张俊林、张爱芳与海安市行政审批局、海安市人民政府等行政批准、行政复议二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审原告）张俊林，性别××年××月××日生，××族。
上诉人（原审原告）张爱芳，性别××年××月××日生，××族。
委托代理人张志宏，性别，××族，住海安市。系张俊林的儿子，张爱芳的哥哥。
委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安市行政审批局，住所地海安市。
法定代表人钱祥健，局长。
应诉负责人柳培文，海安市行政审批局副局长。
委托代理人江培林，海安市行政审批局工作人员。
委托代理人徐天舒，江苏锦润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安市人民政府，住所地海安市。
法定代表人于立忠，市长。
应诉负责人丁兴育，副市长。
委托代理人周平，海安市人民政府法制办公室主任。
被上诉人（原审第三人）江苏升辉装备集团股份有限公司，住所地海安市。
法定代表人徐永宏，董事长。
审理经过
上诉人张俊林、张爱芳因环保行政批复及行政复议一案，不服江苏省如东县人民法院（2018）苏0623行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月10日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明
一审法院经审理查明，2013年12月5日，江苏升辉装备集团股份有限公司（以下简称升辉公司）委托海安环境科学研究所有限公司编制了立磨机、辊压机生产项目环境影响报告表，该表最终结论为：项目符合相关产业政策和规划要求，符合清洁生产要求，采用的各项环保设施合理、可靠、有效，各项污染物均可得到有效治理，可达标排放，总体上对评价区域环境影响较小，污染物总量可以在白甸镇范围内平衡。本评价认为，拟建项目在落实报告中提出的有关环保治理措施和环保建议的前提下，从环保角度讲，该项目在拟建地建设是可行的。同时提出相关建议，包括项目在生产过程中不得从事刷漆、喷漆等表面处理工艺，如需刷漆、喷漆等表面处理必须重新申报；项目50米卫生防护距离内敏感目标在投产前必须拆迁完毕，且不得在卫生防护距离内新建环境敏感保护目标等内容。
2013年12月6日，海安白甸镇人民政府出具了两份证明，一份证明称案涉项目卫生防护距离内的居民等敏感保护目标在项目建成投产前拆迁完毕，由拆迁不到位引起的环境问题责任由镇负责协调解决。另一份证明称案涉项目生活污水经化粪池处理后排入白甸镇污水处理厂统一处理。
2014年1月3日，海安白甸镇环境保护办公室在案涉环境影响报告表中下一级环境保护行政主管部门审查意见中盖章并注明：“同意，报请县局审批。”
2014年1月13日，海安环境保护局（以下简称海安环保局）作出了海环管（表）[2014]01018号关于《江苏升辉装备集团股份有限公司立磨机、辊压机生产项目环境影响报告表》的批复，主要内容为：1、根据环评结论和该项目备案通知，同意升辉公司在海安市白甸镇府前路33号建设立磨机、辊压机生产项目。2、升辉公司在建设过程中须严格执行环保“三同时”制度，认真落实环评表中提出的各项污染防治措施和要求，同时做好污水处理、废气收集并处理、降低噪音、以焊接车间设置50米的卫生防护距离以及控制各类污染物排放等工作。3、该项目表面处理、涂装工序为外加工，该项目不得使用切削液和乳化液，该项目若生产工艺、规模及主要设备发生变化须重新办理环保审批手续。4、该项目建成后须经环保部门验收合格后方可投入使用。
另查明，升辉公司“立磨机、辊压机生产项目”位于海安市白甸镇府前路33号。而张俊林、张爱芳系海安白甸镇白甸村村民，其于2017年10月21日向海安环保局提出政府信息公开申请，要求公开白甸镇升辉集团股份有限公司办理的环保审批手续及海安环保局对该公司焊接烟尘无组织排放、无废气处理设施、露天喷漆、露天焚烧等违法行为进行查处的处理结果。同年11月7日，海安环保局作出了《关于张俊林、张爱芳依申请公开的回复》，向二人公开了案涉批复。张俊林、张爱芳不服该批复，于2017年11月16日向海安市人民政府（以下简称海安市政府）申请行政复议，海安市政府于次日依法受理后，向海安环保局发出了受理通知书，并要求其提交书面答复及相关材料，同时向升辉公司发出了追加第三人通知书。同年11月23日，海安环保局答复称，根据海安市政府作出的《县政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至行政审批局的通知》（海政法[2016]47号）的精神，原属海安环保局“建设项目环境影响报告书（表）、环境影响登记表审批”行政许可事项划转至海安行政审批局。故行政复议主体应当为海安行政审批局。后经海安市政府告知，张俊林、张爱芳将被申请人变更为海安行政审批局。同年12月11日，海安市政府向海安行政审批局发出了受理通知书，海安行政审批局作出了书面答复并提交了相关证据材料，海安市政府经调查，于同年12月29日作出[2017]海政复第45号行政复议决定书，决定维持案涉批复。并告知申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起十五日内向如东县人民法院提起行政诉讼。张俊林、张爱芳不服，认为其承包地被升辉公司违法占用，住宅距离升辉公司数米远，生活受到严重影响，故提起行政诉讼，请求判决：1、撤销海环管（表）[2014]01018号关于《江苏升辉装备集团股份有限公司立磨机、辊压机生产项目环境影响报告表》的批复；2、撤销海安市政府作出的[2017]海政复地45号行政复议决定书。
