王统华、王珏等与淮安市清江浦区住房和城乡建设局、淮安市清江浦区房屋征收办公室行政征收、行政确认二审行政判决书
当事人信息
上诉人（一审原告）王统华，男，汉族，1952年12月4日出生，退休，住淮安市清江浦区。
上诉人（一审原告）王珏，女，汉族，1956年2月1日出生，退休，住淮安市清江浦区。
上诉人（一审原告）王杜娟，女，汉族，1959年4月24日出生，退休，住淮安市清江浦区。
上诉人（一审原告）王进，女，汉族，1962年11月6日出生，退休，住淮安市清江浦区。
四上诉人共同委托代理人王明凤(系上诉人王统华妻子),女，汉族，1951年8月30日出生，居民身份证号码3208021951********，退休，住淮安市清江浦区淮海西路淮海西村*幢***室。
被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区二区八幢四楼。
法定代表人姜跃，该局局长。
委托代理人孙之华，该局副局长。
委托代理人咸进，江苏天淮律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区房屋征收办公室，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区二区*幢*楼。
法定代表人张进东，该办公室主任。
委托代理人张英华，该征收办工作人员。
委托代理人咸进，江苏天淮律师事务所律师。
审理经过
上诉人王统华、王珏、王杜娟、王进因诉被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称清江浦区住建局）、淮安市清江浦区房屋征收办公室（以下简称清江浦区征收办）确认行政行为违法一案,不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初231号行政判决，于2018年5月24日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2018年6月22日公开开庭审理了本案。上诉人王统华、王珏、王杜娟、王进的委托代理人王明凤，被上诉人清江浦区住建局行政机关负责人暨委托代理人孙之华，被上诉人清江浦区征收办委托代理人张英华及两被上诉人共同委托代理人咸进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
一审法院经审理查明，王恒友与杜秀英系夫妻关系，育有子女王统建和原告王统华、王珏、王杜娟、王进。1982年11月25日，淮安市金属机电化工公司取得清建字第00550号清江市建筑执照，工程地点为城河南宅20号，该执照建筑面积为42.96平方米，后王恒友于2002年通过单位房改取得了该房屋的所有权和土地使用权，土地使用权证号淮市国用（2004遗）第5456号，土地使用权证登记的使用权面积为183.7平方米，该土地使用权证上包含王恒友名下的房产及杜英秀名下的房产。2002年12月20日，王恒友去世。2007年因城河南村道路及绿化工程，经淮安市市政公用事业管理局与王恒友亲属签订《淮安市城市房屋拆迁补偿安置协议书》和《淮安市房屋拆迁补充协议书（产权调换）》，认定王恒友名下合法面积为78.19平方米，包括清建字第00550号清江市建筑执照内31.5平方米的主屋一间、规划许可证为20051243的登记面积为14平方米的小屋一间、标号为“3＃”面积为14平方米的小屋一间。2009年8月21日，王统建和原告王珏、王杜娟、王进作出声明，内容为“……原位于淮安市××××号的房屋（建筑面积合计为45.5平方米），属于我们父亲王恒友和母亲杜秀英共同所有，因建设需要，该房屋于二00七年四月被拆除，安置了位于淮安市××小区××楼××室（建筑面积为95.55平方米）的一套房屋。……根据《中华人民共和国继承法》的相关规定，我们作为父亲王恒友遗产的法定继承人，现经慎重考虑，自愿放弃对上述房屋中属于父亲王恒友的遗产份额的继承权。……”，后办理了公证。另，2005年1月5日，杜秀英取得城河南邨29号房屋的房权证（淮房字第××号），包括房屋幢号为2、房号为29混合结构的住宅，建筑面积为45.58㎡，以及房屋幢号为3、房号为29－1砖木结构的住宅，建筑面积为12.43㎡。
2016年12月24日，原淮安市清浦区人民政府作出浦政征决字［2016］009号房屋征收决定，对保健院地块规划红线范围内的房屋和附属物实施征收，征收部门为被告清江浦区住建局，征收实施单位为被告清江浦区征收办。2017年4月7日，两被告与杜秀英签订《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，将登记在杜秀英房产权证下房屋予以征收。现四原告以两被告未经法定程序强制拆除其继承的王恒友名下一间14平方米房屋和地大于房的43.17平方米土地为由诉至法院，请求确认两被告的拆迁行为违法。
