春市牧业管理局珲春市板石镇湖龙村村民委员会诉吉林省珲春林业局草原行政登记一案二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审被告）珲春市牧业管理局，住所地珲春市靖和街靖边路303号。
法定代表人车明国，局长。
委托代理人李晓泉，珲春市草原管理站站长。
委托代理人赵超，吉林何晓明律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）珲春市板石镇湖龙村村民委员会，住所地珲春市板石镇湖龙村。
法定代表人李松哲，该村委会主任。
委托代理人文相伍，该村老年协会会长。
委托代理人张海玉，该村老年协会副会长。
被上诉人（原审原告）吉林省珲春林业局，住所地珲春市站前东大街123号。
法定代表人王越，局长。
委托代理人仲崇喆，该局职员。
委托代理人尚连科，吉林容善律师事务所律师。
审理经过
上诉人珲春市牧业管理局（以下简称珲春牧业局）、珲春市板石镇湖龙村村民委员会（以下简称湖龙村委会）因与被上诉人吉林省珲春林业局（以下简称珲春林业局）草原行政登记一案，不服珲春市人民法院（2018）吉2404行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明
原审查明的主要事实：珲春牧业局为湖龙村于2008年6月12日颁发的无登记号面积为416.5公顷的《吉林省草原使用权证》（以下简称《草原使用证》）项下林下牧业用地系国家所有，包含在国林证字第217号国有林权证范围之中，珲春林业局对诉争林下牧业用地行使经营管理权。
1989年8月29日，珲春林业局与珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）签订牧业用地委托经营书，1989年11月20日经延边朝鲜族自治州人民政府批准。珲春林业局委托珲春市政府经营国有林地31851.8公顷，委托经营期限为15年，即从批准之日1989年11月20日至2004年11月20日止。根据该委托经营合同，1989年12月20日珲春林业局敬信林场与板石乡人民政府（现板石镇人民政府）签订牧业用地委托经营书，协议第二条约定：“委托经营的牧业用地限期15年，到期再行议定。'上述委托经营牧业用地期限届满后，珲春林业局未再与珲春市政府续签委托经营合同。
2008年6月12日，珲春牧业局向湖龙村颁发无登记号的面积为416.5公顷的《草原使用证》。该《草原使用权证》中记载填发机关珲春牧业局并盖章，填发时间处为空白，颁证机关为珲春市政府并盖章，颁证时间2009年1月10日。草原使用权证载明：草原使用权单位板石镇湖龙村，使用面积416.5公顷，使用期限15年+30年，地点为湖龙沟口、老头沟、岩山沟、湖龙南沟、果树园沟。
另查明，在原审审理的（2018）吉2404民初1254号民事案件中，依法通知珲春林业局作为案件第三人参加诉讼，并于2018年7月11日向珲春林业局送达了相关诉讼材料并附有涉案的《草原使用证》复印件。
原审的主要裁判理由是：1.关于本案原告主体是否具备诉讼主体资格的问题。本案原告珲春林业局持有《国有林权证》，是涉案林地的合法经营权人，对涉案林地享有经营管理权，与本案被诉行政行为有利害关系。因此，本案原告具备诉讼主体资格。2.关于本案原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。珲春林业局与珲春市政府签订的牧业用地委托经营书期限届满后，珲春牧业局于2008年6月12日为湖龙村颁发无登记号的416.5公顷《草原使用证》时，未向珲春林业局进行告知，且没有证据证明至原审在审理（2018）吉2404民初1254号民事案件中于2018年7月11日向珲春林业局送达相关诉讼材料并附有涉案《草原使用证》复印件前，珲春林业局知道或应当知道珲春牧业局作出了本案的被诉行政行为。因此，珲春林业局在2018年7月11日收到了（2018）吉2404民初1254号民事案件送达的涉案《草原使用证》复印件，此时珲春林业局才知道本案的被诉行政行为，故本案原告珲春林业局的起诉没有超过法定起诉期限。3.关于本案被告主体是否适格的问题。根据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第四条规定：“州、县（市）人民政府畜牧主管部门、农业主管部门、林业主管部门、土地主管部门应当按着本条例和州人民政府规定的职责分工，负责本行政区域内牧业用地的保护监督管理工作。畜牧主管部门负责本行政区域内牧业用地的保护监督管理工作。'本案珲春牧业局系珲春市政府的畜牧主管部门，依法行使行政管理职权，是本案被诉行政行为的作出机关，故珲春牧业局是本案的适格主体。4.关于本案是否应先行经过前置程序确认权属争议的问题。通过本案查明的事实，已经确定涉案林下牧业用地属于国有林范围，无权属争议。按照《最高人民法院关于行政机关颁发自然资源所有权或使用权证的行为是否属于确认行政行为的答复》（[2005]行他字第4号）“最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认'，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。'