南京市国土资源局溧水分局与邹友义、王功成等行政监督二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审被告）南京市国土资源局溧水分局，住所地在南京市溧水区永阳街道中山西路17号。
法定代表人裴敬，南京市国土资源局溧水分局局长。
出庭负责人陈建，南京市国土资源局溧水分局副局长。
委托代理人吴泉,江苏东银律师事务所律师，执业证号13201201310397910。
委托代理人刘松,江苏东银律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）邹友义，男，1969年6月10日出生，汉族，住南京市溧水区。
被上诉人（原审原告）王功成，男，1958年1月24日出生，汉族，住南京市溧水区。
被上诉人（原审原告）暨被上诉人邹友义、王功成的委托代理人王友贵，男，1950年3月30日出生，汉族，住南京市溧水区。
被上诉人（原审原告）陈永喜，男，1953年1月26日出生，汉族，住南京市溧水区。
被上诉人（原审原告）刘道英，女，1950年9月8日出生，汉族，住南京市溧水区。
被上诉人（原审原告）刘宏德,男，1962年3月11日出生，汉族，住南京市溧水区。
审理经过
上诉人南京市国土资源局溧水分局（以下简称溧水国土分局）诉被上诉人王友贵等六人政府信息公开答复一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初835号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人溧水国土分局出庭负责人陈建、委托代理人吴泉、刘松，被上诉人暨被上诉人邹友义、王功成的委托代理人王友贵、被上诉人刘道英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
原审法院经审理查明，2018年3月4日，原告王友贵等6人向被告溧水国土分局邮寄《政府信息公开申请书》一份，以被告公示的卧龙湖五个村土地面积不实为由，要求公开卧龙湖五个村土地面积航拍图。2018年3月13日，被告溧水国土分局向王友贵、王功成、陈永喜、刘宏德、刘道英五位原告作出《政府信息公开告知书》，并于2018年3月15日邮寄送达原告，主要内容为：“经审查，您申请的航拍图信息，依据《江苏省测绘地理信息成果管理规定》（江苏省人民政府令第79号）第十六条规定，该信息属于国家秘密。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条第四款和第二十一条第（二）项规定，该信息不予公开。您申请的村民小组土地总面积为：五房847.6亩、山口860.3亩、排头342.1亩、田家边为756.5亩、涧西吴351.7亩，总面积3158.2亩（含高速公路征用面积）。”原告不服，诉至法院。
另查明，《江苏省测绘地理信息成果管理规定》（江苏省人民政府令第79号）第十六条规定：“申请利用下列属于国家秘密的基础测绘成果的，由省测绘行政主管部门负责审批：（一）四等以上平面、高程控制网以及C级以上卫星定位网的成果；（二）1∶5000、1∶10000国家基本比例尺地形图、影像图及其数字化产品；（三）基础测绘航空摄影所获取的数据、影像等资料，以及获取基础地理信息的遥感资料；（四）省级基础地理信息系统的数据和信息；（五）国家测绘地理信息主管部门委托管理的基础测绘成果。申请利用下列属于国家秘密的基础测绘成果的，由设区的市、县级测绘行政主管部门负责审批：（一）本行政区域内四等以上平面、高程控制网和E级以上卫星定位网的成果；（二）本行政区域内1∶500、1∶1000、1∶2000比例尺地形图、影像图及其数字化产品；（三）本级基础测绘项目所建的基础地理信息系统的数据和信息；（四）省测绘行政主管部门和设区的市人民政府确定的其他基础测绘成果。”被告溧水国土分局认为，原告申请公开的航拍图属于《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条第一款第（三）项规定的基础测绘航空摄影所获取的数据、影像等资料，以及获取基础地理信息的遥感资料。
本案审理中，原告明确其申请公开的航拍图是指2003年征收土地前制作的航拍图。以上事实由《政府信息公开申请书》、《政府信息公开告知书》、EMS邮寄单、庭审笔录等在案证实。
一审法院认为
原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第十四条第四款之规定，行政机关不得公开涉及国家秘密的政府信息。本案的争议焦点为原告申请公开的航拍图是否属于国家秘密。本案中，被告未提供涉案航拍图已依照定密程序确定为国家秘密的证据，仅以《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条第一款第（三）项之规定主张涉案信息属于国家秘密，不予支持，理由包括以下两个方面：第一，属于定密范围的信息与国家秘密系不同概念。《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）第二条规定：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”第十三条规定：“确定国家秘密的密级，应当遵守定密权限。中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。