一审法院认为
一审法院认为,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，根据淮安市清江浦区人民政府房屋征收决定，涉案地块的征收部门为被告清江浦区住建局，征收实施单位为清江浦征区收办，清江浦区征收办受被告清江浦区住建局委托处理房屋征收有关事宜，因此，被告清江浦区住建局系该案的适格被告，被告清江浦区征收办并非适格的被告。
就四原告诉称王恒友名下尚有独立一间14平方米房屋和地大于房的43.17平方米土地未经合法征收被两被告强制拆除。经查，王恒友、杜秀英名下的房屋均位于作为土地使用权人王恒友名下城河南邨29号的土地上，2007年因城河南村道路及绿化工程，淮安市市政公用事业管理局征收补偿了王恒友名下位于城河南邨的房屋，确认王恒友名下的房屋合法房屋面积为45.5平方米（包括31.5平方米的房屋一间以及一间面积为14平方米的房屋），以及王恒友名下地大于房的合法院落计32.69平方米。后淮安市市政公用事业管理局与杜秀英就上述房屋征收签订了《淮安市城市房屋拆迁补偿安置协议书》，后双方就王恒友合法院落内一间14平方米的无合法产权手续的房屋签订了《淮安市房屋拆迁补充协议书（产权调换）》。2017年4月7日两被告与杜秀英签订《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，依法征收了杜秀英名下的房屋。根据2009年8月26日江苏省淮安市淮安公证处公证书，原位于淮安市××××号王恒友的房屋（建筑面积合计为45.5平方米）已于2007年4月被拆除。综上，王恒友、杜秀英名下位于城河南邨的全部房屋及土地均已被合法征收并补偿到位。四原告诉称王恒友名下尚余一间14平方米房屋和地大于房的43.17平方米土地无事实依据，四原告据此提出确认两被告对淮安市城河南宅29号王恒友名下的房屋和土地拆迁行为违法的诉讼请求无事实和法律依据。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告王统华、王珏、王杜娟、王进的诉讼请求。
上诉人诉称
上诉人王统华、王珏、王杜娟、王进不服上诉称：一审判决故意歪曲基本事实，认定拆迁面积前后矛盾，错误将王恒友名下的土地面积认定为合法房屋面积。王恒友名下房改房面积清建字第000550号清江市建筑执照中14平方的房屋和43.17平方米地大于房的院子面积没有补偿。被上诉人也承认一部分土地没有补偿，14平方米房屋已经补偿过证据不足。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人辩称
被上诉人清江浦区住建局辩称：一、上诉人所诉的王恒友名下的面积为14平方米的房屋已被另案征收且已足额补偿。二、本次征收中房屋的所有人已与征收部门签订了安置补偿协议，且将房屋交付征收部门拆除，其程序符合法律规定。三、一审法院适用法律正确，并未违反法定程序。综上，四上诉人诉请拆除行为违法无事实与法律依据，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人清江浦区征收办辩称：一、被上诉人不是本案适格主体。被上诉人只是清江浦区住建局委托的征收实施单位，并非本案行政责任主体，不应当承担法律责任。二、四上诉人所诉的王恒友名下的面积为14平米的房屋已被另案征收，双方已签订了补偿安置协议且已补偿。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
各方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院。
本院查明
本院经审查对一审认定的除“2007年因城河南村道路及绿化工程，经淮安市市政公用事业管理局与王恒友亲属签订《淮安市城市房屋拆迁补偿安置协议书》和《淮安市房屋拆迁补充协议书（产权调换）》，认定王恒友名下合法面积为78.19平方米，包括清建字第00550号清江市建筑执照内31.5平方米的主屋一间、规划许可证为20051243的登记面积为14平方米的小屋一间、标号为“3＃”面积为14平方米的小屋一间”以外的事实均予以确认。
本院另查明：2007年因城河南村道路及绿化工程，淮安市市政公用事业管理局与杜秀英签订《淮安市城市房屋拆迁补偿安置协议书》，协议书约定拆除清江市建筑执照000550号的31.5平方米房屋和规划许可证20051243号的14平方米房屋，并已补偿到位,但规划许可证20051243号的14平方米房屋并未实际拆除。
