王玉彬等诉洮南市人民政府房屋行政登记二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审原告）丰玉奇，男，1962年1月13日生，现住洮南市。
上诉人（原审原告）姜艳秋，女，1972年1月29日生，汉族，现住山东省烟台市经济开发区。
上诉人（原审原告）白城市明德投资有限公司。
法定代表人：王伟，系该公司经理。
上诉人（原审原告）张晓春，女，1958年7月15日生，满族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）宫雪，女，1981年7月16日生，汉族，现住长春市南关区。
上诉人（原审原告）王双军，男，1973年7月16日生，汉族，现住公主岭市。
委托代理人田丽娜，黑龙江灵泉律师事务所律师。
上诉人（原审原告）籍华，男，1963年9月5日生，汉族，现住山东省高唐县。
上诉人（原审原告）裴丽萍，女，1968年5月20日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）宫海洋，男，1986年2月28日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）郝赫，男，1996年6月24日生，现住洮南市。
上诉人（原审原告）刘海云，女，1954年4月27日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）于延海，男，1958年1月6日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）梁嘉煊，女，1968年8月23日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）程兴，男，1971年11月19日生，汉族，现住内蒙古牙克石市。
上诉人（原审原告）张琦，男，1973年1月1日生，汉族，现住通榆县。
上诉人（原审原告）王杰，女，1955年6月12日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）吕来兴，男，1969年10月23日生，现住洮南市。
上诉人（原审原告）王玉彬，男，1966年6月15日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）丛海东（系张丽萍的丈夫，张丽萍已故），男，1976年11月21日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）韩旭，女，1988年11月11日生，汉族，现住洮南市。
上诉人（原审原告）史宏梅，女，1970年8月5日生，汉族，现住通榆县。
上诉人（原审原告）韩英，女，1972年7月8日生，汉族，现住洮南市。
诉讼代表人王玉彬，男，1966年6月15日生，汉族，现住洮南市。
诉讼代表人张琦，男，1973年1月1日生，汉族，个现住通榆县。
诉讼代表人王杰，女，1955年6月12日生，汉族，现住洮南市。
共同委托代理人林强，吉林巩固律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）洮南市人民政府。
法定代表人纪纲，市长。
委托代理人李丽岩，洮南市人民政府法律顾问。
审理经过
上诉人王玉彬等22人因房屋行政登记一案，不服吉林省洮南市人民法院（2018）吉0881行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人王玉彬等22人诉讼代表人王玉彬、张琦及共同委托代理人林强及上诉人王双军委托代理人田丽娜，被上诉人洮南市人民政府委托代理人李丽岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
原审判决认定，2013年至2015年洮南市畅达房地产开发有限公司（以下简称畅达公司）为了筹措开发建设龙兴华城小区（一期）资金，将292户房屋进行了借款抵押及买卖，抵押借款进行了房屋抵押预告登记，房屋买卖的进行了房屋预告登记。在登记过程中，双方当事人按照房产管理部门的要求提供了相关材料，经房产管理部门审查合格后颁发了《房屋预告登记证明》和《房屋抵押预告登记证明》。后经鉴定畅达公司与原告丰玉奇等22人签订的合同中的公章和法定代表人名章均系伪造，被告因此于2017年9月5日，作出洮南市人民政府洮政发〔2017〕24号关于撤销龙兴华城小区（一期）张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定，撤销包括原告在内的张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明。原告不服，向白城市人民政府提出复议申请，后白城市人民政府以白政行复不〔2017〕17号作出不予受理复议申请决定书，决定不予受理，原告诉至本院。
一审法院认为
