方禄华与商南县扶贫开发局、商南县过风楼镇人民政府行政协议及行政给付一案二审行政判决书
当事人信息
上诉人(原审原告)：方禄华。
被上诉人（原审被告）：商南县扶贫开发局。
被上诉人（原审被告）：商南县过风楼镇人民政府。
审理经过
上诉人方禄华与商南县扶贫开发局、商南县过风楼镇人民政府（以下简称过风楼镇政府）行政协议及行政给付一案，因不服洛南县人民法院（2018）陕1021行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年9月12日立案受理后，依法组成合议庭,经阅卷及组织双方当事人谈话，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院查明
一审法院查明，方禄华系原商南县过风楼镇太平庄村玉沟脑组居民，系2011年度过风楼镇徐家店村梅园小区集中安置的移民搬迁户。2011年11月，商南县财政局制定的《商南县陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》第四条第三项规定，对集中安置的群众，按每户3万元的标准给予补助。2012年4月，方禄华完成移民搬迁。2012年6月15日，商南县扶贫局统一将集中安置户建房补助款通过商南县农村信用合作社（现名称为农商行）一次性拨付，过风楼信用社为方禄华办理了陕南移民补助款3万元存单一张，方禄华于2012年8月5日在过风楼信用社用该3万元存单办理了取款及还款业务后，该存单销户。2015年，为规范移民搬迁工作，商洛市移民办要求完善全市移民搬迁档案资料，过风楼镇政府在未告知方禄华的情况下制作了与方禄华的“陕南移民搬迁安置协议书”。该协议书载明住房补助金为3万元，落款日期为“2011年7月20日”，同时该协议引用了陕西省人民政府办公厅2014年6月7日《关于加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》（该《意见》确定“集中安置户每户补助4.5万元”）。2015年1月8日，中共商南县委办公室、商南县人民政府办公室发出《关于成立商南县移民搬迁办公室的通知》，成立商南县移民安置办公室，专门负责商南县移民安置工作。
一审法院认为
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”商南县委办公室、商南县人民政府办公室在2015年1月8日发出《关于成立商南县移民搬迁办公室的通知》后，商南县移民安置工作由新成立的商南县移民办负责，商南县扶贫开发局不再负责商南县移民安置工作，原告起诉商南县扶贫开发局给付搬迁补助款，无法律依据。过风楼镇政府在方禄华完成搬迁并按规定获得补偿后，按照上级要求为完善档案资料在未告知方禄华的情况下，私自制作的“搬迁安置协议书”，其行为显属不当。但该“搬迁安置协议书”不是一个真实存在的行政行为，对方禄华不产生行政法律后果，不具有可诉性。故方禄华要求确认该“搬迁安置协议书”无效的诉求应予驳回。根据过风楼镇政府提供的证据，完全能够证明方禄华已于2012年8月5日实际支取了该3万元，其要求商南县扶贫开发局、过风楼镇政府按照2014年《陕西省人民政府办公厅关于进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》给付其4.5万元补助款，无事实及法律依据。经审查，《商南县陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》是商南县财政局根据陕西省财政厅《陕西省陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》制定的，合法、有效；而《陕西省陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》是陕西省财政厅根据陕西省人民政府《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》制定的，相互之间并无冲突。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回方禄华的诉讼请求。
上诉人诉称
上诉人方禄华上诉称，一审判决认定事实错误，上诉人并没有领到3万元搬迁安置补助金；一审判决适用法律错误，过风楼镇政府作出的搬迁安置协议无效，应当责令其重新按照陕西省政府规定签订安置协议，支付其补偿款4.5万元；商南县人民政府没有按照其制定的规范性文件与上诉人在内的搬迁户签订安置协议，应当适用新的陕西省办公厅文件重新签订协议。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人辩称
被上诉人商南县扶贫开发局辩称，扶贫开发局现在并不负责移民搬迁工作，上诉人所诉主体不适格，起诉没有法律和事实依据。请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人过风楼镇政府辩称，上诉人是2011年搬迁的，只能享受当时的政策标准补助3万元；2012年8月5日上诉人已经领取了3万元补助款，存单背面有其本人签名；上诉人现要求按照2014年陕西省制定的移民搬迁政策补偿其4.5万元的请求不合理；案件所涉及的协议不属于行政协议，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人方禄华于2018年9月20日向本院提交了鉴定申请书，要求对过风楼信用社（农商行）60380052号存单上的签名真伪性进行笔迹鉴定，但方禄华没有向本院提供笔迹鉴定所需鉴材。
本院查明
