杨玉清与淮安市淮阴区住房和城乡建设局行政征收二审行政判决书
当事人信息
上诉人（一审原告）杨玉清，男，汉族，1952年4月10日出生，退休工人，住淮安市淮阴区。
被上诉人（一审被告）淮安市淮阴区住房和城乡建设局，住所地淮安市淮阴区黄河东路10号。
法定代表人殷勇，该局局长。
委托代理人王飞、时洪生，江苏六仁律师事务所律师。
审理经过
上诉人杨玉清因诉被上诉人淮安市淮阴区住房和城乡建设局（以下简称淮阴区住建局）房屋征收补偿协议一案，不服淮安市淮阴区人民法院（2018）苏0804行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月15日立案受理后，依法组成合议庭于2018年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人杨玉清，被上诉人淮阴区住建局的机关负责人孙银辉，委托代理人王飞、时洪生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
一审法院经审理查明：2017年10月，淮安市淮阴区人民政府发布淮政征字〔2017〕5号《房屋征收决定公告》、《香港路西B(盐河北)地块房屋征收补偿实施方案》，决定对香港路西B（盐河北）地块红线范围内房屋实施征收，原告杨玉清位于王营镇长安村的房屋在征收范围内。原告于1996年12月取得涉案房屋的民宅用地许可证和建设执照，载明宅基地面积为12米*11米=132平方米，批准工程内容为89平方米。1997年6月，原告在该宅基上建设房屋2间，面积为40平方米。2005年5月，原告申请危房翻建、原拆原建，当年底，原告拆除原房屋中的部分房屋，保留16.73平方米房屋，新建房屋113.11平方米，房屋总面积为129.84平方米，于2006年年初落成。原告主张实际的宅基地包含道路，实际的宅基地面积为12米*14米=168平方米。
2007年4月，淮安市人民政府作出淮政复〔2007〕27号《市政府关于淮阴区王营镇营北村一组等村民小组撤组转户问题的批复》，同意撤销包含原告所在小组在内的39个村民小组建制，将所涉17441人就地办理村民农转非手续，纳入城镇社会保障体系；上述39个村民小组撤组转户后的剩余集体土地，由市国土资源局负责收归国有，登记造册，合理安排使用。
经协商，2017年12月16日，原告杨玉清就涉案房屋与被告淮阴区住建局签订了《淮阴区棚户区改造房屋征收补偿协议书》，认定房屋总面积为129.84平方米，2005年航测图上显示40平方米房屋参照合法建筑予以补偿，2016年航测图显示的其余89.64平方米房屋按该建筑评估价格的80%给予补偿，各项合计补偿原告货币705305.08元。
原告杨玉清认为，被告应按估价细则对原告“地大于房”部分的面积38.16平方米予以补偿。被告拒绝给予补偿后，原告不服，遂诉至法院，请求：1、判令被告对原告宅基地使用权“地大于房”的部分38.16平方米依法给予补偿；2、判令被告补偿少付给原告房屋补偿费和相应的特别奖共计102125.63元。
一审法院认为
一审法院认为，一、关于涉案协议的补偿单价问题。根据案涉《香港路西B(盐河北)地块房屋征收补偿实施方案》有关配合征收奖的规定：在征收公告公布的征收期限内签约并于签约后7日内搬迁的未经登记的建筑均按照住宅性质进行奖励，2005年航测图上没有显示但2016年航测图上有显示的建筑，最高奖励不超过该建筑评估价格的80%，涉及的附属物、临时安置补助费、搬迁奖等参照合法建筑予以奖励。原告于1996年取得的建筑执照批准其建设的面积为89平方米，但原告实际建设的面积为40平方米，且该执照有效期为6个月，被告在征收补偿中认定其合法建筑为40平方米并无不当，原告有关合法建筑应按照执照记载的89平方米计算的主张，没有事实依据。除去该40平方米的合法建筑外，剩余89.84平方米在2016的航测图上有显示，根据上述补偿方案的规定，原告房屋补偿单价最高不超过该建筑评估价格的80%。被告据此以评估单价的80%确定实际补偿单价，并无不当。原告主张其房屋均应按照合法建筑计算补偿费及相应的特别奖，没有事实和法律依据，法院不予支持。二、关于“地大于房”的部分是否应当给予补偿的问题。根据国务院法制办公室、国土资源部国法函（2005）36号《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》精神，撤组转户后的集体土地并不当然转化为国有土地，收归国有需履行法定的土地征收程序。涉案地块的土地尚未履行土地征收程序，包括原告宅基地在内的土地性质仍然为集体土地。关于被告对涉案地块按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关程序对原告房屋实施征收和补偿的问题，一审法院认为，涉案地块土地虽然仍为集体土地，但该次征收程序仅针对地上房屋及其附属物，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告房屋予以征收，客观上并未损害其利益；同时，估价细则中有关“地大于房”的规定适用的前提明确是在国有土地上，因此，原告主张按照估价细则中有关“地大于房”的规定给予其补偿，没有法律依据，不予支持。至于原告“地大于房”的部分应如何获得补偿，一审法院认为，涉案地块的土地在利用之前，应当履行法定的土地征收程序，原告有关宅基地补偿的主张，可以在集体土地征收补偿程序中依法维护自己的权益。综上，原告的上述诉请均没有事实和法律依据，法院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨玉清的诉讼请求。
上诉人诉称