原审法院认为，依据相关法律规定，申请不动产登记，申请人应该对所提供的申请材料的真实性负责。原告申请被告为其办理房屋预告、抵押登记，原告应该对所提供的申请材料的真实性负责。经鉴定，原告申请办理房屋预告、抵押登记，向被告所提供的买卖合同、借款合同等申请材料上加盖的畅达公司的公章及法定代表人名章均系伪造，被告以此撤销预告、抵押登记，是履行法定职责的行为，作出撤销决定的程序也并不违反行政处罚法第四十二条之规定。被告为原告等24人办理房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明，是基于原告申请及与畅达公司之间签订的合同，现经鉴定该合同上加盖的畅达公司的公章和法定代表人名章均系伪造，被告以此作出的洮政发〔2017〕24号关于撤销龙兴华城小区（一期）张晓春等24个单位和个人名下房屋预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告丰玉奇等22人的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告承担。
上诉人诉称
上诉人上诉称，请求撤销原审判决，一二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：被上诉人做出的具体行政行为超越职权、程序违法、证据不足、适用法律、法规错误。（一）被上诉人作出的行政行为超越职权、滥用职权，是利用公权力对私权的干涉。不动产登记基于私权，登记行为是房屋管理机构对当事人物权记载行为，并不是政府部门为当事人创设权力，对不动产登记的变更，申请撤销变更预告登记的主体只能是房产登记簿上所登记的权利人、转让人以及利害关系人。（二）洮政发〔2017〕24决定违反了《行政复议法》第28条：“被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。'的规定。洮南市人民政府在2016年10月12日作出洮政函〔2016〕91号决定、2017年3月15日作出洮政函〔2017〕22号决定，现又依据同样的事实和理由作出洮政发〔2017〕24号决定，属于以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为，系违法行政，应予撤销。（三）被上诉人作出的具体行政行为没有听证，程序违法。《行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。'洮南市人民政府在作出撤销登记决定前，没有告知上诉人听证，违反了重大事项应当听证的法律规定，剥夺了上诉人的知情权、申辩权。（四）洮政发〔2017〕24号决定认定的事实与客观事实不符，责任认定错误。上诉人做为房屋买受人或借款抵押权人，在办理预告登记过程中，并不负责提供洮南市畅达房地产有限公司印章及公司法人沈琦印章，印章是由房屋出卖人、抵押人畅达公司提供，对印章的真伪上诉人没有审查义务，也没有审查能力，对畅达公司提供的印章应由房屋登记部门负责审查，因审查不严造成登记错误房屋登记机关应承担责任，造成损失的应予赔偿。因印章使用造成登记瑕疵的责任应由畅达公司、洮南市房屋产权管理中心承担。（五）畅达公司印章及公司法人沈琦印章不是伪造的。所谓“伪造'是指无制作权的人，冒用他人名义，非法制作印章的行为。畅达公司共计有两枚公章，第一枚公章是杨桂林设立公司时制作的，因杨桂林股权质押，公章留置在长春质押权人处。为了方便在洮南开展业务，经法人代表沈琦同意又制作了一枚公章及个人名章，在洮南公司使用。畅达公司以及沈琦是以自己的名义刻制印章，并非冒名，不属于伪造印章。且预告登记使用的畅达公司印章及公司法人沈琦印章在龙兴华城小区建设中反复使用。（六）洮政发〔2017〕24决定适用法律、法规错误。畅达公司与抵押权人、房屋买受人签订的《房地产买卖契约》意思表示是真实的，虽然使用的印章没有备案，但是不影响登记材料内容的真实性、有效性。依照《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。'如果撤销登记，必须有终局裁决的文书，被申请人的“撤销预告登记决定'没有终局性的裁决文书，不符合撤销登记条件。而且，本案中的房屋登记权利人均为善意取得，不在撤销之列。
被上诉人辩称
被上诉人洮南市人民政府答辩称，（一）洮南市人民政府不存在超越职权和滥用职权行为。洮南市人民政府根据洮南市住建局的“关于龙兴华城小区回迁户认为预告登记侵害其合法利益书面情况反映'后，进行年度行政执法检查时，发现畅达公司龙兴华城小区的楼房在办理房屋顶告登记证明和房屋抵押预告登记证明过程中，登记权利人涉嫌向行政登记机构提供虚假材料的问题，侵害了龙兴华城建成区域回迁安置户的合法权益，并经白城市公安司法鉴定中心出具的鉴定文书证明，上诉人22个单位和个人提供的申报资料中所加盖的畅达公司印章及法人沈琦印章均系伪造。因上诉人提供虚假登记资料，洮南市人民政府依法作出撤销上诉人预告登记证明及抵押登记证明的行政决定。本案行政决定是在执法检查过程中发现并依职权采取的撤销行政登记行为，是通过依法行政维护全体回迁户的合法权益，不存在利用公权利对私权利的侵害。（二）洮南市人民政府对本案同一事实，不存在重复做出行政决定行为。