，讨论对该主干村道进行整治。该次村民代表会议决定：2011年7月28日至2011年8月20日由侵占村集体土地违章搭建棚屋的村民自行拆除，逾期不自行拆除的由村委会组织统一拆除。当时讨论拆除的棚屋包括原告起诉的涉案房屋（下称涉案房屋）。2011年8月20日，第三人霞山区建设街道蓬莱村委会向被告霞山区政府递交《关于整治村道违章建筑的决定》，报告此事。当时的霞山区政府副区长批示由区执法局、建设街道办予以配合整治村容村貌。2011年10月15日，在霞山区政府的组织下，蓬莱村委会进行拆除整治行动，并强制拆除了原告所诉的房屋。原告不服，于2012年1月4日向湛江市中级人民法院提交行政起诉状。
另查，涉案平房一座，面积170平方米，建于1993年间；楼房一栋二层，面积共260平方米，建于2004年。涉案建筑物在建造之前，没有向相应的行政机关报建，没有领取相应的批准、许可手续，原告对涉案建筑物所占用土地亦没有权属证明。
本院认为，本案属于行政强制拆除及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点为：一、原告的诉讼请求是否超过法定期限；二、被告霞山区政府是不是原告所诉强拆行为的主体；三、涉案的强拆行为是否合法；四、原告请求行政赔偿是否依法有据。
一、关于原告的诉讼请求是否超过法定期限的问题。
强拆行为发生在2011年10月15日，原告是2012年1月4日向湛江市中级人民法院提交的行政起诉状。并且被告霞山区政府并没有向本院提交作出强拆行为时告知诉权或者起诉期限的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告的起诉没有超过起诉期限。
关于被告霞山区政府是不是原告所诉强拆行为的主体的问题。
对于涉案的强拆行为，当时的霞山区政府副区长批示由区执法局、建设街道办予以配合整治。尽管被告霞山区政府和第三人霞山区建设街道蓬莱村委会都辩称是第三人的行为，但是，霞山区建设街道蓬莱村委会不是行政机关，没有强制拆除建筑物的主体资格。并且，涉案的房屋是在被告霞山区政府组织相关部门进行强拆，因此，这些事实充分证明被告霞山区政府就是原告所诉强拆行为的主体。
关于涉案的强拆行为是否合法的问题。
被告霞山区政府对涉案房屋在强制拆除前，没有制作拆除该建筑物的行政决定书，没有告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。而该强拆行为发生在2011年10月15日，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”和第三十二条第一款：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”和第四十二条第一款：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”的规定，被告霞山区政府对涉案房屋的强制拆除行为显然违反上述法律规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应确认该强制拆除行为违法。
四、关于原告请求行政赔偿是否依法有据的问题。
原告建造涉案房屋没有向行政机关报建，没有领取相应的批准证明，对房屋所占用土地亦没有权属证明，未能提供有效的证据证明涉案房屋是属于其合法财产。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”和第四十四条第一款：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”的规定，应认定涉案房屋是违法建筑物。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，被告强制拆除涉案房屋行为虽然违法，但由于被拆除的原告涉案房屋是违法建筑物而不是其合法财产，因此，原告赔偿请求是没有法律根据，依法予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条第一款、第四十二条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十四条第一款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
确认被告湛江市霞山区人民政府于2010年10月15日强制拆除涉案房屋的行为违法；
驳回原告陈那帝的赔偿诉讼请求。
本案受理费50元，由被告湛江市霞山区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 陈 晓
代理审判员 方亦操
人民陪审员 金少明
二〇一七年八月二十二日
书 记 员 窦晓燕
附：相关法律规定及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
(一)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
(二)行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
(七)听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。