张长安、张爱玲、张凤莲与西安市碑林区棚户区改造办公室、西安市碑林区人民政府强制措施及行政复议二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审原告）张长安，男，汉族。
上诉人（原审原告）张爱玲，女，汉族。
委托代理人李运良，男，汉族。
上诉人（原审原告）张凤莲，女，汉族。
被上诉人（原审被告）西安市碑林区棚户区改造办公室,住所地西安市碑林区友谊西路**号。
法定代表人马庆文，主任。
委托代理人李芳，该办工作人员。
被上诉人（原审被告）西安市碑林区人民政府。住所地陕西省西安市碑林区南院门**号。
法定代表人卢光文，区长。
委托代理人张倩，该政府工作人员。
委托代理人辛文强，陕西兆守律师事务所律师。
原审第三人张新安，男，汉族。
审理经过
上诉人张长安、张爱玲、张凤莲因与被上诉人西安市碑林区棚户区改造办公室（以下简称“碑林棚改办”）、西安市碑林区人民政府强制措施及行政复议纠纷一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初574号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。在审理期间，因原审第三人张新安就本案的重要证据《征收补偿安置协议书》在西安铁路运输法院提起诉讼，该案中止审理。现恢复审理，已审理终结。
一审法院查明
原审法院查明，2014年1月17日，西安市人民政府作出市房征决字[2014]1号西安市人民政府关于对碑林区曹家巷棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定，内容为:“应棚户区改造项目建设需要，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，市政府决定对碑林区曹家巷棚户区改造项目涉及国有土地上的房屋予以征收。一、征收项目:碑林区曹家巷棚户区改造项目。二、征收范围:东起兴庆西路，西至碑林区党校、卧龙巷60号、曹家巷小区2#楼，南起曹家巷小区4#、6#楼以北、中国银行以北、市国土资源局碑林分局家属院北墙，北至卧龙巷。具体范围以规划定点图和测量成果表为准。三、征收组织部门:西安市碑林人民政府。四、征收实施单位:西安市碑林区棚户区改造办公室。西安市碑林区曹家巷棚户区改造项目征收补偿方案，内容:第一条征收范围:东起兴庆西路，西至碑林区党校、卧龙巷60号、曹家巷小区2#楼，南起曹家巷小区4#、6#楼以北、中国银行以北、市国土资源局碑林分局家属院北墙，北至卧龙巷。具体范围以规划定点图和测量成果表为准。第二条征收补偿对象。征收补偿对象:是征收范围内被征收房屋及其附属物的所有权人(简称被征收人)和公有房屋承租人。安置地点:依据该项目规划，营业、住宅房屋就地安置在征收范围新建安置楼内。第三条征收补偿实施单位。经碑林区人民政府确定，西安市碑林区棚户区改造工作领导小组办公室作为曹家巷棚户区改造项目征收补偿实施单位，具体组织实施本项目的房屋征收及补偿工作。实施房屋征收时，以房屋权属证书(土地使用权证)、公有房屋租赁凭证计户补偿。……”。
2016年10月12日，第三人张新安委托张某某代理第三人办理古迹岭43号拆迁相关事宜，对委托人在办理上述事项过程中所签署的相关文件，第三人均予以认可，承担相应的法律责任。2016年10月21日，第三人张新安委托张某某与被告碑林区城（棚）改办签订了《西安市棚户区改造房屋征收补偿安置协议书》，对拆迁房屋的现状、安置房屋的面积、补偿补助费做了明确约定。该协议第五项载明:乙方在本协议签订时，向甲方移交房屋、土地等有关证件，并于协议签订后三日内腾空房屋，移交甲方拆除。该协议附表一:被征收人(承租人)原房屋(人口)情况载明原房屋所有权人:张新安，原房屋地址:碑林区古迹岭43号，权属:私产；建筑结构:砖混；建筑面积:680㎡，土地使用证:30751，过渡情况一栏载明:联系人张某某等。备注一栏记载:总面积800㎡，张新安680㎡，赠与张某某120㎡。营业186.50㎡置换住宅。2016年10月30日，第三人张新安与张某某签订赠与书，内容为:“本人张新安在西安市碑林区古迹岭43号有房产一处，因拆迁改造现将我名下房产部分面积120平方米赠与给外甥女张某某，因赠与发生的一切纠纷由我承担一切法律责任”。2016年10月21日，张某某与被告碑林区城（棚）改办签订《西安市棚户区改造房屋征收补偿安置协议书》。西安市碑林区棚户区改造工作领导小组办公室房屋征收移交单记载房屋门牌号:古迹岭43号，被征收人签字:张新安，移交房屋建筑面积:700㎡，交房日期:2016年10月26日。被告碑林区城（棚）改办于2016年11月15日将古迹岭43号院拆除。原告不服上述拆除行为，向被告碑林区政府提出行政复议申请，被告碑林区政府于2016年12月1日作出行政复议申请补正材料通知书，于2016年12月9日受理原告行政复议申请。2016年12月15日，被告碑林区政府向被告碑林区城（棚）改办作出行政复议答复通知书。被告于2017年2月1日作出碑政复通字(2017)1号行政复议决定延期通知书，经批准将行政复议期限延长至2017年3月9日。2017年3月8日，被告碑林区政府作出碑复决字(2017)第01号行政复议决定书，维持被告碑林区棚改办对古迹岭43号院征收中的具体行政行为。
另查明，碑林国用(2000)字第30751号中华人民共和国国有土地使用证，载明土地使用者:张新安，座落:西安市碑林区古迹岭43号，用途:住宅，土地等级:四级，使用权类型:租赁，使用权面积:401.480平方米(折0.602亩)及地号、图号等。本宗地张新安为户主，田某某、张长安、张某富与户主享有共同使用权。
