兴城市卫生和计划生育局、上诉人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部诉陈晨撤销行政许可一案二审行政判决书
当事人信息
上诉人(原审被告)兴城市卫生和计划生育局，住所地兴城市。
法定代表人吴海清，该局局长。
行政负责人曹锋，该局副局长。
委托代理人李江，辽宁大潮律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部，住所地兴城市。
法定代表人张贵林，该部主任。
委托代理人张迎，女，1978年10月24日生，汉族，该门诊部医师，住址兴城市。
被上诉人（原审原告）陈晨，女，1988年4月30日生，汉族，银行职员，住址兴城市。
委托代理人山屹，辽宁山盟律师事务所律师。
审理经过
上诉人兴城市卫生和计划生育局和上诉人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部因被上诉人陈晨申请撤销行政许可一案，不服葫芦岛市连山区人民法院（2018）辽1402行初6号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2018年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人兴城市卫生和计划生育局的行政负责人曹锋和委托代理人李江，上诉人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部的委托代理人张迎，被上诉人陈晨及其委托代理人山屹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
原审法院查明，兴城市卫生和计划生育局（原兴城市卫生局）于2006年12月5日批准了辽宁锦华工业有限公司职工医院关于设置医疗机构的申请。其内容如下：“经核准同意按照下列事项设置医疗机构：类别：门诊部；名称：锦华园门诊部；选址：兴城红石碑锦华园区；服务对象：职工家属；诊疗科目：内科”。附表5-2（医疗机构简况）中载明所有制形式为全民所有，占地面积以及建筑面积中业务用房面积均为110㎡。附表5-4（人员情况）中载明，职工总数2人，其中副主任医师1人，护师1人。2011年11月19日，辽宁锦华工业有限公司锦华园门诊部向兴城市卫生局提出因辽宁锦华工业有限公司职工医院解体，申请变更门诊部所有制形式由公有为私人所有，2012年1月1日被告向第三人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部颁发医疗机构执业许可证，其内容如下：“医疗机构名称：辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部；地址：锦华园小区；所有制形式：私人；医疗机构类别：（四）；诊疗科目：内科、医学影像科；服务对象：社会；法定代表人：张贵林；有效期：二〇一二年一月一日至二〇一四年十二月三十一日；登记号：PDY00316521148117D6001”。当时门诊部内员工人数不清。2014年10月20日医疗机构校验申请书上载明：“所有制形式：集体”，诊所职工5人，其中卫生技术人员4人（副主任医师、主治医师、护师各1人），行政后勤1人。根据人员情况表计算实际员工数应为4人，建筑面积以及建筑面积中业务用房面积均为120㎡。2015年1月1日被告兴城市卫生和计划生育局向第三人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部颁发医疗机构执业许可证，其内容如下：“医疗机构名称：辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部；地址：兴城市锦华园小区；所有制形式：私人；医疗机构类别：综合门诊部；经营性质：非营利性（非政府办）；服务对象：社会；床位：4张；牙椅：0张；法定代表人：张贵林；主要负责人：张贵林；有效期：2015年1月1日至2017年12月31日；登记号：PDY00316521148117D6001；诊疗科目：内科、医学影像科”。当时门诊部内有职工总数3人，分别为副主任医师、主治医师、护师各1人，建筑面积以及建筑面积中业务用房面积均为200㎡。根据档案资料显示，2006年门诊部职工总数应为2人，分别为张贵林和药朝英；2012年门诊部职工人数无法确定；2015年门诊部职工人数为三人，分别为张贵林、张迎、王琦。