二审审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为
本院认为，根据本案上诉人和被上诉人的诉辩主张，本案二审的主要争议焦点是：1、商南县扶贫开发局是否是本案适格被告；2、方禄华是否实际领取了3万元移民搬迁补助款；3、本案所涉及的过风楼镇政府与方禄华签订的“协议”是否有可诉性；4、商南县政府制定的《商南县陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》是否合法。
关于商南县扶贫开发局是否是本案适格被告的问题。根据商南县委办公室、商南县人民政府办公室制定的《关于成立商南县移民搬迁办公室的通知》，2015年1月8日后，商南县移民安置工作由新成立的商南县移民办负责，商南县扶贫开发局不再负责商南县移民安置工作。即商南县扶贫开发局原负责的商南县移民安置工作由商南县移民办负责办理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故商南县扶贫开发局不是本案的适格被告。上诉人方禄华以商南县扶贫开发局为被告系错列被告。
关于上诉人方禄华是否实际领取了3万元移民搬迁补助款的问题。本案在卷的证据证实：方禄华2012年4月完成移民搬迁，商南县扶贫开发局2012年6月15日统一将集中安置户建房补助款通过商南县农村信用合作社一次性拨付到位，过风楼信用社为方禄华办理了陕南移民补助款3万元的存单一张，方禄华于2012年8月5日在过风楼信用社用该3万元存单办理了取款及还款业务后，将该存单销户。上述事实表明，上诉人方禄华已经实际领取了3万元移民搬迁补助款，上诉人方禄华提出其实际未领取移民补助款的主张与事实不符；上诉人方禄华称其至今没有领取3万元的移民搬迁补助款，但直到2018年1月，上诉人方禄华才向一审法院提起行政诉讼，该事实也明显与常理不符。二审审理过程中，上诉人方禄华申请对其领款的过风楼信用社（农商行）60380052号存单上的签名进行笔迹鉴定，但方禄华至今也没有向本院提交相应的鉴材。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条：“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果”。故方禄华主张其没有领取3万元移民搬迁补助款的理由不能成立，本院对其诉讼请求依法不予支持。
关于方禄华与过风楼镇政府签订的“协议”是否有可诉性的问题。因完善移民搬迁档案资料的需要，过风楼镇政府2015年未经方禄华的同意，私自制作了与方禄华的“搬迁安置协议书”，并代替方禄华在协议上签名按印，该行为显然错误，属于不能依法行政的表现。但鉴于该协议仅为完善档案资料，且此之前，方禄华已经领取了移民搬迁补助款，该协议的存在与否并无实际的意义，对上诉人方禄华的权利义务并不产生法律上的实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。据此，过风楼镇政府为完善移民搬迁资料而补签的该协议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。
关于商南县政府制定的《商南县陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》是否合法的问题。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制作的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。故上诉人方禄华在针对行政行为提起行政诉讼时，可以请求对规范性文件一并审查。本案涉及的《商南县陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》是依据陕西省财政厅《陕西省陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》制定的，《陕西省陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》是依据陕西省人民政府《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》制定的，上述规范性文件的内容合法、合规，与上位法不抵触、不冲突，并无违法的情形。上诉人方禄华认为《商南县陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》违反上位法的规定的主张没有事实和法律依据。
本案上诉人方禄华起诉的真实意图其实是要求按照《关于加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》，对其补助4.5万元。因方禄华系2011年度过风楼镇徐家店村梅园小区集中安置的移民搬迁户，对其安置补助应当按照当时的相关政策规定办理，且方禄华也已经于2012年安置补助到位。《关于加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》是陕西省人民政府办公厅2014年6月7日制定的，时间在后，显然不能适用到之前2011年的移民安置工作。上诉人方禄华提出按照4.5万元对其补助的主张不能成立。
综上，上诉人方禄华上诉观点和理由均不能成立，对其上诉请求依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人方禄华承担。
本判决为终审判决。
审判人员
审 判 长 李军宏
审 判 员 张 瑞
审 判 员 柯曾峰
二〇一八年十一月十三日
书 记 员 李 倩