具体的定密权限、授权范围由国家保密行政管理部门规定……”据此，国家秘密应按照法定程序，由具有定密权限的部门确定，判断是否属于国家秘密的关键在于是否作出的了定密审批决定，定密范围是核定国家秘密的依据，而非国家秘密本身。第二，关于《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条的含义，本院认为，从该条款的文义解释，再结合其上位法《中华人民共和国测绘成果管理条例》（以下简称《测绘成果管理条例》）第十七条“法人或者其他组织需要利用属于国家秘密的基础测绘成果的，应当提出明确的利用目的和范围，报测绘成果所在地的测绘行政主管部门审批”之规定，可以看出，《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条是对使用属于国家秘密的基础测绘成果的审批权限进行规定，而非界定国家秘密的范围，即该条款规定了基础测绘航空摄影所获取的数据、影像等资料属于国家秘密的情况下，由哪一级部门批准使用，而非将该信息定性为国家秘密。因此，被告溧水国土分局主张原告申请公开的航拍图属于国家秘密，主要证据不足，不予支持。此外，原告刘宏德、王友贵、邹友义、王功成、陈永喜、刘道英六人共同向溧水国土分局申请政府信息公开，溧水国土分局向刘宏德、王友贵、王功成、陈永喜、刘道英五人作出答复，遗漏行政相对人，亦存在不当之处。
综上，溧水国土分局收到原告提交的政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复，程序合法，但被告认定涉案信息属于国家秘密的主要证据不足，依法应予以撤销。
据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销南京市国土资源局溧水分局于2018年3月13日作出的《政府信息公开告知书》；二、责令南京市国土资源局溧水分局于本判决生效之日起十五个工作日内针对原告王友贵等六人于2018年3月4日提出的政府信息公开申请重新作出答复。
上诉人诉称
上诉人溧水国土分局上诉称：1.被上诉人申请公开的航拍图，不属于信息公开范畴，属于特定行政领域业务事项，应该按照特别法规定办理。2016年，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》(国办公开办函[2016]206号)规定，对于不动产登记等特定行政管理领域的业务查询事项，与政府信息公开行为存在根本性差别，应当按照特别法规定办理。根据《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》）第三十四条规定，“测绘成果保管单位应当采取措施保障测绘成果的完整和安全，并按照国家有关规定向社会公开和提供利用。测绘成果属于国家秘密的，适用保密法律、行政法规的规定；需要对外提供的，按照国务院和中央军事委员会规定的审批程序执行。”国务院《测绘成果管理条例》第四条规定，“汇交、保管、公布、利用、销毁测绘成果应当遵守有关保密法律、法规的规定，采取必要的保密措施，保障测绘成果的安全。”据此，对于航拍图等测绘成果的公布和使用应当按照《测绘法》、《测绘成果管理条例》规定进行，不属于信息公开的范畴。2.本案适用法律错误，将法律法规和国家有关规定确定的国家秘密予以排除，就本案而言，要求按照《保密法》规定对测绘成果再进行保密认定既无法律依据亦不具有现实可操作性。《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条已明确基础测绘成果属于国家秘密范围，属于《政府信息公开条例》第十四条规定的按照“其他法律、法规和国家有关规定”审查要求。依照《政府信息公开条例》第十四条的规定，认定需要公开的信息是否属于国家秘密，除依据《保密法》外，对于其他法律、法规以及国家有关规定亦可认定。涉案航拍图根据《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条第三款规定，己明确属于国家秘密。认定该条属于定密范围而非界定国家秘密范围属于理解错误。根据国务院《测绘成果管理条例》第十七条规定，对于利用属于国家秘密的基础测绘成果，需要审批，《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条明显是依据上位法对于需要审批的国家秘密进行明确，也即对本条所列明的基础测绘信息进行利用的需要审批。认为基础测绘成果需要根据《保密法》进行具体界定的观点既无法律依据又不具有现实可操作性。认为《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条列明的基础测绘信息作为定密范围仍应当按照《保密法》再进行界定的观点，明显违反法律的真实含义，也不具有现实可操作性。原审法院在庭审过程中对于属于国家秘密应涉及秘级和期限问题，国家测绘局、国家保密局《测绘管理工作国家秘密范围的规定》已明确了秘密期限、秘密等级。上诉人只要认定申请的信息公开内容属于国家秘密即不应予以公开，对于其秘级等要求并非上诉人职责。如果将基础测绘成果按照《保密法》进行再次界定，则与国务院《测绘成果管理条例》相违背。根据《测绘成果管理条例》第十七条规定“测绘行政主管部门审查同意的，应当以书面形式告知测绘成果的秘密等级、保密要求以及相关著作权保护要求”，根据该法第十九条规定，还应当签订保密协议。