一审法院认为
原审法院认为，被告具有颁发《医疗机构执业许可证》的法定行政职权。本案被告为第三人颁发《医疗机构执业许可证》主要证据不足，违反法定程序，其理由如下：根据《医疗机构基本标准》第四部分关于综合门诊部、普通专科门诊部最低标准的规定和被告提供的《门诊部、诊所基本标准》，比照第三人医疗机构执业许可证载明事项以及第三人处实际职工数额，被告向本院提交的医生辛春梅、护士李凤华、刘玉萍三人的档案资料，因原告之前申请调取的档案资料上并未有该三人在第三人处执业，且在原告配偶段炼死亡，卫生行政部门介入调查时为张贵林、张迎做的询问笔录也记载第三人处共有3名员工，可见第三人处基本设置不符合最低设置标准；《医疗机构管理条例实施细则》第二十三条规定：“变更《设置医疗机构批准书》中核准的医疗机构的类别、规模、选址和诊疗科目，必须按照条例和本细则的规定，重新申请办理设置审批手续。”而2015年医疗机构执业许可证第三人的医疗机构类别变为“综合门诊部”，在被告为第三人建立的卷宗档案中并没有被告重新办理设置审批手续相关资料。对于被告辩称因网络管理后系统没有普通专科门诊选项，才将第三人医疗机构执业许可证上医疗机构类别载明为“综合门诊部”，因其并未提供任何证据予以证明，本院不予支持。即使存在此种情况，第三人自身情况仍然与普通专科门诊标准不符。关于第三人医疗机构名称问题，2006年被告核准为“锦华园门诊部”，2012年和2015年医疗机构许可执业证上载明“辽宁省锦华机电有限公司锦华园门诊部”，根据《医疗机构管理条例实施细则》四十一条第三、四、五款之规定：“医疗机构的命名必须符合以下原则：（三）名称必须名副其实；（四）名称必须与医疗机构类别或者诊疗科目相适应；（五）各级地方人民政府设置的医疗机构的识别名称中应当含有省、市、区、街道、乡、镇、村等行政区划名称，其他医疗机构的识别名称中不得含有行政区划名称”，第三人作为企业或事业单位设置的医疗机构，其名称中不应含有“辽宁省”字样，且自2006年设立开始至2012至2015年，档案中并未有变更医疗机构名称相关资料。综上，被告为第三人核发《医疗机构执业许可证》行为违法。对于原告主张第三人未进行校验应吊销《医疗机构执业许可证》，依照法律的相关规定只有医疗机构拒不校验才会吊销其《医疗机构执业许可证》，与本案情况不符，故不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告兴城市卫生和计划生育局2012年1月1日对第三人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部核发的《医疗机构执业许可证》违法；二、撤销兴城市卫生和计划生育局2015年1月1日对第三人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部核发的《医疗机构执业许可证》。案件受理费50元，由被告承担。
上诉人诉称
上诉人兴城市卫生和计划生育局上诉称，原审判决以上诉人为第三人于2012年1月1日和2015年1月1日核发的《医疗机构执业许可证》主要证据不足和程序违法为由，判决2011年度许可证违法和2015年度许可证撤销。上诉人认为，一审判决认定事实错误，且没有法律依据。2006年，辽宁锦华工业有限公司职工医院申请在兴城市锦华园小区设立门诊部，我局依法予以许可，并核发《医疗机构执业许可证》，门诊部名称“锦华厂医院锦华园门诊部”，当时的诊疗科目为内科。2011年，锦华工业有限公司改制，医院解体。而该门诊部为独立医疗机构，在隶属关系改变的情况下，门诊部申请变更经营性质和服务对象。2012年，更换《医疗机构执业许可证》，所有制形式变为私营，服务对象变为社会，有效期为2012年1月1日至2014年12月31日。2015年1月1日，在更换医疗机构执业许可证期间，我局根据2012年11月12日卫生部下发新的《门诊部、诊所基本标准》，经审核后要求该机构按照新标准限期整改，按照此标准该门诊部应配备执业医师3名，执业护士5人。