龙兴华城小区抵押登记证明和预告登记证明，经过洮南市人民政府先后以洮政函〔2016〕91号决定、洮政函〔2017〕22号决定予以撤销登记，但均因不同事由而自行撤销了以上两个决定。2017年9月5日洮南市人民政府依法做出了洮政发〔2017〕24号撤销决定，目前本案的撤销决定是唯一生效的行政决定，对同一事实不存在重复做出行政决定的行为，因此答辩人不存在违法行政。（三）本案撤销预告登记决定，听证程序不是必经程序，因此不存在程序违法行为。根据《行政处罚法》42条规定，本案不属于必须进行听证程序的范围，故答辩人未经过听证程序不属于程序违法。（四）洮南市人民政府在行政登记过程中对登记权利人提交的登记资料进行程序性审判，不进行实体性审査。1.公司印章和法人印章，由登记申请人进行提交，印章真实性应由登记申请人承担法律责任。2.畅达房地产公司从工商登记角度来说只有一套合法生效的公章和法人印章，更换印章需到公安机关和工商局履行相应报备手续，根据《国务院关于国家行政机关和企业事业单位印章的规定》第二十四条：“国家行政机关和企业事业单位、社会团体的印章，如因单位撤销、名称改变或换用新印章而停止使用时，应及时送交印章制发机关封存或销毀，或者按公安部会同有关部门另行制定的规定处理。'之规定，本案行政登记中，不可能同时存在两套印章的行为。3．在行政登记过程中不存在民法中的表见代理关系，只存在公司资料真假的问题。本案经白城市公安司法鉴定中心出具的鉴定文书证明，上诉人22个单位和个人提供的申报资料中所加盖的畅达公司印章及法人沈琦印章均系伪造，因此上诉人提供登记资料虚假，依据《行政许可法》第69条、《房屋登记办法》第11条和81条规定予以撤销。
本院查明
二审中，上诉人提交如下证据：1.哈尔滨市中级人民法院的询问笔录一份、承诺书一份、洮南市龙兴华城以楼顶付工程款细则四份，及白三元会审字（2016）第089号审计报告书复印件一份。证明杨桂林代表畅达公司携带公章与洮南市住建局、洮南市房屋征收经办中心、洮南市市长纪纲及建设方王俊福等签订以楼顶付工程款协议书时所使用的公章与预告登记的公章系同一枚，被上诉人对该份证据的合法性已经认可并且依法履行。被上诉人对同一枚公章作出不同处理的结果，存在滥用职权。2.黑龙江高院（2018）黑民申318号民事裁定书，证明上诉人与畅达公司签订的买卖合同及被上诉人作出的预告登记均具有合法性。3.2012年回迁补充协议一份，证明畅达公司与回迁户签订的回迁补偿协议使用的就是预告登记的公章，多年来畅达公司进行经济行为均是使用这枚公章。被上诉人进行质证称：1.上述复印件不具有证据效力，不发表实质性质证意见。2.关于承诺书以及工程款细则不是被上诉人作出24号行政决定的依据，不能以此认为洮南市政府作出的24号决定违法。3.补充协议也是复印件。
二审审理查明事实与一审查明事实基本一致。另查明，洮南市人民政府分别于2016年9月28日、10月12日作出洮政函〔2016〕87号、洮政函〔2016〕88号、洮政函〔2016〕91号撤销决定，撤销了丰玉奇等人房屋预告登记证明及房屋抵押登记证明，后因上述撤销决定依据的证据材料内容是畅达公司印章为杨桂林私自刻印，而该证据材料在公安机关刑事侦查阶段保存，无法取得原始证据，造成证据不足，洮南市人民政府2017年2月15日作出洮政函〔2017〕14号决定，撤销了上述三个撤销决定。2017年3月15日，洮南市人民政府作出洮政函〔2017〕22号撤销决定，撤销了丰玉奇等13人的房屋抵押登记证明和预告登记证明。后洮南市政府于2017年7月24日作出洮政函〔2017〕75号决定，以“为了进一步核实行政登记资料的相关事实'为由，撤销了洮政函〔2017〕22号撤销决定。洮南市人民政府于2017年9月5日作出本案撤销决定，即洮政发〔2017〕24号撤销决定，丰玉奇等人不服，诉讼至法院。在行政一审诉讼过程中，与本案原告签订房屋买卖合同的原畅达公司监事兼项目经理杨桂林被吉林省洮南市人民检察院以职务侵占罪、伪造公司印章罪提起公诉，2018年8月1日，洮南市人民法院作出（2018）吉0881刑初84号刑事判决，被告人杨桂林因犯伪造公司印章罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币一万元。
本院认为
本院认为，依照《房屋登记办法》第八十一条：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。'之规定，上诉人申请办理房屋预告、抵押登记时提供的房屋买卖合同等申请材料上加盖的畅达公司的公章及法定代表人沈琦名章经刑事判决能够确定是伪造的，洮南市人民政府以当事人提交虚假材料为由，作出洮政发〔2017〕24号撤销预告登记证明和房屋抵押预告登记证明的决定正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《房屋登记办法》第八十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人王玉彬等22人承担。
本判决为终审判决。
审判人员
审 判 长 杨晓静
审 判 员 葛胜楠
代理审判员 王 倩
二〇一八年九月十三日
书 记 员 李佳锐