【审理法院】：华北地区／北京市／北京市高级人民法院

【法院层级】：高级法院

【案例类型】：普通案例

【审理程序】：二审

【案　　号】：行政／行政行为种类／行政复议

【文书类型】：判决书

【审结时间】：2020/5/13 0:00:00

李俊昆与国家市场监督管理总局二审行政判决书
李俊昆与国家市场监督管理总局二审行政判决书


北京市高级人民法院
行政判决书
(2020)京行终1425号

  上诉人（一审原告）李俊昆。
  被上诉人（一审被告）国家市场监督管理总局。
  李俊昆因诉国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）不依法履行行政复议职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京01行初1086号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
  市场监管总局针对李俊昆提出的行政复议申请于2018年6月29日作出《行政复议决定书》〔（国）质检复决字[2018]58号，以下简称被诉决定书〕，主要内容为：经审理查明，2017年4月21日，李俊昆向原浙江省质量技术监督局（现其相关职责由浙江省市场监督管理局行使，以下简称原浙江省质监局）邮寄投诉举报材料，举报宁波市产品质量监督检验研究院（以下简称检验研究院）未依法对相关司法鉴定进行处理。4月24日，原浙江省质监局收到李俊昆的投诉举报材料。5月3日，原浙江省质监局向李俊昆作出《告知书》，根据《产品质量申诉处理办法》第十三条规定“法院已经受理或者处理的申诉，质监部门应当作出不予处理的决定”，原浙江省质监局作出不予处理决定。另查明，李俊昆投诉的司法鉴定争议已经由杭州市中级人民法院作出2017浙01民终字354号民事终审判决，判决认定“因李俊昆不能举证证明其提供的产品实物与其2015年8月12日购买的产品具有同一性，导致无法对李俊昆所购买的产品的稀土含量进行司法鉴定，李俊昆应承担举证不能的法律后果。李俊昆关于原审法院鉴定程序违法的主张缺乏依据，本院不予采信。”本局认为，本案争议焦点是原浙江省质监局作出的《告知书》是否符合相关规定。本案李俊昆认为检验研究院未依法对相关司法鉴定进行处理，并向原浙江省质监局举报投诉。根据《检验检测机构资质认定管理办法》第四十条关于“对检验检测机构、专业技术评价机构或者资质认定部门及相关人员的违法违规行为，任何单位和个人有权举报。相关部门应当依据各自职责及时处理”的规定，原浙江省质监局对本案投诉事项具有法定监管职责。鉴于本案争议的检验研究院未进行司法鉴定问题，已由杭州市中级人民法院作出终审判决，明确认定“因李俊昆不能举证证明其提供的产品实物与其2015年8月12日购买的产品具有同一性，导致无法对李俊昆所购买的产品的稀土含量进行司法鉴定”，且李俊昆在投诉材料中并未提供其他能够证明检验研究院违反《检验检测机构资质认定管理办法》等相关规定的证据，故责令原浙江省质监局对检验研究院进行处理事实依据不充分。但原浙江省质监局根据《产品质量申诉处理办法》第十三条“法院已经受理或处理的申诉，质监部门应当作出不予处理的决定”的规定作出不予处理决定适用法律法规依据错误，本局予以指正。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项等相关规定，本局决定：确认原浙江省质监局作出的《告知书》违法，鉴于本案并无证据证明检验研究院存在违法行为，不再责令原浙江省质监局对其作出有关处理行为。李俊昆不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书，责令市场监管总局在法定期限内重新作出决定。
  一审法院经审理查明，2017年4月21日，李俊昆向原浙江省质监局邮寄投诉举报材料，举报检验研究院，认为其在李俊昆民事诉讼案件中接受法院委托进行司法鉴定时，拖了半年之久才告知不予鉴定的行为违法。2017年5月3日，原浙江省质监局作出《告知书》，内容为：根据《产品质量申诉处理办法》第十三条的规定，原浙江省质监局不予处理。李俊昆收到该告知书不服，向原中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（以下简称原国家质检总局）提出行政复议申请。原国家质检总局于2017年6月1日收到李俊昆的行政复议申请，并于2017年8月1日作出行政复议延期审理通知书，于2017年8月9日向李俊昆邮寄该通知。2017年8月23日，原国家质检总局作出（国）质检复决字〔2017〕100号行政复议决定书（以下简称100号复议决定），该决定查明：2017年4月21日，李俊昆向原浙江省质监局邮寄投诉举报材料，举报检验研究院未依法对相关司法鉴定进行处理。4月24日，原浙江省质监局收到李俊昆的投诉举报材料。5月3日，原浙江省质监局向李俊昆作出《告知书》，根据《产品质量申诉处理办法》第十三条规定“法院已经受理或处理的申诉，质监部门应当作出不予处理的决定”，原浙江省质监局作出不予处理决定。另查明，李俊昆投诉的司法鉴定争议已经由杭州市中级人民法院作出2017浙01民终字354号民事终审判决，判决认定“因李俊昆不能举证证明其提供的产品实物与其2015年8月12日购买的产品具有同一性，导致无法对李俊昆所购买的产品的稀土含量进行司法鉴定，李俊昆应承担举证不能的法律后果。李俊昆关于原审法院鉴定程序违法的主张缺乏依据，本院不予采信。”原国家质监总局认为：本案争议焦点是，原浙江省质监局作出的《告知书》是否符合相关规定。