整改后，该机构配备执业医师3人，分别是内科专业执业医师张桂林、辛春梅，医学影像专业执业医师张迎，其中张桂林为内科副主任医师；执业护士5名，分别是药朝英、王星儒、王琦、刘玉萍、李风华，其中刘玉萍、李风华为主管护师。锦华机电有限公司锦华园门诊部设置审批时设置的诊疗科目为临床内科专业，后增加设置医学影像科，没有设置内科以外的其他诊疗科目，为普通专科门诊部，人员配备和相关资质符合标准要求，达到标准后给予更换了《医疗机构执业许可证》，有效期为2015年1月1日至2017年12月31日。一审判决认定职工数额为3人，明显错误，该门诊部实际配备执业医师3名，执业护士5人。即使职工人数只有3人，只是不符合卫生部制定的标准，并不违反法律、行政法规的规定。2007年，全国开始医疗机构注册联网管理，“医疗机构注册管理系统”在门诊部种类中只有综合门诊部选项，其他选项为中医类别。2016年医疗机构注册管理系统升级后才有专科门诊部选项，而该门诊部所持的《医疗机构执业许可证》有效期至2017年12月31日，更换医疗机构执业许可证时才能更改门诊部类别，故该门诊部所提交的《医疗机构执业许可证》为私人性质、服务对象为社会，虽类别为综合门诊部，但其诊疗科目只有内科。我局对其校验、更换执业许可证时均按照普通专科门诊部对其审核，该门诊部符合普通专科门诊部标准。名称问题，因该门诊部由辽宁省锦华机电有限公司职工医院设立，故门诊部名称前加了设立单位的名称，同时因其设立在锦华园小区内，所以名称为辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部。该名称是核准机关批准使用的名称，且没有变更过，名称不违反任何法律、法规的规定。还有一审判决核发许可证行为违法、撤销，并没有指出违反的法规名称，只是列举几条卫计委的规章，这属于判决没有法律依据。一审判决核发许可证行为违反法定程序，但没有在判决中指出程序的违法之处。2015年1月1日核发的许可证，因被上诉人与门诊部纠纷，第三人已于2017年10月申请注销，且许可证有效期至2017年12月31日，在被上诉人起诉时（2018年1月30日），该许可证已失效，已没有可撤销内容，判决撤销已经无法律意义。陈晨没有诉权。本案原告主体资格不适格。总之，一审判决认定事实错误，判决核发证照行为违法、撤销没有法律依据。恳请二审人民法院改判。上诉人兴城市卫生和计划生育局向原审法院提交如下证据：1、2006年医疗机构申请设置审批表，证明门诊部设置合法合规；2、2011年11月19日辽宁锦华机电有限公司锦华园门诊部提交的门诊部所有制形式变更申请，证明我局依申请进行变更；3、2006年11月25日核发的医疗机构执业许可证，证明设置医疗机构基本信息；4、2012年1月1日核发的医疗机构执业许可证，证明设置医疗机构基本信息；5-7、医疗机构校验申请书（分别为2014年10月20日、2015年10月28日、2016年12月16日），证明对第三人进行了校验，校验合格；8-9、张桂林执业医师资格证、毕业证、健康身体检查表等档案资料；10、2015年1月1日核发的医疗机构执业许可证，证明设置医疗机构基本信息；11、医生张迎执业医师资格证，证明2013年4月26日执业地点变更为第三人处；12、医生辛春梅执业医师执业证书，证明2015年5月13日其执业地点变更为第三人处；13、药朝英护士执业证书，注册至2007年，证明其为第三人处护士；14、王星儒护士执业证书，证明其从2013年5月21日执业地点变更为第三人处；15，王琦护士执业证书，证明自2013年5月21日其执业地点变更为第三人处；16、李凤华护士执业证书，证明2015年9月29日执业地点变更为第三人处；17、刘玉萍护士执业证，证明2015年1月16日执业地点变更至第三人处；18、张晓云药剂师执业资格证；19-21，《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《门诊部、诊所基本标准》，证明我局作出行政行为符合法律规定。
