杨瑞芝与西安市规划局、陕西华翼房地产有限公司规划行政许可二审行政裁定书
当事人信息
上诉人（原审原告）杨瑞芝，女，汉族。
委托代理人安龙斌，陕西至正律师事务所。
委托代理人董书田，陕西至正律师事务所。
被上诉人（原审被告）西安市规划局。住所地西安市劳动南路***号。
负责人王学超，副局长。
委托代理人李小武，该局工作人员。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
原审第三人陕西华翼房地产有限公司。住所地陕西省西安市碑林区太白北路**号*号楼***室。
法定代表人王红晔，董事长。
委托代理人贾建伟，北京观韬（西安）律师事务所律师。
委托代理人徐婷伟，北京观韬（西安）律师事务所实习律师。
审理经过
上诉人杨瑞芝因诉西安市规划局、原审第三人陕西华翼房地产有限公司（以下简称华翼公司）规划行政许可一案，不服西安铁路运输法院(2018)陕7102行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人杨瑞芝及其委托代理人安龙斌、董书田，被上诉人西安市规划局委托代理人李小武、段威，原审第三人陕西华翼房地产有限公司委托代理人贾建伟、徐婷伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
原审审理查明，原告杨瑞芝居住在兰乔圣菲小区7号楼，与涉案碑林区边家村三期木塔寨地块城中村综合改造项目(以下简称木塔寨项目)南邻。第三人陕西华翼房地产有限公司（以下简称华翼公司）于2017年5月16日向被告递交办理木塔寨项目《建设工程规划许可证》的申请，并提交市城改发[2013]10号《西安市城中村改造办公室关于碑林区边家村地区城中村综合改造方案结转的批复》、西城棚地字第[2013]023号《建设用地规划许可证》、《西安市国土资源国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》、交通影响评价报告、环境影响报告表的批复、日照分析报告书、西安市勘察测绘院定线报告单、总平面图等资料。2017年5月31日被告向第三人颁发了西城棚建字第(2017)005-1号《建设工程规划许可证》。
一审法院认为
原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告是否具有原告主体资格；二、被告向第三人作出西城棚建字第(2017)005-1号《建设工程规划许可证》是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《陕西省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程的，建设单位或者个人应当向设区的市、县（市）城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证”。《西安市城乡规划条例》第四条第一款规定：“市人民政府领导本市的城乡规划工作。市规划行政管理部门负责本市行政区域内的城乡规划管理工作。市规划行政管理部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。”根据上述规定，被告市规划局作为西安市政府的城乡规划主管部门，具有对建设工程实施规划行政许可的职权职责。
关于原告是否具有原告资格的问题。《中华人民共和国物权法》第八十四条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”，第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告所有的住宅采光受到木塔寨项目拟建住宅的影响，不论该影响是否在法定标准范围内，被诉行政行为与原告之间形成利害关系，故杨瑞芝有原告资格。关于被告向第三人作出西城棚建字第(2017)005-1号《建设工程规划许可证》是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料”，第三十八条第一款规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定”，第四十二条第一款规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”。《西安市城乡规划条例》第三十五条规定：“在规划区内的国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当持以下材料向规划行政管理部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）按照有关规定应当报送的交通影响评价、环境影响评价等文件；（五）法律、法规规定的其他材料。”本案中，第三人为办理涉案建设工程规划许可，向被告提交了关于办理木塔寨项目（边家村三期城中村改造项目）《建设工程规划许可证》的申请、西城棚地字第[2013]023号《建设用地规划许可证》等资料，被告市规划局对第三人提交材料依法进行审查，经公示后在法定期限内作出西城棚建字第(2017)005-1号《建设工程规划许可证》，该行政行为程序合法。