本案李俊昆认为检验研究院未依法对相关鉴定进行处理，并向原浙江省质监局举报投诉。根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》的相关规定，司法鉴定机构如有违反规定行为的，应由省级人民政府司法行政部门予以处理。原浙江省质监局根据《产品质量申诉处理办法》第十三条“法院已经受理或处理的申诉，质监部门应当作出不予处理的决定”的规定，作出不予处理决定，系适用法律依据错误。鉴于本案争议的检验研究院未及时进行司法鉴定问题，已由人民法院作出终审判决，认定“因李俊昆不能举证证明其提供的产品实物与其2015年8月12日购买的产品具有同一性，导致无法对李俊昆所购买的产品的稀土含量进行司法鉴定”，并未认定检验研究院存在违法行为，责令原浙江省质监局告知李俊昆向其有权部门举报或将举报投诉材料移送处理等并无实际必要。综上，根据行政复议法第二十八条第一款第三项等相关规定，原国家质检总局决定：确认原浙江省质监局作出的《告知书》适用依据错误，不再责令其重新作出处理行为。原国家质检总局于2017年9月1日向李俊昆邮寄100号复议决定。李俊昆对此不服，向一审法院提起行政诉讼。
  一审法院于2018年6月25日作出（2018）京01行初256号行政判决书（以下简称256号行政判决），认为：根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，将原国家质检总局的职责与其他单位职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院的组成部门，不再保留原国家质检总局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是市场监管总局，因此本案应由市场监管总局作为被告参加诉讼。《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第二条规定：国家对从事下列司法鉴定业务的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度：（一）法医类鉴定；（二）物证类鉴定；（三）声像资料鉴定；（四）根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项。《检验检测机构资质认定管理办法》第二十五条第一款规定，检验检测机构应当在资质认定证书规定的检验检测能力范围内，依据相关标准或者技术规范规定的程序和要求，出具检验检测数据、结果。该办法第四十二条规定，检验检测机构有下列情形之一的，违反本办法第二十五条、第二十八条规定出具检验检测数据、结果的，由县级以上质量技术监督部门责令其1个月内改正；逾期未改正或者改正后仍不符合要求的，处1万元以下罚款。本案中，李俊昆投诉所针对的检验研究院不属于司法行政机关审核登记的司法鉴定机构，故司法行政机关对李俊昆投诉事项不具有监督管理的职责。100号复议决定中认为对于李俊昆投诉事项，应由省级人民政府司法行政部门予以处理属于适用法律错误。市场监管总局应针对李俊昆投诉事项是否属于《检验检测机构资质认定管理办法》规定的违法行为重新进行考量，从而对是否属于质检部门的职责进行认定。行政复议法第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为有主要事实不清、证据不足、适用依据错误等情形之一的，行政复议机关应作出行政复议决定，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。100号复议决定虽认定原浙江省质监局作出的《告知书》适用法律依据错误，但在决定书中并无明确决定撤销、变更或者确认该《告知书》违法之法定行政复议决定结论，法院予以指正。关于100号复议决定的程序一节，行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。按照前述规定结合正当程序原则的要求，因不能在法定期限内对李俊昆提出的行政复议申请作出决定，经负责人同意作出延期通知。市场监管总局应当将该通知在法定期限届满前向李俊昆送达。本案中，原国家质检总局于2017年8月9日方向李俊昆送达延期审理通知，属于程序违法。综上，100号复议决定适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三项之规定，判决撤销原国家质检总局作出的100号行政复议决定并责令市场监管总局于法定期限内对李俊昆的行政复议申请重新作出决定。256号行政判决已经生效。市场监管总局在收到生效判决后，于2018年6月29日作出被诉决定书，市场监管总局主张在合理期限内已经首次向李俊昆送达，但不能提供该次送达的证据，李俊昆主张2018年未收到被诉决定书，遂向一审法院申请执行256号行政判决，市场监管总局主张在收到一审法院的执行通知后才得知李俊昆未收到被诉决定书遂于2019年7月18日第二次送达李俊昆，李俊昆主张同年7月21日首次收到被诉决定书。李俊昆不服被诉决定书，向一审法院提起诉讼。