上诉人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部上诉称，原判认定事实不清，证据不足。上诉人取得《医疗机构执业许可证》是合法的，是按照兴城市卫生和计划生育局的要求办理的登记并合法执业。兴城市卫生和计划生育局在核发《医疗机构执业许可证》前已进行了必要的审查。上诉人已执业近十年，卫生系统每年都进行相应的检查，执业许可证三年一换，在此过程中从未有任何部门提出过发证行为有瑕疵。上诉人在近十年服务于周边的老百姓，多年来口碑良好。负责人为副主任医师，为人正直善良，尽到了负责人及医生的职责。综上所述，原判认定事实不清，证据不足，判令确认发证行为违法是错误的，请求二审法院依法审查予以纠正。上诉人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部上诉称未向原审法院提交证据。
被上诉人辩称
被上诉人陈晨答辩称，答辩人认为兴城市卫计局的不作为、违法行为以及上诉人兴城市卫计局在一审诉讼过程中的坊碍作证行为客观存在。一、被告人依法应该作为而不作为：1、在2006年至2011年的五年间，上诉人兴城市卫计局未对锦华园门诊部进行年度校验，属于行政机关的不作为。2、上诉人依法应吊销第三人的“医疗机构执业许可证”，但今为止，上诉人继续不作为。3、上诉人称，张贵林的医疗机构执业许可证有效期至2017年12月31日，该许可证已失效，已没有撤销内容，判决撤销已没有法律意义。这句话充分暴露上诉人不懂法律、轻视法律、无视法律。行政许可的撤销，是由于行政机关在作出行政许可决定的过程中存在违法行为，要求行政机关主动纠正自己的错误这是对法律的尊重和承认。行政许可的注销，是许可证主体灭失后，在其许可主体权利我失后对主体灭失后的事实展行登记程序，是过后的程序行为。不论上诉人这个上诉理由成立不成立，仅就《医疗机构管理条例实施细则》第七十八条规定而言，医疗机构不按期办理校验手续的，行政机关应依法吊销其《执业许可证》，行政许可并不是自然失效。截止目前，张黄林的医机构执业许可证既未吊销，也未注销，还是自然存续状态，这再次充分说明兴城市卫计局不作为。二、上诉人违反法律法规、行政规章的规定，滥用权力，违法作为，主要包括以下四项违法内容：1、上诉人给第三人锦华园门诊部颁发使用“辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部”的名称，该名称冠以“辽宁省”字样属于违法违规，对患者有欺骗和误导作用。2、上诉人为第三人锦华园门诊部颁发、使用“综合门诊部”的医疗机构执业分类，没有事实及法律依据，被告根本不具备我国卫生部要求的“综合门诊部”的条件，根本达不到“综合门诊部”的要求和标准。3、2012年，上诉人给第三人锦华因门诊部变更执业许可内容，档案中没有设置单位及管理单位的申请、决定，兴城市卫计局属于滥用职权，违法变更，程序违法。4、2015年1月1日，上诉人为张贵林、张迎颁发、变更《医疗机构执业许可证》内容，依法应该重新办理设置手续，而其采用的“校验”程序违法。三、上诉人在一审诉讼过程中伪造证据，妨碍作证，涉嫌违法犯罪。葫芦岛市连山区人民法院（2018）辽1402行初6号行政判决书事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院依法维持。被上诉人陈晨向原审法院提交如下证据：1、身份证，证明原告资格；2，结婚证，证明其与死者段炼的夫妻关系并有原告资格；3、2015年第三人医疗机构执业许可证，证明第三人身份信息；4、委托书，证明代理权限；5、证明被告提供的第三人设立变更档案信息与兴城法院之前去被告处调取的资料有出入；6、兴城市人民法院调取的第三人档案资料，证明辽宁省卫生厅为注册执业医师签名盖章马晓伟照片被篡改过，被告伪造诊所档案时间较长，较早，情况十分严重；7、兴城市卫计委询问笔录两份，证明诊所只有张贵林、张迎、王琦三人，被告档案造假；8、2014、2015年第三人的医疗机构校验申请书及资料，证明被告对医疗机构许可证校验时人员数额，且2015年校验申请书中载明只有3名职工，与证据7相互印证；9、2006年辽宁锦华医院提交的设置医疗机构申请书，证明2006年被告核发医疗机构执业许可证不符合医疗机构基本标准；10、2006年辽宁锦华医院提交的设置医疗机构申请书和2011年11月10日医疗机构校验申请表、证明从2006年至2011年间并未有校验申请等资料，五年间被告均未对第三人进行校验，第三人也未申请校验，应吊销执业许可证；11、第三人2011年11月19日递交申请，结合档案证明期间未显示门诊部名称变更手续，证明2012年核发的医疗机构执业许可证中医疗机