李广诉通榆县人民政府、李东福土地行政登记二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审第三人）李广，男，1968年7月19日出生，汉族，现住吉林省通榆县。
委托代理人徐彬，北京崇学律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）通榆县人民政府。
法定代表人刘振兴，县长。
委托代理人秦铁军，系该政府办公室副主任。
委托代理人闫石，系通榆县乌兰花镇农经站站长。
被上诉人（原审原告）李东福，男，1964年2月20日出生，汉族，现住吉林省通榆县。
审理经过
上诉人李广因土地行政登记一案，不服吉林省通榆县人民法院（2018）吉0822行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李广及其委托代理人徐彬，被上诉人通榆县人民政府委托诉代理人秦铁军、闫石，被上诉人李东福，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
原审法院经审理查明：2004年8月1日，通榆县人民政府为李广颁发了农地承包权（2004）第14120229号农村土地承包经营权证，载明：承包方代表李广，承包方土地经营权共有人为李广、沈丽新、李婷婷，承包面积27亩，地块11块。2004年8月1日，通榆县人民政府为李东福颁发了农村土地承包经营权证，载明：承包方代表人为李东福，承包方土地经营权共有人为李东福、高丽艳、李超、李琦，承包面积30亩，地块8块。2011年，李东福向通榆县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，2011年9月15日，仲裁委员会作出农仲字（2011）第005号仲裁裁决，裁决争议地的土地承包经营权归李东福所有，收回李广的农村土地承包经营权证，由原发证机关重新换发。2012年6月6日，通榆县农经局作出农村土地承包经营权证撤销公告，将李广的农村土地承包经营权证撤销，于2012年7月3日将西岗下菜园子道北2亩地、西坨子1亩地登记在李东福的农村土地承包经营权证上，标明以上两块由李广转入，总承包地面积变更为33亩，承包地块数变更为10块。本院于2014年3月10日作出（2014）通法行初字第2号行政判决书，判决撤销通榆县农业和畜牧业局于2012年7月3日将登记在李广的农村土地承包经营权证上的3亩地变更登记到李东福的农村土地承包经营权证上的行政行为。李东福不服，提起上诉。白城市中级人民法院于2014年5月20日作出（2014）白行终字第6号行政裁定书，裁定撤销（2014）通法行初字第2号行政判决，驳回李广的起诉。李广向白城市中级人民法院申请再审，白城市中级人民法院于2014年10月27日作出（2014）白城行申字第5号行政裁定书，裁定驳回李广的再审申请。李广向吉林省高级人民法院申请再审，吉林省高级人民法院作出（2015）吉行监字第62号行政裁定书，驳回李广的再审申请。2016年2月23日，吉林省人民检察院作出吉检民（行）监【2015】22000000180号行政抗诉书，提起抗诉。吉林省高级人民法院作出（2016）吉行抗3号裁定，指令白城市中级人民法院进行再审。白城市中级人民法院于2017年3月27日作出（2016）吉08行再4号行政判决书，判决：一、维持通榆县人民法院2014年3月10日作出的（2014）通法行初字第2号行政判决；二、撤销白城市中级人民法院2014年5月20日作出的（2014）白行终字第6号行政裁定。
一审法院认为
原审法院经审理认为：农村土地承包合同关系是物权登记的基础法律关系。土地承包经营权证登记应当审查农村土地承包合同。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。基础法律关系尚不明确时，登记机关不能径行登记。农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条规定了土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，然后经两级政府主管部门进行审核发证。在办证过程中应当查验申请人提交的有关材料。本案中，县政府在颁证过程中未按照要求履行相关法定程序，在未审查土地承包合同、基础法律关系尚未查清时作出的登记行为应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告通榆县人民政府为李广颁发的（2004）第14120229号农村土地承包经营权证。
上诉人诉称