针对原告在案件审理中提出的主张：1．关于被告在核发涉案许可证时是否应履行听证程序的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《中华人民共和国城乡规划法》并未强制规定行政机关在核准建设工程规划许可时应当听证，且原告也不能证明被诉行政行为具有应当进行听证的法定事由，被告在核发《建设工程规划许可证》前已经进行了公示，未剥夺原告向被告反映对第三人建设项目意见的权利，也未影响原告程序权利的行使，本院对原告该主张不予支持。2．关于本案涉案项目是否需要修建性详细规划的问题。根据《陕西省城乡规划条例》第十四条规定：“设区的市、县（市）规划主管部门和镇人民政府，可以依据控制性详细规划，组织编制重要地块的修建性详细规划，对具体地块的建设提出详细设计和要求。编制修建性详细规划应当注重城镇空间设计、建筑设计和景观设计，形成具有地域和民俗特色的城镇风貌，提高城镇规划建设的水平”，《西安市城乡规划条例》第三十五条第（三）项规定：“建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划”。国发[2012]52号国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定中第29项取消了重要地块城市修建性详细规划的审批，故对原告该主张不予支持。综上，被告行政许可行为符合法律规定且无明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨瑞芝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨瑞芝负担。
上诉人诉称
杨瑞芝不服一审判决上诉称，一、原审法院引用《中华人民共和国行政许可法》第四十六条之规定，认定：“《中华人民共和国城乡规划法》并未强制规定行政机关在核准建设工程规划许可时应当听证，且原告也不能证明被诉行政行为具有应当进行听证的法定事由，被告在核发《建设工程规划许可证》前已经进行了公示，未剥夺原告向被告反映对第三人建设项目意见的权利，也未影响原告程序权利的行使，本院对原告该主张不予支持。”存在认定事实及适用法律错误。1、依据《中华人民共和国行政许可法》第47条的规定，本案被上诉人应当告知上诉人享有要求听证的权利，至于上诉人是否要求听证，这是上诉人的自由。被上诉人在颁证前未履行该项程序，剥夺了上诉人的合法权益，属于程序违法。2、判决书认定的被上诉人的公示行为确实存在，但是公示牌上信息分辨率极差，设计参数、数据无法看清，根本无法起到公示应有的公告、监督效果。二、原审法院在判决中只回应了上诉人诉状中提出的颁证行为程序问题，对于上诉人提出的涉案《建设工程规划许可证》审批的设计参数不合标准等实体问题只字不提，答非所问，严重损害了上诉人的合法权益。上诉人在原审行政起诉状中提出了涉案《建设工程许可证》审核通过的容积率、建筑密度不符合法定标准的问题。原审庭审中，上诉人明确提出被上诉人颁证行为审核的木塔寨项目（商业部分）总平面图中的容积率、建筑密度、绿地率、日照时间、车位数量五个方面的设计参数不符合《陕西省城市规划技术管理规定》对应的设计标准的观点，被上诉人当庭及庭后并未就该问题作出合理的解释和说明，原审判决对上诉人的该部分主张只字未提，未做答复。综上，本案中，被上诉人作出颁证行为的主要事实不足，涉案建设工程规划许可证涉及总平图的参数严重违反法律规定，存在明显不当。一审判决对案件事实未做实质性审查和核实，草率认定被上诉人的颁证行为符合程序规定存在认定事实和适用法律错误，请二审法院依法纠正。上诉请求：一、撤销一审判决；二、改判支持上诉人一审诉讼请求；三、判令本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人辩称
被上诉人西安市规划局答辩称，一、市规划局依据政府职能部门批准文件及相关法律法规作出向华翼公司核发西城棚建字第（2017）005-1号《建设工程规划许可证》的这一具体行政行为是完全合法的。二、市规划局核发的西城棚建字第（2017）005-1号《建设工程规划许可证》完全是严格按照法定程序依法作出的，无有违法和不当之处。三、上诉人拥有房屋虽与该局规划项目相邻，但华翼公司的申请以及规划局的审核是合法国家和省上规划技术方面要求的，均无不当之处。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由和对一审程序的指控明显不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，恳请中院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