珲春牧业局为湖龙村颁发无登记号416.5公顷《草原使用证》是基于珲春林业局与珲春市政府签订的牧业用地委托经营书而实施的行政许可，不属于行政确认。因此，本案不属于无须经过确认权属的前置程序。5.关于珲春林业局与珲春市政府签订的牧业用地委托经营书是否已终止的问题。涉案林下牧业用地由珲春林业局于1989年8月29日与珲春市政府签订牧业用地委托经营书，委托经营期限为15年，从1989年11月20日经延边朝鲜族自治州人民政府批准起算至2004年11月20日止，委托经营牧业用地期限届满后，珲春林业局未再与珲春市政府续签订委托经营合同。虽然《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》（以下简称《牧业条例》）第十一条第二款规定“委托经营的牧业用地，在原有使用期满后允许再延长２０－３０年'，但根据《牧业条例》第九条第二款“属于委托经营的牧业用地，由所属林业部门与被委托方签定经营合同，发给使用单位牧业用地使用权证'，根据上述规定，延长经营应采取与所属林业部门续签订委托经营合同的方式。而本案委托经营期限届满后，珲春市政府与珲春林业局未再签订委托经营合同。因此，本案珲春林业局与珲春市政府签订的牧业用地委托经营书至2004年11月20日终止。6.关于珲春牧业局为湖龙村颁发的无登记号416.5公顷《草原使用证》的行政登记行为是否应予撤销的问题。《牧业条例》第九条第二款规定：“属于委托经营的牧业用地，由所属林业部门与被委托方签定经营合同，发给使用单位牧业用地使用权证。'就涉案林下牧业用地，珲春林业局与珲春市政府签订委托经营书于2004年11月20日终止后，珲春林业局未再与珲春市政府续签订委托经营合同。而湖龙村也未与权利人珲春林业局签订承包合同。珲春牧业局在此情况下于2008年6月12日作出涉案的《吉林省草原使用证》行政登记行为没有事实依据，程序违法，应予撤销。
原审判决：撤销珲春市牧业管理局于2008年6月12日为珲春市板石镇湖龙村颁发的面积为416.5公顷的《草原使用证》。
上诉人诉称
上诉人珲春牧业局的主要上诉理由及请求是：1.珲春牧业局不是本案适格被告。2.本案已过起诉期限。3.原审判决认定珲春林业局与珲春市政府签订的牧业用地委托经营书已经终止错误。4.在全州范围内林业系统将牧业用地委托当地政府经营属通常做法，被诉登记行为合法有效。5.原审适用法律错误，该案涉及自然资源使用权问题，行政复议应属前置程序。州政府的相关文件属于行政命令，按照该文件规定委托经营年限应再延长30年。请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人湖龙村的主要上诉理由及请求是：本案不属法院管辖，案涉草原属于湖龙村所有，珲春市政府是案涉草原证的颁发机关，珲春林业局无权起诉。请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人辩称
被上诉人珲春林业局的主要答辩意见是：珲春牧业局是本案适格被告；本案起诉期限从2018年7月11日起算，珲春林业局于2018年8月13日提起诉讼未超过起诉期限；案涉牧业用地委托经营书已经终止履行；珲春林业局与珲春市政府及第三人未再签订委托经营合同，案涉登记行为没有事实和法律依据；案涉林地被划入国家级自然保护区后，仍由珲春林业局具体管理，珲春林业局具备本案原告主体资格；本案不属于复议前置程序案件；州政府的文件要求依法办理，不能超越上位法的规定。
二审期间，上诉人湖龙村向本院提交录像资料一份，本院经审查该证据不属法律规定的新证据，故不予接纳。其他当事人没有提交新证据。本院经审理对原审查明的事实予以确认。
本院认为
本院认为，1.关于本案被告主体是否适格、珲春林业局的起诉是否超过法定起诉期限、本案是否属于行政复议前置等问题，原审法院根据本案的基本事实以及本院作出的生效判决对同类问题所作的认定，据此作出的裁判正确，本院不作赘述。2.案涉林地始终由珲春林业局依法具体行使行政管理权，故珲春林业局具备本案原告主体资格。3.珲春林业局与珲春市政府签订的委托经营合同到期后，珲春林业局未再与珲春市政府及原审第三人签订协议，原审认定原委托经营协议已经终止履行，认定事实正确。4.延边州政府的相关文件系指导性意见，不具有法律强制力。上诉人主张该文件属于行政命令，没有法律依据。5.委托经营即使是延边州内通行做法，也不能作为本案被诉行政行为合法性的依据。
综上，上诉人珲春牧业局在珲春市政府、湖龙村委会与珲春林业局均未重新签订委托经营协议的情形下，作出案涉行政登记行为，不具备基本的登记基础事实，且该登记行为没有具体的登记编号，欠缺行政行为的基本形式要件，违反法律规定。在案涉林地划归国家级自然保护区后，案涉登记行为更是失去合法存在的基础。原审判决撤销该登记行为，认定事实清楚，适用法律正确。该登记行为被撤消后，珲春牧业局针对当事人无争议部分可另行依法作出登记行为。上诉人珲春牧业局、湖龙村委会提出的上诉理由及请求均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人珲春牧业局和湖龙村村委会分别负担50元。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 李红广
审判员 李丽英
审判员 李彩莲
二〇一八年十一月二十八日
书记员 蔡熙玲