高焱与南京市规划局、南京市人民政府行政复议二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审原告）高焱，性别××年××月××日生，××族。
委托代理人常跃东（系上诉人丈夫），××族，住址同上。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地江苏省南京市鼓楼区高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东，南京市规划局工作人员。
委托代理人张骢，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。
委托代理人徐炟、徐瑞文，南京市人民政府法制办工作人员。
原审第三人李东，性别：××，汉族，××年××月××日生。
委托代理人刘万福，江苏刘万福律师事务所律师。
委托代理人王润，江苏刘万福律师事务所实习律师。
审理经过
上诉人高焱因与被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、南京市人民政府（以下简称市政府）规划行政许可及行政复议纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1698号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月17日公开开庭审理了本案，上诉人高焱的委托代理人常跃东，被上诉人市规划局的委托代理人周振东、张骢，被上诉人市政府的委托代理人徐炟、徐瑞文，原审第三人李东的委托代理人刘万福、王润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
原审法院经审理查明，高焱为南京市秦淮区鸿福苑小区（以下简称鸿福苑小区）7幢2单元业主。2017年5月15日，市规划局收到李东等人的南京市规划局建设项目规划审批事项申请表，申请建设鸿福苑小区7幢2单元增设电梯工程，并提交了业主身份证和房屋权属证明、授权委托书、加建电梯工程施工图纸、加装电梯协议书等相关申报材料。市规划局经审查，于2017年5月22日颁发建字320104201716060号建设工程规划许可证（以下简称涉案规划许可证），认定鸿福苑小区7幢2单元增设电梯项目符合城乡规划要求。2017年8月8日，蒋晶、周司晨、李安平、张华、高焱、韩志敏不服涉案规划许可证向市政府申请复议，市政府经复议于2017年9月17日作出[2017]宁行复第215号行政复议决定书（以下简称涉案行政复议决定书），维持了涉案规划许可证。嗣后，高焱提起本案行政诉讼。
原审法院另查明：鸿福苑小区7幢2单元内共有14个专有部分房屋。
一审法院认为
原审法院认为，《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款规定：“进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”市规划局作为城乡规划主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有核发建设工程规划许可的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》，市政府具有对市规划局作出的涉案规划许可证进行行政复议的法定职权。
地方性法规属于法律渊源。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《江苏省行政程序规定》第三条规定：“行政机关应当根据法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序行使行政职权。”可见，地方性法规是行政机关和司法机关行使职权的依据。公民、法人和其他组织、地方各级人民政府及其组成部门、人民法院均无权拒绝适用地方性法规。质言之，市政府和市规划局应当依据地方性法规作出行政行为，法院应当依据地方性法规作出裁判。《江苏省物业管理条例》、《江苏省城乡规划条例》、《南京市城乡规划条例》等均为地方性法规，具有法源地位。
《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。因此，在江苏省范围内，住宅物业使用共有部分增设电梯，无需征得全小区专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，只需本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意即可。
《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定：“符合城乡规划要求、对城乡规划实施没有影响的简易项目，城乡规划主管部门应当简化建设工程规划许可证的审批流程。具体办法由市城乡规划主管部门制定，报市人民政府批准后公布。”既有住宅楼增设电梯项目是对原住宅楼垂直交通方式的改进和完善，增设的电梯是依附于建筑物使用的附属设施，不具有独立使用功能。因此，既有住宅楼增设电梯仅是对建筑物的局部改建，属于对城乡规划实施没有影响的简易项目，其建设工程规划许可的审批流程可以由市政府决定。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》（宁政规字〔2016〕11号）第十一条规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协商情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。《南京市城乡规划条例》第三十九条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，2017年5月15日，市规划局收到李东等人的南京市规划局建设项目规划审批事项申请表，申请建设鸿福苑小区7幢2单元增设电梯工程，并提交了相关申报材料。市规划局经审查，于2017年5月22日颁发涉案规划许可证，认定鸿福苑小区7幢2单元增设电梯项目符合城乡规划要求和上述“双三分之二”的要求。市规划局作出涉案规划许可证的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。需要指出的是，是否符合“双三分之二”要求的基准时，应为行政行为作出之时。相关业主在行政行为作出之后的意见，不属于市规划局在行政程序中需要裁量考虑的内容。对部分原审原告“即使签字也是有条件的不反对”的主张不予支持。市政府作出涉案行政复议决定书维持涉案规划许可证，亦属认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。
综上，涉案规划许可证、涉案行政复议决定书并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高焱的诉讼请求。案件受理费50元，由高焱负担。
上诉人诉称
上诉人高焱上诉称：增设电梯所占绿地属于小区全体业主共有，对绿地的使用，根据《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）的规定，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意。被上诉人绕开上位法，依据地方性条例实施规划许可涉嫌违法。一审法院仅仅依据地方性条例作出判决，适用法律不正确。一审法院未对本人诉讼请求进行回应，避重就轻。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不正确。请求二审法院撤销原审行政判决，予以改判。
被上诉人辩称
