王质斌与湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局、湘潭市雨湖区人民政府行政撤销二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审原告）王质斌，男，1968年7月17日出生，汉族，湖南省人，住湖南省湘潭市雨湖区。
委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局，住所地湖南省湘潭市雨湖区桔园路85号。
法定代表人李斐，局长。
委托代理人李馨恬，湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局工作人员。
委托代理人张子顺，湖南湘晋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湘潭市雨湖区人民政府，住所地湖南省湘潭市雨湖区雨湖路292号。
法定代表人白云峰，区长。
委托代理人干建武，湘潭市雨湖区人民政府工作人员。
委托代理人戴静，湖南湘晋律师事务所律师。
审理经过
上诉人王质斌因与被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局、湘潭市雨湖区人民政府撤销限期拆除决定书及行政复议决定一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2017）湘0302行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明
原审判决认定，2008年9月10日，原告王质斌与原湘潭市雨湖区先锋乡（现先锋街道办事处）先锋村委会签订“招商企业用地管理协议书”，湘潭市雨湖区先锋乡先锋村委会同意原告在该村“购地”建“冠丰家具厂”。2008年9月11日，原告与湘潭市雨湖区先锋乡先锋村委会签订“土地使用权转让协议”。此后，原告在该村建房开办了湖南照丰家具有限公司。2017年1月5日，被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局对原告的房屋进行检查，并于2017年1月6日对原告进行询问，发现原告的房屋未办理建房审批手续。被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局履行有关程序后，于2017年1月12日作出潭雨行限拆告字[2017]第1303414号《限期拆除告知书》。2017年1月13日，原告申请听证。2017年2月15日，被告就原告涉案房屋是否属于违法建筑进行听证，使原告充分行使了陈述、申辩的权利。2017年2月20日，被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局以原告未取得建设工程规划许可证、无法采取改正措施消除影响为由，作出潭雨行限拆决字[2017]第1600274号《限期拆除决定书》，其主要内容是：“根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令王质斌在接到决定书之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，该局将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，依法强制拆除”。原告不服，向被告湘潭市雨湖区人民政府申请复议。2017年5月22日，被告湘潭市雨湖区人民政府作出潭雨决字[2017]01号《行政复议决定书》，维持了被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出的潭雨行限拆决字（2017）第1600274号《限期拆除决定书》，并告知“如对复议决定不服，可以自接到决定书之日起十五日内，向湘潭市雨湖区人民法院提起诉讼”。2017年5月25日，原告的房屋被强制拆除。事后，原告以被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局联合湘潭市雨湖区先锋街道办事处、湘潭市公安局雨湖分局及雨湖区消防大队等部门对原告房屋进行违法强拆、且被告湘潭市雨湖区人民政府是责任主体为由，向该院提起诉讼，要求撤销被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出的限期拆除决定及被告湘潭市雨湖区人民政府的作出的复议决定。
另查明，因新湘路综合提质改造建设项目用地，原告建房所在地属于集体土地征收红线范围内,根据原告提交的湘潭市人民政府潭土公字（2017）24号征收土地公告，该公告发布时间是2017年3月20日。
一审法院认为
原审判决认为，本案争议的焦点是：被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出的潭雨行限拆决字[2017]第1600274号《限期拆除决定书》以及被告湘潭市雨湖区人民政府作出潭雨决字[2017]01号《行政复议决定书》是否合法、是否应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，该院对被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出的潭雨行限拆决字[2017]第1600274号《限期拆决定书》以及被告湘潭市雨湖区人民政府作出潭雨决字[2017]01号《行政复议决定书》所适用程序是否合法、事实是否清楚、适用法律、法规是否正确进行审查。
一、对程序是否合法进行审查。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及《中华人民共和国行政复议法》己就被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局实施行政处罚和被告湘潭市雨湖区人民政府实施行政复议的程序作岀了明确的规定。从两被告提供的案件办理程序部分的证据来看，均符合上述法律的规定，故被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出的潭雨行限拆决字[2017]第1600274号《限期拆除决定书》以及被告湘潭市雨湖区人民政府作出潭雨决字[2017]01号《行政复议决定书》程序合法。
二、对认定的事实是否清楚、适用法律、法规是否正确进行审查。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”此外，该法第六十八条还规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据以上法律规定及参照潭政发［2013］9号湘潭市人民政府关于印发《湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定》、湘政函［2005］110号《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》和湘政函［2012］138号《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局对城镇规划区内未取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施消除影响的违法建设，具有责令限期拆除法定职权。