韩松与重庆市交通行政执法总队高速公路第一支队一大队道路行政强制措施二审行政判决书
当事人信息
上诉人（一审原告）韩松，男，仡佬族，1985年7月3日出生。住址：贵州省道真仡佬族苗族自治县。
被上诉人（一审被告）重庆市交通行政执法总队高速公路第一支队一大队。住址：重庆市绕城高速公路百合收费站旁。
法定代表人唐洪刚，大队长。
委托代理人况小莉，重庆索通律师事务所律师。
审理经过
上诉人韩松因诉被上诉人重庆市交通行政执法总队高速公路第一支队一大队（以下简称“高速路一支队一大队”）道路行政强制措施一案，不服重庆市巴南区人民法院（2017）渝0113行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月11日立案受理后，向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书，本院依法组成合议庭进行了审理。因本案涉及法律适用问题需要送请有权机关作出解释或确认，本院于2017年10月25日中止本案的审理，现恢复诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
一审法院经审理查明：渝GH**车于2015年10月19日10时06分、2015年11月13日15时29分、2017年2月8日13时38分，在包茂高速公路进城方向实施了超过限速标志、标线标明速度的违法行为。2017年3月26日13点30分左右，高速路一支队一大队执法人员在包茂高速巴南主线执法站执法时，经卡口系统报警显示发现韩松驾驶的渝GH**车有以上3条历史超速违法行为未处理，遂当场制作现场笔录，告知韩松渝GH**车有违法行为未处理，高速路一支队一大队欲采取的行政强制措施理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，并作出NO：3808005号《行政强制措施凭证（交通违法行为处理通知书）》，决定扣留渝GH**车的行驶证。韩松不服，遂于2017年4月6日提起本案诉讼。
另查明，2017年5月14日，高速路一支队一大队对渝GH**车2015年10月19日、2015年11月13日、2017年2月8日的三次超速行驶的违法行为分别作出（2015）第2082005861002号、2082006384002号、2082002146002号《行政处罚决定书》，分别给予其罚款200元的行政处罚。2017年5月20日，韩松至其他执法大队缴纳了罚款600元。2017年5月23日本案庭审时，高速路一支队一大队将渝GH**车的行驶证交还韩松。
一审法院认为
一审法院认为，高速路一支队一大队具有负责重庆市通车高速公路除限制人身自由的行政处罚权外的交通安全管理工作的法定职责。高速路一支队一大队履行以上职责时，应当与公安部门一样，同样根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《重庆市道路交通安全条例》等相关规定进行交通安全管理工作。《重庆市道路交通安全条例》第九十条规定：发现机动车有未处理的道路交通安全违法行为记录的，可扣留机动车行驶证，并书面通知机动车所有人、管理人或者驾驶人及时接受处理。2017年3月26日，高速路一支队一大队作出扣留行驶证的行政强制措施时，该车具有历史违法记录未处理，并且高速路一支队一大队已依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条的规定，现场制作了笔录，并告知韩松渝GH**车的历史违法行为及依法享有的权利、救济途径。为此，高速路一支队一大队2017年3月26日作出的NO：3808005号行政强制措施凭证（交通违法行为处理通知书）》，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予支持。
韩松提起本案诉讼时的请求有两项，即确认高速路一支队一大队作出的扣留行驶证的行政行为违法并要求归还行驶证，由于庭审时高速路一支队一大队已将行驶证归还韩松，故韩松要求“判决返还原告渝GH**车行驶证”的诉讼请求已无判决必要。韩松2017年4月6日提起本案诉讼时，高速路一支队一大队扣留行驶证的时间尚不足30日，韩松并未针对此行为提出相应诉求，高速路一支队一大队也未就是否超期扣留问题进行答辩并提交证据，因此高速路一支队一大队是否具有超过法定期限扣留行驶证的行为，并不属于本案审理范围。为此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩松的诉讼请求。
上诉人诉称