原审第三人陕西华翼房地产有限公司述称，一、原审法院引用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条适用法律正确，原审法院关于规划局在核发《建设工程规划许可证》前已经进行公示的事实认定正确。本案被上诉人的行政许可行为是否应告知上诉人听证应由被上诉人对行政许可是否直接涉及重大利益进行自由裁量。被上诉人审核后认为本案项目规划既不会对相邻方产生日照影响，也不会对通行等产生影响，因此不构成重大利益影响，无需履行告知听证程序，故一审法院适用法律正确。二、上诉人称案涉《建设工程规划许可证》在实体方面的设计参数违反法律规定以及损害被答辩人合法权益，导致案涉行政许可行为违法及明显不当，应依法撤销的观点不能成立。案涉项目建筑与相邻上诉人所居住的建筑的楼间距符合《陕西省城市规划管理技术规定》，相关《日照分析报告》及《交通影响评价报告》已明确案涉项目对周边建筑日照及周围交通无不利影响。而容积率、建筑密度、绿地率、车位数量等均为案涉项目小区内部指标，与上诉人无关。总之，案涉建筑的修建对上诉人的住房不会产生不利影响。从西安市勘测院出具的定线报告单和设计部门出具的规划项目总平面图可以看出，案涉规划建筑与相邻上诉人所居住建筑之间最小间距符合《陕西省城市规划管理技术规定》，被上诉人向法院提供的由西安市城市规划信息中心所编制的《日照分析报告书》显示，本案项目“规划建筑对周边住宅未产生日照影响。”由西安市长安大学工程设计研究院有限公司编制的《交通影响评估报告》显示，本案项目建成后对主要道路服务水平及主要交叉口服务水平无显著影响，其他各项指标均能满足交通需求。综上，西安市规划局向答辩人核发《建设工程规划许可证》的行为完全合法，并未违反法定程序，也没有影响被答辩人的合法权益。因此，恳请法院依法判决驳回上诉人的上诉请求。
各方当事人在一审期间向原审法院提交的证据均已随案移送至本院。二审阶段各方均未提交新证据。二审审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；”本案中，上诉人杨瑞芝居住小区与新建木塔寨项目相邻，杨瑞芝有权就相邻权事宜对西安市规划局颁发《建设工程规划许可证》的行为提起行政诉讼，具有本案原告主体资格。但需要强调的是，具有原告主体资格仅意味着法院会对其诉求进一步进行审查，并不意味着法院认可木塔寨项目对其相邻权造成了实际影响。
被上诉人西安市规划局作为本市负责规划管理工作的部门，具有对涉案建设工程核发《建设工程规划许可证》的法定职权。该单位在收到原审第三人华翼公司办理《建设工程规划许可证》的申请及市城改发〔2013〕10号批复、市城改发〔2014〕154号批复、西城棚地字〔2013〕023号建设用地规划许可证、西安市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、西安市国有建设用地使用权出让合同变更协议、交通影响评估报告、日照分析报告书、环境影响报告表的批复、西安市勘察测绘院定线报告单、总平面图、公示照片等资料后，按照《中华人民共和国城乡规划法》、《西安市城乡规划条例》、《陕西省城市规划管理技术规定》等法律法规对原审第三人的申请及资料进行了审查，认为原审第三人华翼公司的申请符合办理建设工程规划许可证的条件，并于法定期限内为该公司办理了西城棚建字第（2017）005-1号《建设工程规划许可证》。被上诉人西安市规划局的颁证行为并无不当。
针对上诉人的上诉意见，本院分述如下：一、关于日照、采光。《中华人民共和国物权法》第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”因此，有关日照、通风和采光标准的判断，以国家有关工程建设标准的内容为依据。本案中，西安市城市规划信息中心于2017年2月13日作出的《日照分析报告书》列明：“一、报告依据：1、国家有关技术规范；2、建设部评估认证“SUN日照分析软件”10.0版（洛阳众智软件有限公司开发）；3、西安市规划局有关技术经验；4、为保证分析资料的可靠性，附委托方提供的规划总平面图一份。二、报告说明……5、本日照报告依据《城市居住区规划设计规范》（GB50180）、《住宅设计规范》、（GB50096—1999）、《西安市建设项目日照分析技术管理规定》”。分析结论为：“A.规划建筑对周边住宅建筑未产生日照影响……”故涉案建设工程规划许可行为并未侵犯上诉人的日照、采光权。二、关于通风。上诉人认为木塔寨项目容积率高、建筑密度高影响其通风。经查，关于通风无具体的技术规范的规定，《城市居住区规划设计规范》5.0.2规定：“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉卫生等要求确定。”可见，住宅建筑的间距已综合考量通风要求。根据《陕西省城市规划管理技术规定》第3.8表的规定，不论是高层（被遮挡）、多层（被遮挡）还是低层（被遮挡）平行布局一栏均为30米，本案中，规划建筑与相邻建筑之间的最小间距符合上述规定，因此木塔寨项目对上诉人杨瑞芝的通风权不产生影响。三、关于听证。本院认可原审的认定，本案现有证据不能证明被诉行政行为具有应当进行听证的法定事由。综上，上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予采信。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人杨瑞芝负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审 判 长 余江涛
审 判 员 屈艳红
代理审判员 韩 勇
二〇一八年九月六日
书 记 员 张 婧