西安市长安区斗门街道办事处、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会与西咸新区沣东新城广线养殖厂确认行政强制行为违法二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审被告）西安市长安区斗门街道办事处，住所地西安市长安区斗门镇北街**号。
法定代表人宋林坛，主任。
委托代理人尚飞，斗门街道国土所副所长。
委托代理人张应国，陕西长华律师事务所律师。
上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地西安市红光大道西段沣东城市广场9号楼。
法定代表人柳政，主任。
委托代理人景龙辉，工作人员。
委托代理人王磊，陕西洪振律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）西咸新区沣东新城广线养殖厂。经营地西咸新区沣东新城斗门街办下泉村。
经营者刘广线，男，汉族。
委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。
委托代理人施斌，北京创为律师事务所律师。
审理经过
上诉人西安市长安区斗门街道办事处（以下简称斗门街办）、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）因确认行政强制行为违法一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，在审理过程中，本院依法变更了合议庭并通知当事人，因该案将涉及赔偿事宜，本院支持协调，未果。现本案已审理终结。
一审法院查明
原审法院查明，原告广线养殖厂的经营场所位于西安市长安区斗门街道办事处下泉村，经营者为刘广线。2017年4月22日斗门街办向原告作出了一份《拆除通知书》内容为：“刘广线养猪厂：经调查核实，你单位（个人）存在以下（1）无环评（2）渗坑渗排违法行为，违反《中华人民共和国环境影响评价法》，经斗门街办研究决定，限你单位（个人）在收到通知之日起停止生产，在2017年4月13日前清理厂内现有污染源，否则，街办将协同沣东新城规划建设环保局，予以强制拆除。斗门街道办事处（加盖西安市长安区斗门街道办事处印章），2017年4月22日。”2017年8月1日西安市国土资源局沣渭分局第四国土所作出《自拆通知》一份，内容为：“刘广线：根据《中华人民共和国环境保护法》、《禽畜规模养殖污染防治条例》、《陕西省水污染防治工作方案》及《沣东新城畜禽养殖退出工作实施方案》等法律法规文件要求。现就你（户或单位）占用下泉村四组集体土地建设养殖场，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，现责令你在3日内自行拆除，清理完建筑物，恢复土地原貌”。2017年8月11日原告养殖厂的建筑物被拆除，该拆除过程中二被告的相应工作人员到场参与。2017年8月11日7时许，西安市公安局沣东新城分局斗门派出所接到有人向110报警称：在下泉村有人强拆养殖场。该派出所民警到现场询问得知：报警人所称的强拆人员为沣东环保部门工作人员，告知报警人为正常执法。
另查明，2017年1月9日陕西省西咸新区沣东新城委员会下发《中共陕西省西咸新区沣东新城委员会关于撤销规划建设环保局及成立规划建设局和环境保护局的通知》，该通知决定撤销沣东新城规划建设环保局，成立沣东新城规划建设局和沣东新城环境保护局。上述两个机构为沣东管委会的内设机构。
一审法院认为
原审法院认为，本案的争议焦点是：1、二被告是否为本案的适格被告；2、二被告是否实施了拆除原告位于斗门街办下泉村的养殖厂的建筑物及该拆除行为是否合法。
针对上述争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告斗门街办在2017年4月22日向原告作出的《拆除通知书》中，明确载明“经斗门街办研究决定，限你单位（个人）在收到通知之日起停止生产，在2017年4月13日前清理厂内现有污染源，否则，街办将协同沣东新城规划建设环保局，予以强制拆除”，被告沣东管委会虽辩称沣东管委会并未实施过原告所述拆除行为，也未授权规划建设环保局实施过原告所述的拆除行为，但在庭审原告提供的视频照片，经二被告辨认，二被告均认可拆除现场有其工作人员参与，结合西安市公安局沣东新城分局斗门派出所接警记录及原告养殖厂被拆除的事实，可以认定被告斗门街办及沣东新城规划建设环保部门参与实施了拆除原告养殖厂的行为，根据上述法律规定，被告斗门街办是本案的适格被告；沣东新城规划建设环保局虽然在2017年1月9日被撤销，并成立沣东新城规划建设局和沣东新城环境保护局，但其作为被告沣东管委会的内设机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其权利的行政机关是被告”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”的规定，被告沣东管委会是本案的适格被告。虽然二被告均否认其实施了拆除行为，但二被告均未提供证据证明该行为并非由其实施，根据庭审查明的事实可以认定二被告就是拆除原告广线养殖厂的实施主体，亦为本案的适格被告。二被告辩称其不是拆除主体的理由不能成立，本院不予采纳。