上诉人韩松不服一审判决上诉称，1．一审法院判决认定事实错误，被上诉人扣留行驶证超期，上诉人在法庭调查时明确提出确认违法不仅包括被上诉人不具有扣留行驶证的职权，也包括被上诉人逾期未对扣留行为作出处理，一审法院未开庭对该行政行为合法性进行审理。2．一审法院判决适用法律错误，被上诉人是依据《重庆市道路交通安全条例》第九十条的规定扣留上诉人行驶证，而《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》均未规定扣留机动车行驶证的强制措施。《重庆市道路交通安全条例》第九十条的规定与《行政强制法》第十一条、第二十五条第一款的规定相抵触，因此，应当适用上位法的规定。故请求撤销一审判决并依法改判。
被上诉人答辩
被上诉人高速路一支队一大队未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在一审程序中举示的证据已经一审法院庭审质证并随卷移送本院，且在一审裁判文书中已经予以罗列，并发表了质证意见。本院不再重复罗列。经审查，本院认为，一审法院对证据分析认证正确，本院依法予以确认。据此，本院审理查明的事实与一审法院查明事实无异。
本院认为
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）第二条“相对集中行政处罚权的范围”的规定：需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作”。中央机构编制委员会办公室《关于进行综合执法试点的函》（中央编办函〔2002〕60号）同意我市作为全市综合执法试点单位。《重庆市人民政府关于在全市交通领域实行综合行政执法试点工作的意见》（渝府发〔2005〕61号）规定了交通综合行政执法机构的主要职责。《重庆市交通委员会关于实施交通综合行政执法改革试点工作有关问题的通知》（渝交委〔2005〕302号文）规定：“市交通行政执法总队高速公路支队下设行政执法大队，依法履行其辖区范围内的高速公路综合执法工作职责，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及配套法规、规章，处理高速公路上发生的交通违法行为和交通事故案件”。依照上述法律法规及规范性文件规定，被上诉人高速路一支队一大队具有作出扣留机动车行驶证的职权和职责。
《重庆市道路交通安全条例》是重庆市的地方性法规，该条例第九十条与《中华人民共和国道路交通安全法》规定并无抵触之处。该条规定：发现机动车有未处理的道路交通安全违法行为记录的，可扣留机动车行驶证，并书面通知机动车所有人、管理人或者驾驶人及时接受处理。本案中，2017年3月26日，高速路一支队一大队作出扣留行驶证的行政强制措施时，该车具有历史违法记录未处理，故其作出的扣留上诉人驾驶的渝GH**机动车行驶证的强制措施，符合《重庆市道路交通安全条例》第九十条的规定。
关于上诉人提出的被上诉人扣留行驶证超期的问题。行政强制行为分为行政强制决定阶段和行政强制执行阶段。一般情况下，当事人如果一并要求审查，人民法院不宜将其人为分割为两个案件审理判决。本案中，上诉人在起诉时，虽然未提出对扣留进行审查，但在一审庭审开始就提出，上诉人已经完结处理了自己的违章行为，但被上诉人仍然未返还扣留行驶证的事实，属于违法扣留。被上诉人在一审庭审中对此亦进行了答辩，因此，应当认为被上诉人对上诉人在一审中提出的新的诉讼请求，没有异议，并进行了答辩。被上诉人于2017年3月26日作出扣留上诉人渝GH**车行驶证的决定，在行政强制措施凭证中明确行政强制措施期限为30日。因此，扣留截止日应当是2017年4月25日。而被上诉人在庭审中自述，其通知上诉人领回行驶证的时间是2017年5月22日，明显超过强制措施载明的期限，属于程序违法，且无法定理由。因扣留行驶证的行为属于事实行为，不具有可撤销性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应当判决确认被上诉人超期扣留上诉人驾驶的渝GH**机动车行驶证的行为违法。但一审判决对此作出不予评判的认定不当，本院予以纠正。
综上，上诉人提出的被上诉人超期扣留行驶证违法的上诉理由成立，本院予以支持，其他上诉理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
裁判结果
一、撤销重庆市巴南区人民法院（2017）渝0113行初62号行政判决；
二、确认重庆市交通行政执法总队高速公路第一支队一大队超期扣留韩松驾驶的渝GH**机动车行驶证的行为违法。
本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人重庆市交通行政执法总队高速公路第一支队一大队负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审 判 长 文林华
审 判 员 龙晓波
代理审判员 曹 怡
二〇一八年九月二十六日
书 记 员 张林波