从本案事实来看，原告虽与原湘潭市雨湖区先锋乡（现先锋街道办事处）先锋村委会签订“招商企业用地管理协议书”，湘潭市雨湖区先锋乡先锋村委会同意原告在该村“购地”建“冠丰家具厂”，但原告所建的房屋未办理《建设工程规划许可证》的事实是客观存在的，因此，被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局依《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，对原告作出潭雨行限拆决字[2017]第1600274号《限期拆除决定书》以及被告湘潭市雨湖区人民政府依《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，对原告作出潭雨决字[2017]01号《行政复议决定书》事实清楚、适用法律法规正确，故原告诉请撤销被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出的潭雨行限拆决字[2017]第1600274号《限期拆除决定书》以及被告湘潭市雨湖区人民政府作出潭雨决字[2017]01号《行政复议决定书》的理由不成立，该院不予支持。该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告王质斌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王质斌负担。
上诉人诉称
一审判决宣告后，王质斌不服提起上诉称：一、根据相关法律法规规定，被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局在作出《限期拆除决定书》之前，应当立案，填写立案审批表，附上相关材料，报主管领导批准，立案后执法人员才能进行调查，案件调查终结，执法人员应当出具书面调查终结报告，而在本案中，被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局并未履行上述法定程序，属于程序违法。二、被诉《限期拆除决定书》中未记载被处罚建筑物的建筑时间、地点、结构、面积等基本事实，亦未记载违法的事实和证据，不符合《建设行政处罚程序暂行规定》第十九条的规定。三、被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局以湘潭市城乡规划局出具的《规划专业意见复函》就认定涉案房屋为违法建筑不合法。湘潭市城乡规划局出具的《规划专业意见复函》明确“该地块属于《湘潭市城市总体规划（2010—2020）》确定的城市规划区。”但涉案房屋建于2008年，当时房屋所在土地并未纳入城市规划区，且该复函只是对涉案房屋未办理相关规划手续的一种陈述，并未对涉案房屋是否属于违法建筑进行认定。四、被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局执法目的不正当。上诉人提交的证据6、7、8可以证明被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出被诉《限期拆除决定书》是为了配合征收部门征收土地才将涉案房屋认定为违法建筑，以达到减少补偿的目的。五、上诉人于2008年经村委会招商引资来到先锋村从事家具加工销售经营，并转为该集体经济组织成员，上诉人的建设和经营存在信赖利益应予保护。六、即便涉案房屋为违法建筑，其违法建造的行为在建造完成时便已结束，如果在对违法建筑进行查处过程中以违法建筑持续存在为标准，那么法律规定的行政处罚两年时效便没有了意义。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判并改判撤销被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出的《限期拆除决定书》和被上诉人湘潭市雨湖区人民政府作出的《行政复议决定书》。
被上诉人辩称
被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局答辩称，答辩人具有对未取得建设用地规划许可房屋进行行政处罚的职权，上诉人的房屋未办理规划许可系客观事实，违反了法律的相关规定，属于违章建筑。在执法过程中，答辩人进行了充分而详实的调查，保障了当事人陈述、申辩、复议以及诉讼的权利。上诉人认为答辩人未提交立案等手续，属于程序违法，答辩人认为登记、交办、结案类材料均属于行政机关内部的过程性行为，对上诉人的权利义务不产生任何实际影响，不构成答辩人所作《限期拆除决定书》应予撤销的理由。综上所述，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人湘潭市雨湖区人民政府答辩称，根据检查笔录、现场照片和上诉人自述等材料证实，上诉人诉争房屋并未取得建设工程规划许可证，也未征得有关职能部门同意，属于违法建筑，经答辩人审查，被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局对其作出《限期拆除决定书》主要证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局具备相应的执法资格，涉案房屋未办理相关规划手续，且无法采取改正措施消除影响，被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局依法向上诉人作出《限期拆除决定书》，不存在不正当执法目的一说。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院查明
经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”1990年4月1日开始实施的原《中华人民共和国城市规划法》的相关规定与现行《中华人民共和国城乡规划法》规定的内容一致。本案上诉人王质斌所建涉案房屋属于湘潭市城市总体规划确定的城市规划区，其在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自进行建设，属于违反规划管理的行为，同时，涉案房屋处于湘潭市人民政府2017年3月20日发布的潭土公字［2017］24号征收土地公告新湘路综合提质改造项目红线范围内，无法采取改正措施消除影响，属于应当限期拆除的情形。被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局在对上诉人王质斌履行了现场勘验、限期拆除告知、听取陈述和申辩等程序后对其作出潭雨行限拆决字[2017]第1600274号《限期拆除决定书》符合法律规定。被上诉人湘潭市雨湖区人民政府作出的潭雨复决字[2017]01号《行政复议决定书》亦符合法律规定。
另，上诉人王质斌提出被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局的查处已超过法律规定的行政处罚2年时效。而《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人王质斌自未经规划批准违法建房开始，其违法行为就一直处于连续状态，对城乡规划所造成的危害结果始终存在，所建房屋并不因已超过两年而当然视为合法建筑，故被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局对上诉人王质斌的违法建设行为进行查处并未超过法律规定的时效。
综上所述，上诉人王质斌的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人王质斌负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审 判 长 刘 宏
审 判 员 康 婷
审 判 员 田 晴
二〇一八年九月二十五日
代理书记员 谭聪乐