构名称系伪造；12、2011年11月19日第三人提交变更申请，证明被告应第三人申请变更所有制性质系违法行为；13、2011年11月19日第三人提交变更申请，证明被告应第三人申请变更执业类别、诊疗科目，均属违法行为；14、辽宁锦华机电有限公司工商信息，证明辽宁锦华机电有限公司依然存在，第三人系背着公司私自申请，属违法行为；15-16、1994年9月4日卫生部第30号令《医疗机构基本标准》，证明被告为第三人发放医疗机构执业许可证不符合标准规定的综合门诊部的最低条件，属违规、无效行为；17、2012年被告为第三人发放的医疗机构许可证，证明机构名称中含有“辽宁省”字样，不符合《医疗机构管理条例实施细则》第四十一条第三款、第四款规定，属违法违规行为。
原审法院依法调取了以下证据：依原告申请调取了兴城市人民法院自兴城市卫生和计划生育局调取的辽宁锦华机电有限公司职工医院门诊部设立及变更的档案资料，用以证明被告此次庭审向法院提交的证据与当时兴城市人民法院调取复印的证据不符。
本院经审理查明的事实与原审一致
本院认为
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，原审原告陈晨的丈夫段炼在辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部诊疗后死亡，段炼与兴城市卫生和计划生育局为辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部颁发医疗执业许可证行为存在利害关系，作为配偶，陈晨有权提起本案诉讼。根据《医疗机构基本标准》第四部分门诊部基本标准规定，综合门诊部至少设有5个临床科室，5名医师，5名护士，建筑面积不少于400平方米。普通专科门诊部至少设有1个一级科目或2个二级科目或4个以上二级科目以下的专业科室，5名医师，5名护士，建筑面积不少于200平方米。2012年1月1日兴城市卫生和计划生育局向辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部颁发医疗机构执业许可证记载，医疗机构类别：（四）；诊疗科目：内科、医学影像科；有效期：2012年1月1日至2014年12月31日。2014年10月20日医疗机构校验申请书上载明，诊所职工5人，其中卫生技术人员4人（副主任医师、主治医师、护师各1人），行政后勤1人。根据人员情况表计算实际员工数应为4人，建筑面积以及建筑面积中业务用房面积均为120㎡。2015年1月1日兴城市卫生和计划生育局向辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部颁发医疗机构执业许可证记载，医疗机构类别：综合门诊部诊疗科目：内科、医学影像科；有效期：2015年1月1日至2017年12月31日。当时门诊部内有职工总数3人，分别为副主任医师、主治医师、护师各1人，建筑面积以及建筑面积中业务用房面积均为200㎡。根据档案资料显示，2012年门诊部职工人数无法确定；2015年门诊部职工人数为三人，分别为张贵林、张迎、王琦。从档案资料可以看出，2012年，辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部的医师、护士人数，建筑面积均不符合专科门诊部的最低标准，2015年，该门诊部的医师、护士人数，建筑面积不符合综合门诊部的最低标准。退一步讲，兴城市卫生和计划生育局称因网络管理系统没有普通专科门诊选项，将2015年医疗机构执业许可证医疗机构类别登记为“综合门诊部”，该门诊部仍不符合普通专科门诊部的医师、护士人数最低标准。综上，上诉人兴城市卫生和计划生育局为上诉人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部核发《医疗机构执业许可证》行为违法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100.00元，由上诉人兴城市卫生和计划生育局和上诉人辽宁省锦华机电有限公司职工医院锦华园门诊部各负担50.00元。
本判决为终审判决。
审判人员
审 判 长 李彦博
审 判 员 花 勇
审 判 员 刘思嘉
二〇一八年十月二十三日
书 记 员 谭思朦