一审法院认为
一审法院认为，海安环保局作为县级环境保护行政主管部门，具有对升辉公司立磨机、辊压机生产项目的环境影响评价文件进行审批的法定职权。《县政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至行政审批局的通知》（海政法[2016]47号）规定，原属环保局具有的权力名称为“建设项目环境影响报告书（表）、环境影响登记表审批”的行政许可权划转至行政审批局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，海安行政审批局作为继续行使职权的行政机关，系本案适格被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案所涉批复作出时间为2014年1月13日，网站公示截图中仅有项目名称，无批复具体内容。张俊林、张爱芳于2017年11月7日通过政府信息公开途径知晓该批复的具体内容，故其提起诉讼并未超过五年的最长起诉期限。张俊林、张爱芳因对该批复不服，于2017年11月15日申请行政复议，海安市政府于2017年12月29日作出行政复议决定书，并告知可自收到本决定书之日起15日内向如东县人民法院提起行政诉讼。张俊林、张爱芳于2018年1月3日收到该复议决定，1月15日提起行政诉讼并未超过起诉期限。
《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。而根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年10月1日施行）中的环评类别来看，本案中，升辉公司申报的立磨机、辊压机生产项目属于通用、专用设备制造项目，在该项目中存在电镀、喷漆工艺的才应编制环境影响报告书，不存在上述工艺的仅需要编制环境影响报告表。而从升辉公司委托海安环境科学研究所有限公司编制的环境影响报告表中可以看出，其生产工艺流程包括“原料-剪切下料-拼装整理焊接-机加工-组装调试-表面处理、涂装（外加工）-包装-入库”，根据上述生产工艺流程，升辉公司的项目生产流程中并不存在电镀、喷漆工艺，故海安环保局认为该项目可能造成轻度环境影响，仅编制环境影响报告表并无不当。《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第二条规定，本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。也就是说环境影响评价是对于拟建项目可能造成的环境影响的预估行为，其目的是为了预防和减少环境污染行为。只有在建设项目的环境影响评价文件得到批准后，该项目才能开工建设。基于此，本案中，海安环保局在对升辉公司申报的项目进行环境影响评价时只能通过其提交的环境影响报告表及相关附件材料进行审查，至于张俊林、张爱芳所称升辉公司存在污水直排、噪音污染等环境污染行为，系其实际生产运行过程中违规生产造成的环境污染问题，并非本案理涉范围。关于案涉项目环评审查流程问题，因目前暂无相关法律、法规、规章等文件具体规定建设项目环评审批流程，根据海安行政审批局庭审中所陈述来看，审批流程大致为首先由建设单位提交有资质单位编制的环境影响评价文件及附件材料，其次，审查环境影响评价等级，由此确认环境影响评价文件的类型，再次，审查建设项目的工艺流程及生产中可能产生的污染是否提出对应的污染防治措施，最终审查环评结论，审查结束后作出相应的环评批复。本案中，升辉公司向海安环保局提交了案涉项目环境影响报告表、建设项目环境保护审批登记表、升辉公司承诺严格落实环评报告各项要求的承诺书、海安发展和改革委员会对于立磨机、辊压机生产项目备案的通知、海安白甸镇人民政府出具的保证在项目卫生防护距离内的居民等敏感保护目标在项目建成投产前拆迁完毕的证明以及项目生活污水统一处理的证明、升辉公司规划平面图等材料，环境影响报告表最终结论为从环保角度讲，该项目在拟建地建设是可行的，同时该表还针对案涉项目中存在的污染提出了处理建议，海安环保局经综合审查上述材料作出案涉批复，同意升辉公司建设立磨机、辊压机项目，并要求其做好相关污染防治工作。