被上诉人市规划局未提交书面答辩状，其在庭审中辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款以及《南京市城乡规划条例》第五条、第三十五条的规定，市规划局具有核发涉案规划许可证的法定职权。市规划局于2017年5月15日收到鸿福苑小区7栋2单元业主提出加建电梯规划许可的申请及相关材料，经审查，符合《南京市既有住宅增设电梯实施办法》等相关规定，满足专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主，且占总人数三分之二以上的业主同意的基本要求，遂于2017年5月22日核发了涉案规划许可证。既有住宅增设电梯系对建筑进行的改造工程并非上诉人理解的新建项目工程，相应的条件要求有所不同。即使如此，既有住宅增设电梯的审查条件和相应的处理规则，也完全符合物权法第十六条、《江苏省物业管理条例》第六十九条以及《南京市城乡规划条例》第三十五条的规定，有充分的上位法依据。上诉人在涉案规划许可证核发之后于2017年5月22日向市规划局反馈信息，并不能作为市规划局核发涉案规划许可证当时判断情况的依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府未提交书面答辩状，其在庭审中辩称，市规划局核发的涉案规划许可证认定事实清楚，证据确凿，程序合法。市政府作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法。原审判决认定事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人李东未提交书面陈述意见，其在庭审中述称：一、同意两被上诉人的答辩意见。二、《江苏省城乡规划条例》、《南京市城乡规划条例》以及《江苏省行政程序规定》均是适用本案的法律依据。三、根据本案的证据和基本事实，能够证明市规划局作出涉案规划许可证符合法律规定。本案是很小的民生工程，未破坏小区景观。上诉人在电梯增设工程实施完毕后，一诉再诉，拖延时间，造成司法资源的浪费。请求二审法院维持一审判决。
上诉人高焱向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交证据的审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院查明
本院另查明，鸿福苑小区7幢2单元共计14户，原审原告起诉时，203室房屋所有权人为高焱。李东等人向市规划局申请增设电梯规划审批时，提交了相关申报材料，其中的“委托书”载明：由南京乾通投资咨询有限公司全权办理鸿福苑小区7幢2单元增设电梯规划等相关手续，委托代理人在其权限范围内及代理期限内签署的一切有关合法文件及办理的相关手续，委托人均予承认。该“委托书”委托人签名处有鸿福苑小区7幢2单元103、203、204、403、404、503、504、603、604、703、704室住户签名。
本院认为
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款规定：“进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”本案中，市规划局作为城乡规划主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有核发建设工程规划许可的法定职权。
《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定：“符合城乡规划要求、对城乡规划实施没有影响的简易项目，城乡规划主管部门应当简化建设工程规划许可证的审批流程。具体办法由市城乡规划主管部门制定，报市人民政府批准后公布。”经市政府于2016年9月30日批准印发的《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第五条规定，既有住宅增设电梯应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。上述规定与《江苏省物业管理条例》第六十九条关于住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意的规定一致，均以本幢或本单元“双三分之二”以上的业主同意作为既有住宅增设电梯的审查条件。
《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协商情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。本案中，报建人南京乾通投资咨询有限公司受鸿福苑小区7幢2单元业主委托，于2017年5月15日向市规划局提交建设项目规划审批事项申请表，申请建设鸿福苑小区7幢2单元增设电梯工程，申请时一并提交了增设电梯协议书、对权益受损业主的资金补偿方案、信访维稳承诺书、南京市既有住宅增设电梯设计方案公示报告、本单元“双三分之二”以上的业主签名同意的“委托书”、施工图等相关申报材料。其中，增设电梯协议书包含有增设电梯工程费用的预算及分摊、电梯运行、保养、维修等费用的分摊及确定电梯使用单位等约定内容。上述申报材料符合《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条的规定。案涉电梯加装于鸿福苑小区7幢2单元入口外侧，是对建筑物局部改建和完善的附属设施，属于《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定的应当简化审批流程的简易项目。增设电梯申报规划许可时，已经获得本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意，设计单位出具了设计方案图纸，增设电梯方案亦经过公示。市规划局审核报建人提交的申请材料后，认为李东等业主在鸿福苑小区7幢2单元增设电梯项目符合城乡规划要求，核发涉案规划许可证，符合《江苏省物业管理条例》、《江苏省城乡规划条例》、《南京市城乡规划条例》及《南京市既有住宅增设电梯实施办法》的相关规定。
物权法第八十七条规定：“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。”虽然本案所涉增设电梯项目需要使用本幢或小区全体业主共有的土地，但根据上述规定，对部分业主为生活出行方便根据《江苏省物业管理条例》第六十九条规定增设电梯需要使用必要的与其他业主共有的绿地的，其他共有人应当提供必要的便利。故被上诉人作出涉案规划许可证符合城乡规划要求，亦不违反物权法的上述规定。
《南京市城乡规划条例》第三十九条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，市规划局于2017年5月15日收到南京市规划局建设项目规划审批事项申请表，于2017年5月22日作出涉案规划许可证，行政程序合法。
行政复议法第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，上诉人不服市规划局作出的涉案规划许可证，向市政府申请行政复议，市政府具有依法履行行政复议的法定职责。
行政复议法第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”本案中，市政府于2017年8月8日收到高焱等人提交的行政复议申请后，履行了受理、通知答复等程序，经对案件事实和相关证据的审查，于2018年9月17日作出涉案行政复议决定书，维持市规划局作出的涉案规划许可证的行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政复议程序合法。
综上，上诉人高焱的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高焱负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 陆俊騑
审判员 黄 飞
审判员 谢宇飞
二〇一八年十月十七日
书记员 孙 皓