据此可知，对于属于国家秘密的基础测绘成果，只有相关当事人依法提出利用后，仅对申请的属于国家秘密的基础测绘成果明确密级、使用要求等。可见并无原审法院所述的需要对全部属于国家秘密的基础测绘成果进行保密界定。3.要求必须经过保密认定方可认为属于国家秘密，排除法律法规以及国家有关规定确定的国家秘密，这样的理解会导致严重的法律后果。根据《政府信息公开条例》第八条规定，“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。对于属于国家秘密的基础测绘成果，除被申请利用的一部分纳入审批要求外，其余的已根据“其他法律、法规和国家有关规定”为国家秘密，其不属于根据《保密法》进行界定的范围，根据原审判决，这部分属于国家秘密的基础测绘成果势必要进行公开，那么必然产生严重的法律后果。4.根据上诉人对涉及国家秘密的信息公开案件的检索，对于国家秘密的界定，司法实践也非常明确，由保密部门出具的保密认定或者“其他法律、法规和国家有关规定”明确为国家秘密的，均认为公开机关完成了举证义务，并非每一个涉及国家秘密的信息都必须由保密部门出具保密认定。5.依据被上诉人向上诉人提交的政府信息公开申请书，被上诉人在村民代表处明确打印了王功成、陈永喜、刘宏德、刘道英、王友贵五人的名字，而并无邹友义，且邹友义的签名极其潦草不易辨认，因而上诉人从审慎的角度在信息公开答复中仅将王功成、陈永喜、刘宏德、刘道英、王友贵作为行政相对人。同时被上诉人在向上诉人寄送申请书时，仅明确留存一处通讯地址，被上诉人的行为明确表示，无论具体有几名行政相对人，该通讯地址均为合法有效的接收信息公开回复的地址，因此上诉人向该地址寄送信息公开回复，并无问题。综上，原审法院适用法律错误，请求撤销原审判决第一项、第二项；判决驳回原告的诉讼请求；判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人辩称
被上诉人辩称：被上诉人申请公开的航拍图是共享的资料，《保密法》第九条第一项至第七项有明确的规定，被上诉人申请上诉人公示基础开发航拍图不属于国家保密法之内，应当公示。根据《测绘法》第四十条第三款的规定，县级以上人民政府应当测绘地理信息，主管部门应当及时获取、处理、更新基础地理信息数据，通过地理信息公共服务平台向社会提供地理信息公共服务，实现地理信息数据开放共享。综上，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉。
上诉人溧水国土分局向本院提起上诉后，原审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，原审法院认证正确、程序合法。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，本案被诉行政行为系上诉人溧水国土分局根据被上诉人的政府信息公开申请作出的《政府信息公开告知书》。《政府信息公开条例》第十四条规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或同级保密部门确定。《国务院办公厅关于进一步做好政府信息公开保密审查工作的通知》（国办发〔2010〕57号）第二条进一步规范政府信息公开保密审查程序，要坚持“先审查、后公开”和“一事一审”原则。各机关、单位对拟公开政府信息进行保密审查，应由承办单位提出具体意见，经机关、单位指定的保密审查机构审查后，报机关、单位有关负责同志审批。未经审查和批准，不得对外公开发布政府信息。在保密审查过程中，对是否属于国家秘密不明确的事项，应报有确定权限的保密行政管理部门确定；涉及业务工作的，要听取业务主管部门的意见。遇有可能涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的重大拟公开事项，要与有关部门协调会商。由此可见对涉及国家秘密的政府信息公开，有着严格的程序规定，既要保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，亦要保守国家秘密，维护国家安全和利益。本案中，在卷证据显示，上诉人溧水国土分局针对被上诉人的政府信息公开申请，依据《江苏省测绘地理信息成果管理规定》第十六条的规定，以其申请的航拍图信息属于国家秘密为由不予公开，但未能提供证据证明涉案航拍图属于国家秘密。另上诉人在政府信息答复中遗漏行政相对人，亦有不当。原审法院认为上诉人在法定期限内作出答复，程序合法，但认定涉案信息属于国家秘密的主要证据不足，并据此撤销涉案《政府信息公开告知书》，责令其对被上诉人申请重新作出答复的判决正确。
上诉人溧水国土分局认为被上诉人申请公开的航拍图不属于信息公开范畴，本案适用法律错误的上诉理由，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人要求撤销原审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求的上诉请求，依法应予驳回。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人溧水国土分局负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 李 兵
审判员 赖传成
审判员 汤 权
二〇一八年十月十六日
书记员 陈晓君