二审庭审中，上诉人王统华、王珏、王杜娟、王进提交证据：1、淮安市保健院地块项目房屋征收调查表，证明被上诉人明知王恒友的土地没有补偿。2、承诺书，证明被上诉人明知王恒友有土地使用证，故意让他人代签，推卸责任。3、杜秀英的房屋图及评估报告附图，证明王恒友朝北房屋没有得到补偿。
被上诉人清江浦区住建局、清江浦区征收办质证认为：证据1真实性无法确认，从内容上来看是虚假的。证据2真实性无法确认，与本案无关联性。证据3真实性无异议，上诉人的房屋都已补偿，看不出王恒友的房屋没有补偿，不能证明其证明目的。
本院对上诉人王统华、王珏、王杜娟、王进二审中提交的证据作如下认证：三份证据不属于新证据，本院不予确认。
本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求被上诉人进一步补充提供涉案房屋已经补偿的相关证据。被上诉人清江浦区住建局、清江浦区征收办在法定期限内补充一份证据：1、建设工程规划许可证存根（淮规工字第民20051243号）及建筑执照存根（执照编号000550），证明本案诉争房屋就是执照号为20051243的房屋，涉案房屋已经另案征收补偿。
上诉人王统华、王珏、王杜娟、王进质证认为：该份证据的客观性、关联性、合法性予以认可，能够证明执照号为20051243的房屋是合法的，且已经补偿。本案涉案房屋是执照号为000550的房屋，且没有补偿。
本院认为
本院认为，被上诉人补充提供的上述证据系本院要求其补充提供的证据，与本案有关联性，且来源合法，具备真实性，依法予以采信，能够证明本案诉争房屋是执照号为20051243的房屋。
本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，依法调取了上诉人房屋所在位置的航测成图：淮安市测绘勘察研究院有限公司出具的1998年和2005年航测成图。
上诉人王统华、王珏、王杜娟、王进质证认为：该份证据的客观性、关联性、合法性予以认可，证明在第一次补偿中31.5平方米上面的14平米是按披房每平米200元补偿。
被上诉人清江浦区住建局、清江浦区征收办质证认为：该份证据的客观性、关联性、合法性予以认可，证明上诉人31.5平米的房屋上面没有14平方米的披房。
本院认为，上诉人、被上诉人对本院调取证据的客观性、关联性、合法性均予以认可，能够证明在第一次拆迁中执照号为000550的31.5平米的房屋上不存在合法房屋。
本案的争议焦点为：1、被上诉人清江浦区住建局是否具有主体资格的问题；2、被上诉人清江浦区征收办是否具有主体资格问题；3、上诉人诉讼请求是否明确的问题；4、涉案的房屋和土地是否进行补偿的问题。5、一审判决是否遗漏原告的问题。
关于争议焦点一，即被上诉人清江浦区住建局是否具有主体资格问题。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款的规定，市、县人民政府确定的征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，上诉人认为被上诉人实施了强制拆除涉案房屋的行为，要求法院确认被上诉人对王恒友名下的房屋和土地未补偿行为违法。被上诉人清江浦区住建局作为涉案地块的房屋征收部门虽然在庭审中否认其实施了相应的行为，但是其作为房屋征收部门应当向人民法院作出合理解释或者有证据证明其他机关实施了拆除行为。在一二审答辩中，被上诉人辩解涉案房屋在2007年第一次拆迁中已经补偿，却对是否实施了拆除行为避而不谈。同时考虑到本案诉争的房屋与案外人杜秀英的房屋相邻，上诉人亦主张涉案房屋是与相邻的杜秀英的房屋一并拆除，故应当推定被上诉人清江浦区住建局实施了拆除涉案房屋的行为，被上诉人清江浦区住建局是本案适格主体。
关于争议焦点二，即被上诉人清江浦区征收办是否具有主体资格的问题。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，淮安市清江浦区人民政府就涉案地块房屋征收决定，征收部门为被上诉人清江浦区住建局，征收实施单位为被上诉人清江浦区征收办。清江浦区征收办作为具体实施单位受被上诉人清江浦区住建局委托处理房屋征收与补偿有关工作，在委托范围内实施的征收与补偿行为所产生的法律责任应由被上诉人清江浦区住建局承担。故被上诉人清江浦区征收办不是本案的适格主体，一审法院应裁定驳回上诉人对被上诉人清江浦区征收办的起诉。