上诉人李广不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：1、依法撤销通榆法院（2018）吉0822行初5号行政判决，驳回李东福的诉讼请求；2、上诉费用由李东福承担。事实和理由：一、一审法院认定本案“基础法律关系尚不明确”属于认定事实错误。本案李广的农村土地承包经营权证上明确记载承包方代表人李广，承包方土地经营权共有人李广、沈立新、李婷婷，承包面积27亩，地块11块；李东福的农村土地承包经营权证也明确记载承包方代表人李东福，承包方土地经营权共有人李东福、高丽艳、李超、李琦，承包面积30亩，地块8块；这些事实和证据足以证明，李广和李东福的农村土地承包经营权证书上的土地，互不交叉和重复，并且经过了县、乡两级政府审查，最后才依法核发的农村土地承包经营权证。李东福是2011年才申请的仲裁，已经距离2004年政府颁发农村土地承包经营权证长达7年时间，早就超过了法定诉讼时效。一审判决把李广全家的27亩农村土地承包经营权证全部撤销，实际是以司法职权代替了政府的行政职权，政府未发表答辩意见实际是维护了2004年所颁发的农村土地承包经营权证的法律权威。在李广和李东福各自的农村土地承包经营权证不发生交叉和重复的前提下，维持稳定的现状才是维护物权法律的权威。二、一审判决适用法律错误。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条，农村土地承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，这也是物权法律依据，最高法院在审理农村土地承包经营权权属纠纷的司法解释中，也明确有承包经营权证的享有优先权。本案并不存在政府因程序违法错误颁证的情形，也不属于《农村土地承包经营权证管理办法》第20条、21条规定的注销情形，本案应当根据《土地管理法》第16条、《农村土地承包法》第51条第一款的规定处理。因此，李东福直接起诉通榆县人民政府，不符合上述法律的规定，也不符合行政复议前置的规定，应当依法予以驳回诉讼请求。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应当依法撤销，驳回李东福的诉讼请求。
被上诉人辩称
被上诉人李东福答辩称，1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。2.通榆县人民政府在一审中对作出的具体行政行为未发表答辩意见，亦未提交证据。李广也未提交3亩出工地合法的书面合同，依法应认定通榆县人民政府将李东福的3亩出工地，登记在李广的土地证中，其颁证行为没有证据，依法应予撤销。请求驳回上诉、维持原判。
被上诉人通榆县人民政府答辩称：1.通榆县人民政府认定事实清楚。本案争议地是出工地，并非原始承包地。在颁证前按照“谁出工、谁经营”的原则办理了承包合同。李广和李东福的农村土地承包经营权证上的土地并不交叉和重复，并且经过了县、乡两级政府审查，最后才依法核发的农村土地承包经营权证。2.通榆县人民政府适用法律正确。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。2004年上报经营权证时，村领导告诉各家上报。李广随后向政府部门提供相关材料、申请登记。通榆县人民政府在办证过程中检查了申请人所提交的有关材料，并按照法律规定履行法定程序。同时李广的农村土地承包经营权证不属于应当被撤销的情形。综上，我机关颁发的农村土地承包经营权证事实清楚，适用法律正确，法院应依法支持。
上诉人李广在二审提供了1997年李广的土地承包合同。证明：1997年二轮土地承包时，争议的3亩地不在李广的承包合同中，也不在李东福的承包合同中。
被上诉人李东福质证认为，1997年我的承包合同中也没有这3亩地。这是出工地不计入合同中。
被上诉人通榆县人民政府质证认为，争议的3亩地是出工地确实不在合同中。
本院查明
本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。另查明，李广、李东福均未与春阳村就本案争议的3亩地签订书面承包合同。
本院认为
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据以上法律规定，要办理土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订土地承包合同，取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，通榆县人民政府在颁发案涉土地承包经营权证的过程中，未对争议地按照上述法律、法规规定的程序办理，其对争议土地作出的登记行为应予撤销。案涉土地经营权证被撤销后，李广可对没有争议部分土地，重新申请办理登记。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，李广的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人李广负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 杨晓静
审判员 王天立
审判员 王 莹
二〇一八年九月二十五日
书记员 李佳锐