上诉人杨玉清上诉称：一、关于涉案征收协议的补偿单价问题，一审法院采信被上诉人征收公告中“以2005年航测图来确定被征收房屋大部分为不合法建筑”是错误的，该建筑具有《建筑执照》符合淮政征字〔2017〕5号关于认定为合法建筑的规定，上诉人的房屋均应按照合法建筑单价计算补偿。淮政征字〔2017〕5号附件明确规定征收补偿依据是国务院590号令，590号令实施日期是2011年1月21日起，而非2005年航测日。上诉人《建筑执照》中的89平方米在2005年航测图显示只拍到40平方米是事实，是因上诉人在取得《建筑执照》后，不幸车祸至残造成经济困境，只能建40平方米，到2006年初方才建起其余面积。被上诉人理应重新登记发证，但却违反规定非法不予登记发证。涉案房屋均为合法建筑，应判决被上诉人按合法建筑的单价予以补偿，以保障上诉人的居住权。二、关于诉求补偿违法少付“特别奖”有法可依。淮政征字〔2017〕5号所附房屋征收补偿方案有明确规定，一审法院所裁于法无据。三、关于“地大于房”的部分是否应当给予补偿问题。虽然上诉人认可—审法院认定“涉案地块的性质为集体土地”，但该院又认定“该次征收程序仅针对地上房屋及其附属物，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对房屋予以征收，客观上并未损害其利益”，这种表述自相矛盾。同一份集体性质的宅基地，要么都适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，要么都不适用该条例。但无论适用何种条例，依法都必须对本宅基地进行补偿，这是国务院590号令第十三条明确规定的，房屋所有权和土地使用权的处分应当同时进行。综上，请求：1、撤销一审判决；2、依法判决被上诉人对上诉人宅基地使用权地大于房的部分38.16平方米按区土地局公布的该征收地块宅基地评估单价予以补偿，判决被上诉人补偿少付给上诉人房屋补偿费和特别奖共计102125.63元；3、诉讼费、上诉费由被上诉人承担。
被上诉人辩称
被上诉人淮阴区住建局辩称：涉案协议实体和程序合法，在一审中，答辩人已经提供相关证据予以证实。上诉人上诉请求既使是和理由于法无据。理由如下：一、被征收房屋认定单价充分，上诉人述称的房屋在香港路××而××（盐××）地块房屋征收补偿实施方案涉及范围内，该补偿方案明确具体的载明相关补偿标准，据此签订的征收补偿协议依据充分；二、上诉人诉称的地大于房不符合淮安市市区国有土地上房屋征收补偿估价技术细则第二十条有关地大于房的规定，上诉人案涉宅基地无国有土地使用权证，对其进行地大于房补偿无依据。
本院查明
双方当事人一审中提交的证据材料已经随卷移送至本院，本院经审查对一审法院认定的事实予以确认。
本院另查明，杨玉清已于2018年1月3日领取补偿款705305.08元，涉案房屋已交付拆除。
本院认为
本院认为，本案的争议焦点为：1、涉案被征收房屋合法面积认定及补偿单价是否存在错误，应否给予特别奖；2、涉案“地大于房”的部分应否予以补偿。
关于争议焦点一。本院认为，被上诉人在一审庭审中提交的房屋征收调查表、房屋征收装潢、附属物、生活设施移装及花草苗木树木调查明细表、被征收房屋交接表、承诺书、签约意向书、被征收户领取材料确认单上均有杨玉清本人的签字及捺印，杨玉清并未对此提出异议。淮阴区住建局根据《香港路西B（盐河北）地块房屋征收补偿实施方案》有关补偿安置原则、配合征收奖以及特别奖的规定，结合杨玉清的建设工程规划许可证存根及2005年、2016年的航测图，认定杨玉清合法建筑面积为40平方米，按照评估单价进行补偿并给予特别奖励。剩余建筑面积89.84平方米，按照评估单价的80%进行补偿，并无不当。针对上述面积认定及补偿情况，双方通过相互协商，签订了《淮阴区棚户区改造房屋征收补偿协议书》，上诉人杨玉清对该协议的真实性及协议上本人的签字均予以认可，系双方真实意思表示，该协议合法有效，对双方均具有约束力。上诉人杨玉清主张涉案房屋均应认定为合法建筑并计算相应补偿款及特别奖，无事实根据和法律依据，亦与双方协议约定不符，不能得到支持。
关于争议焦点二。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……”国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）作如下解释：“一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。……”据此，即使在“撤组转户”情况下，原有的剩余集体土地仍须经过征收程序方能在土地性质上转化为国有土地。本案中，上诉人杨玉清的涉案房屋所在村组撤组转户及所涉村民办理农转非手续发生于2007年4月，系在国法函[2005]36号文件实施后，其撤组转户后剩余的土地必须经过依法征收后才能收归国有。本案中，尚无证据证明涉案地块已履行土地征收程序，故“地大于房”部分不具备补偿条件，上诉人可在具备补偿条件后另行主张。被上诉人参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，针对涉案土地上房屋及其附属物进行征收补偿，并未损害上诉人的合法权益，其与杨玉清签订补偿协议亦仅针对其房屋及附属物的征收补偿问题，该协议并不涉及“地大于房”部分的征收补偿问题，故上诉人杨玉清主张对“地大于房”的部分给予补偿，于法无据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人杨玉清的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨玉清负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一八年九月十二日
书 记 员 陈青青