关于案涉批复程序问题。《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。国家环境保护总局《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条、第三条规定，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目以及环境保护行政主管部门在审批或者重新审核建设项目环境影响报告书过程中征求公众意见的活动，适用本办法。根据上述规定，只有对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，在进行环境影响评价时或环境保护行政主管部门在审批过程中应当要求公众参与，征求公众意见；对可能造成轻度环境影响，应当编制环境影响报告表的建设项目，并没有强制性要求公众参与，征求公众意见。本案中，因升辉公司申报的立磨机、辊压机项目系可能造成轻度环境影响的项目，其在报批建设项目环境影响报告表前，未举行论证会、听证会，并不违反上述法律、法规的规定。《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第二十二条第三款规定，审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。本案中，根据案涉环境影响报告表内记载，海安白甸镇环境保护办公室于2014年1月3日作出审查意见：同意，报请县局审批。故海安环保局应当系2014年1月3日或之后收到该报告表，故其在2014年1月13日作出案涉批复并未超过法律规定的30日的期限。
综上，海安环保局作出的案涉环评批复并无不当，海安市政府作出涉诉行政复议决定符合法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张俊林、张爱芳的诉讼请求。
上诉人诉称
张俊林、张爱芳不服提起上诉称，升辉公司应当编制环境影响报告书；升辉公司立磨机等生产项目的发改委立项文件已经失效，海安行政审批局未到现场核实，未尽到审批职责；未要求公众参与，批复程序违法。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人诉请。
被上诉人辩称
被上诉人海安行政审批局辩称，升辉公司申报项目文件中无电镀等工艺，无需编制环境影响报告书；无法律规定要求环保部门对环评审批必须到现场核实；海安行政审批局已经履行法定职责，审批程序合法。请求二审法院维持一审判决。
被上诉人海安市政府辩称，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决。
本院查明
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，本案二审争议焦点为被诉批复行为认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
《中华人民共和国环境影响评价法》对建设项目的环境影响评价实行分类管理。《建设项目环境影响评价分类管理名录》中则对需要编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表的项目分类列出。升辉公司申报的立磨机、辊压机生产项目属于通用、专用设备制造项目。依照《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求，只有在该项目中存在电镀、喷漆工艺的才应编制环境影响报告书，否则只需要编制环境影响报告表即可。环境影响评价单位海安环境科学研究所有限公司具有建设项目环境影响评价资质，其受升辉公司的委托，承担该项目的环境影响评价工作，编制了环境影响报告表。从该环境影响报告表中可以看出，升辉公司申报项目生产工艺流程不存在电镀、喷漆工艺，故其仅编制环境影响报告表符合前述《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的要求。
升辉公司申请审批时提交的《建设项目环境影响报告表》，内容涵盖了建设项目基本情况、工程内容及规模、项目所在地自然环境社会环境简况、环境质量状况、建设项目工程分析、项目主要污染物产生及预计排放情况、环境影响分析、建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果、结论和建议等，与《环境影响评价法》第十七条规定的建设项目环境影响报告书应当包括的内容基本无异。海安行政审批局对升辉公司报送的环评报告文件进行审查、综合评价，在法定期限内作出批复，同意升辉公司建设立磨机、辊压机生产项目，并要求其落实《建设项目环境影响报告表》提出的各项环境保护措施，事实清楚，依据充分，程序合法。上诉人张俊林、张爱芳所称升辉公司立磨机等生产项目的发改委立项文件失效问题，不属于海安行政审批局在作出环境影响评价批复时所需要考虑的因素。
关于上诉人张俊林、张爱芳所称案涉批复作出过程中未要求公众参与，程序违法的问题。原审判决已经结合《中华人民共和国环境影响评价法》及《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律、法规的规定，作了正确的分析与评判，该评判理由符合法律规定，本院予以支持，不再赘述。海安市政府在收到复议申请后，依法告知、受理、调查，作出被诉复议决定并送达，程序上亦无违法之处。
综上，一审法院判决驳回张俊林、张爱芳的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张俊林、张爱芳负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年十月二十九日
书记员 吴 迪