又查明，碑编发[2013]19号西安市碑林区机构编制委员会关于成立“碑林区棚户区改造办公室”的通知，主要内容为:成立“西安市碑林区棚户区改造办公室”，挂牌于“西安市碑林区城中村改造办公室”，实行“一套机构，两块牌子”。区城中村改造办公室(区棚户区改造办公室)增加“负责棚户区改造工作管理职责”。
一审法院认为
原审法院认为，根据西安市人民政府市房征决字[2014]1号西安市人民政府关于对碑林区曹家巷棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定，被告碑林区棚改办是征收实施单位，《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十一条“实施房屋征收时，以房屋权属证书或土地使用权证、公有房屋租赁凭证计户补偿”。西安市碑林区曹家巷棚户区改造项目征收补偿方案第三条“……实施房屋征收时，以房屋权属证书(土地使用权证)、公有房屋租赁凭证计户补偿。……”。本案中，第三人张新安系西安市碑林区古迹岭43号土地使用者，第三人张新安于2016年10月12日委托张某某代理第三人办理古迹岭43号拆迁相关事宜。2016年10月21日，第三人张新安委托张某某与被告碑林区城（棚）改办签订了《西安市棚户区改造房屋征收补偿安置协议书》，被告碑林区城（棚）改办对古迹岭43号依法进行计户补偿安置。被告碑林区城（棚）改办在第三人移交古迹岭43号房屋后，于2016年11月15日将古迹岭43号拆除。该行政行为并无不当。被告碑林区政府于2016年12月9日受理原告行政复议申请后，于2017年2月1日作出碑政复通字(2017)1号行政复议决定延期通知书，经批准将行政复议期限延长至2017年3月9日。2017年3月8日，被告碑林区政府作出碑复决字(2017)第01号行政复议决定书，维持被告碑林区城（棚）改办对古迹岭43号院征收中的具体行政行为，程序合法，原告诉讼请求缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张长安、张凤莲、张爱玲的诉讼请求；案件受理费50元，由原告张长安、张凤莲、张爱玲承担。
上诉人诉称
上诉人张长安、张凤莲、张爱玲上诉称，古迹岭43号不在市城改发[2014]164号文件“关于碑林区曹家巷夏家庄棚户区改造项目实施方案结转的批复”范围内。碑林区古迹岭43号，为三院三房产证，分别为张新安、张某春、张某富所有。张新安私自换了土地证，土地使用面积与原证不符，且张新安只是土地共有人中的一人。该案是对土地上的房屋进行征收的，应以房产证为准，在没有征求其他所有人的情况下，将涉案房屋以张新安所持有的国有土地使用证予以拆除完全站不住脚。张某某作为张新安的委托代理人，只能在张新安本人的房屋所有权范围内进行处分，与本案三位上诉人无任何关系，也与除张新安的房屋外的其他两处房屋无任何关系。张某某超出代理权限与拆迁办签署的协议无效。故上诉请求二审法院查明事实，对一审判决予以改判。
本院查明
二审期间，双方当事人均无新证据向法院提交。
本院查明的事实与一审法院基本一致。另查明，张新安持有的碑林国用(2000)字第30751号国有土地使用证，载明的宗地图显示，该国有土地上共有房屋5幢。该5幢房屋分别为张某春、张新安、张某富所有。张某春持有的西安市私有房屋所有权证证号为市房权字112510805π30-1号，2幢；张新安持有的西安市私有房屋所有权证证号为市房权字112510805π30-2号，2幢；张某富持有西安市房地产管理局出具的市房权登字00002**号房屋产权证明书，证明其在碑林区古迹岭43号有平顶房叁间。
又查明，西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1694号行政判决确认2016年10月21日，张新安与被告碑林区城（棚）改办签订的《西安市棚户区改造房屋征收补偿安置协议书（住宅户）》无效。碑林棚改办不服提起上诉，西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终655号判决驳回上诉，维持原判。
本院认为
本院认为，行政机关应依法行政,在房屋征收工作中应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，与房屋所有权人协商达成征收补偿协议后，方能对房屋予以拆除，即“先补偿后搬迁”。本案中，碑林区古迹岭43号国有土地上共有房屋5幢,该5幢房屋分别为张某春、张新安、张某富所有。被上诉人碑林棚改办在没有张某春及张某富委托的情况下，与张新安就该5幢房屋签订了《西安市棚户区改造房屋征收补偿安置协议书（住宅户）》，并依据该协议将涉案房屋予以拆除，显属不当，且《西安市棚户区改造房屋征收补偿安置协议书（住宅户）》已被西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1694号行政判决确认无效，故，碑林棚改办强制拆除西安市碑林区古迹岭43号房屋的行为应确认违法；碑林区政府的行政复议决定，对碑林棚改办的行为予以维持，属事实不清，主要证据不足，应予以撤销；综上，原审事实不清，主要证据不足，本院应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
裁判结果
一、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初574号行政裁定；
二、撤销碑林区人民政府作出的碑复决字(2017)第01号行政复议决定书。
三、确认西安市碑林区棚户区改造办公室强制拆除西安市碑林区古迹岭43号房屋违法；
本案诉讼费50元，由被上诉人西安市碑林区棚户区改造办公室及西安市碑林区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 张君
审判员 刘爽
审判员 左昆
二〇一八年十月二十九日
书记员 赵卫