其次关于二被告实施的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。本案中，二被告未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定即实施了强制拆除行为，依法应当确认违法。至于被告斗门街办认为涉案建筑物系违法建筑的辩论意见，涉案建筑物是否为违法建筑并不影响被告依照法定程序实施行政行为的要求，被告实施拆除时应严格依照法定程序进行。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告西安市长安区斗门街道办事处、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会对位于西安市长安区斗门街道办事处下泉村的西咸新区沣东新城广线养殖厂进行拆除的行为违法；案件受理费50元，由被告西安市长安区斗门街道办事处、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会各承担25元。
上诉人诉称
上诉人斗门街办上诉称，根据行政诉讼法第十二条的规定，只有合法权益受到侵害时，才有权提起行政诉讼；由于涉案建筑物无合法手续，故本案不属于人民法院受案范围，一审法院受理本案并确认行政行为违法于法无据；街办作为区级人民政府派出机构，其不是本案适格被告，斗门街办只是协助、协同其他部门执法，原告起诉斗门街办于法无据。上诉请求撤销一审判决，驳回一审原告对上诉人的起诉。
上诉人沣东管委会上诉称，一审法院未查明上诉人没有参与实施及授权沣东新城规划建设环保部门参与实施拆除行为；一审法院将被上诉人养殖场拆除的事实举证责任让被告承担，违反法律规定。上诉人只有在已经作出的行政行为附有提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件的责任，因此在本案中，是否是上诉人作出的拆除行为应由被上诉人举证，而不是让上诉人自证没做过，明显与法律规定不符合。
被上诉人辩称
被上诉人西咸新区沣东新城广线养殖厂（以下简称广线养殖场）辨称，一、原行政行为的作出实际侵害了被上诉人的合法财产权益，涉案建筑物为被上诉人所建，受物权法保护，被上诉人有权提起行政诉讼，属于人民法院受案范围。斗门街办虽属派出机构，但即便在行政行为作出过程中，其只是协助协同其他部门执法，也属于共同实施行政行为，因此应当对被诉行政行为的结果发生承担相应行政法律责任；二、斗门街办在拆除通知书中载明经街办研究决定，协同沣东新城规划建设局予以拆除，二被告在一审中均认可了拆除现场有其工作人员参与，派出所的接警记录认定规划建设环保部门进行了拆除，又根据最高院的适用行政诉讼法的解释第21条的规定，规划建设环境保护局作为管委会的内设机构实施的强拆行为，应当由沣东管委会承担法律责任。在行政机关否认其作出行政行为时，并不代表其没有举证责任。在房屋被拆除前已有相关行政决定及通知的情况下，而后房屋被拆除，不能排除行政相对人认定为作出决定的行政机关及其部门实施拆除行为的合理怀疑，此时，行政机关就应当举证证明不是其所实施的强拆行为，上诉人在没有提供免除其责任证据的情况下，应当认定其实是了拆除行为。
本院查明
二审中，双方当事人均没有新的证据、事实和理由，本院查明的事实与原审一致。
本院认为
本院认为，行政机关应当依法行政，在作出行政行为时应具有法定职权并依法定程序予以实施。2017年4月22日上诉人斗门街办向被上诉人广线养殖场作出的《拆除通知书》中，明确载明“经斗门街办研究决定，限你单位（个人）在收到通知之日起停止生产，在2017年4月13日前清理厂内现有污染源，否则，街办将协同沣东新城规划建设环保局，予以强制拆除”，其后，涉案建筑物被拆除，上诉人在没有提供免除其责任证据的情况下，可合理推定为该拆除行为系斗门街办及沣东新城规划建设环保局所为，结合原审法院认定的证据，二上诉人否认实施了拆除行为，与事实不符，本院不予支持；上诉人斗门街办认为涉案房屋无合法手续，所以该涉案房屋非被上诉人的合法权益，应不属于人民法院受案范围，该主张没有事实及法律依据，本院不予支持；本案中，首先，斗门街办在不具有法定职权的情况下，作出拆除通知并予以实施的行为，显属违法。其次，沣东新城规划建设环保局及斗门街办在实施拆除时未严格依照法定程序进行，亦应确认违法。沣东新城规划建设环保局系沣东管委会所属职能部门，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，广线养殖厂对沣东新城规划建设环保局作出的行政行为不服提起诉讼的，应以沣东管委会为被告。综上，原审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人斗门街办、沣东管委会的上诉请求无事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人斗门街办、沣东管委会各负担25元。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 刘 爽
审判员 左 昆
审判员 张丽华
二〇一八年九月二十一日
书记员 赵 卫