关于争议焦点三，即上诉人诉讼请求是否明确的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起行政诉讼应当具备的条件之一就是要有明确的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定,当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。本案中，上诉人在一审起诉状中的诉讼请求经修改后为确认淮安市清浦区城河南宅29号王恒友名下的房屋和土地拆迁行为违法。在一审庭审中上诉人明确其诉讼请求是对王恒友的房屋和土地征收没有补偿属于违法行为。在一审判决中上诉人的诉讼请求再次变为确认两被上诉人的拆迁行为违法。本院考虑到上诉人的诉讼能力、一审起诉状内容以及上诉人所主张的补偿问题，经再次要求上诉人明确其诉讼请求后，上诉人表示其诉讼请求是要求确认被上诉人对王恒友名下的房屋和土地未补偿行为违法。
关于争议焦点四，即涉案房屋和土地是否补偿的问题。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”
涉案房屋补偿的问题。本案中，上诉人与被上诉人争议的涉案房屋到底是建设工程规划许可证存根编号为淮规工字第民20051243号的14平方米房屋还是建筑执照存根编号为000550的14平方米房屋。本院结合各方当事人的指证及上述两存根中的房屋位置图，可以认定本案中拆除的争议房屋为建设工程规划许可证存根编号为淮规工字第民20051243号的14平方米房屋，不是上诉人所主张的建筑执照存根执照编号000550的14平方米房屋。而建设工程规划许可证存根编号为淮规工字第民20051243号的14平方米房屋在2007年淮安市市政公用事业管理局与杜秀英签订《淮安市城市房屋拆迁补偿安置协议书》中已经进行了拆迁安置补偿，上诉人再次要求被上诉人就该争议房屋进行补偿没有事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人主张建筑执照存根执照编号000550的31.5平方米房屋上面14平方米披房未补偿的问题。本院认为，庭审中被上诉人否认存在所谓的14平方米披房，上诉人也未提供证据证明存在14平方米披房。本院依职权调取了上诉人房屋所在位置的航测成图也未见31.5平方米房屋上面存在合法房屋。故上诉人根据现有证据要求被上诉人对14平方米的披房进行补偿没有事实和法律依据。
涉案土地补偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请市县人民政府，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，土地使用权人王恒友土地使用权证登记的使用权面积为183.7平方米，除去2007年因城河南村道路及绿化工程拆迁合法面积以及2017年杜秀英房屋征收收回的土地面积，还有剩余部分土地尚在。被上诉人应当将王恒友名下合法享有国有土地使用权的院落、空地纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。本案上诉人与被上诉人对该部分土地没有补偿并无争议。被上诉人在剩余部分土地已经被另作它用的情况下，至今未与上诉人达成征收补偿协议，也未进行补偿，故该行为明显违反法律规定，依法应确认违法。一审法院以土地均已被合法征收并补偿到位属认定事实错误，本院予以纠正。
关于争议焦点五，即一审判决是否遗漏原告的问题。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条第一款规定：“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审；……”本案中，王恒友与杜秀英系夫妻关系，育有子女王统建和原告王统华、王珏、王杜娟、王进。王统建作为继承人并未参加一审诉讼，一审法院并未通知其参加诉讼，王统建也并未表示放弃参与诉讼或者放弃实体权利，故一审法院应依法主动追加王统建作为一审共同原告，一审判决遗漏共同原告，违反法定程序，但是鉴于二审法院已经查明案件事实，且王统建的实体权利仍可以通过其他途径予以解决，故二审法院没有必要将该案发回重审。
综上，一审判决认定部分事实错误，本院依法改判。上诉人的部分上诉请求于法有据，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
裁判结果
撤销淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初231号行政判决；
确认被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局对王恒友名下土地未补偿行为违法；
驳回上诉人王统华、王珏、王杜娟、王进其他诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审 判 长 赵 文
审 判 员 徐慧鸣
审 判 员 孙聂娟
二〇一八年八月十六日
书 记 员 高小旺