  一审法院认为，《检验检测机构资质认定管理办法》第二条规定，本办法所称检验检测机构，是指依法成立，依据相关标准或者技术规范，利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能，对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织。《检验检测机构资质认定管理办法》第五条规定，国家质量监督检验检疫总局主管全国检验检测机构资质认定工作。各省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门（以下简称省级资质认定部门）负责所辖区域内检验检测机构的资质认定工作；县级以上人民政府质量技术监督部门负责所辖区域内检验检测机构的监督管理工作。该办法第四十条规定，对检验检测机构、专业技术评价机构或者资质认定部门及相关人员的违法违规行为，任何单位和个人有权举报。相关部门应当依据各自职责及时处理，并为举报人保密。据此，被诉决定书认为原浙江省质监局对李俊昆投诉事项具有监管职责正确。
  《检验检测机构资质认定管理办法》第二十五条规定，检验检测机构应当在资质认定证书规定的检验检测能力范围内，依据相关标准或者技术规范规定的程序和要求，出具检验检测数据、结果。检验检测机构出具检验检测数据结果时，应当注明检验检测依据，并使用符合资质认定基本规范、评审准则规定的用语进行表述。《检验检测机构资质认定管理办法》第四十二条第一项规定检验检测机构有下列情形之一的，由县级以上质量技术监督部门责令其1个月内改正；逾期未改正或者改正后仍不符合要求的，处1万元以下罚款。（一）违反本办法第二十五条、第二十八条规定出具检验检测数据、结果的；……本案中，李俊昆向原浙江省质监局邮寄投诉举报材料，举报检验研究院，认为其在李俊昆民事诉讼案件中接受法院委托进行司法鉴定时，拖了半年之久才告知不予鉴定的行为违法。李俊昆主张检验研究院违反了《检验检测机构资质认定管理办法》第二十五条的规定，据此应当依据《检验检测机构资质认定管理办法》第四十二条第一项之规定由原浙江省质监局对其作出处理。《检验检测机构资质认定管理办法》第四十二条第一项规定的应当予以处理的行为是检验检测机构未在资质认定证书规定的检验检测能力范围内出具检验检测数据、结果的行为。本案中，检验研究院并不存在超出资质认定证书规定的检验检测能力范围作出检验检测数据、结果的情形，故李俊昆要求原浙江省质监局以检验研究院违反《检验检测机构资质认定管理办法》第二十五条之规定对其进行处理缺乏事实根据。市场监管总局经审查，认为李俊昆投诉事项并不属于《检验检测机构资质认定管理办法》第二十五条规定之情形，也不属于《检验检测机构资质认定管理办法》规定的其他违法事项，被诉决定书同意《告知书》所作不予处理之结论，不再要求原浙江省质监局对检验研究院作出处理行为符合法律的规定。
  《产品质量申诉处理办法》第一条规定，为保护用户、消费者的合法权益，正确、及时处理产品质量申诉，根据《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》），制定本办法。该办法第二条规定，属于《产品质量法》调整范围的产品，用户、消费者发现有质量问题，有权向技术监督行政部门提出申诉。该办法第十三条第一项规定：对下列申述，技术监督行政部门应当作出不予处理的决定：（一）法院、仲裁机构或者有关行政机关已经受理或者处理的。本案李俊昆向原浙江省质监局投诉的是检验研究院在诉讼程序中接受法院委托进行司法鉴定时，拖了半年才告知不予鉴定的行为，并非系基于其购买的茶叶产品有质量问题向原浙江省质监局提出申诉，故原浙江省质监局依据《产品质量申述处理办法》第十三条第一项作出《告知书》适用法律法规依据错误。市场监管总局依据行政复议法第二十八条第一款第三项之规定确认《告知书》违法正确。
  关于行政复议送达程序一节，在本案诉讼中，市场监管总局主张其于2018年6月29日作出被诉决定书，并已经在合理期限内送达李俊昆，但未提供证据予以佐证。李俊昆提交的被诉决定书的邮寄凭证可以看出市场监管总局于2019年7月18日邮寄被诉决定书，且李俊昆于2019年7月21日收到被诉决定书。根据在案证据，应认定市场监管总局邮寄被诉决定书的时间为2019年7月18日。市场监管总局在作出被诉决定书后一年方向李俊昆送达被诉决定书，超出了合理的送达期限，已构成程序违法。因李俊昆已收到被诉决定书，并针对被诉决定书已向法院提起行政诉讼。市场监管总局送达被诉决定书中存在的轻微违法之处，并未对李俊昆的合法权益造成实际损害。故应确认市场监管总局作出的被诉决定书违法。李俊昆要求撤销被诉决定书，并判令市场监管总局作出复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决：一、确认被诉决定书违法；二、驳回李俊昆的其他诉讼请求。
  李俊昆不服一审判决，以被诉决定书证据不足、事实不清等为由，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持李俊昆一审诉讼请求。
  市场监管总局未提出上诉答辩意见。
  一审卷宗证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。
  本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求；第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，李俊昆向市场监管总局申请行政复议，请求撤销《告知书》，并责令原浙江省质监局重新作出处理。故本案的主要争议焦点是原浙江省质监局接到李俊昆的投诉举报后所履行的行政职责是否合法。
  市场监管总局接到李俊昆的行政复议申请后，对原浙江省质监局履行行政职责的事实根据和法律依据等进行了审查，认定本案争议的检验研究院未进行司法鉴定问题，已由杭州市中级人民法院作出终审判决予以确定，且李俊昆并未提供其他能够证明检验研究院违反《检验检测机构资质认定管理办法》等相关规定的证据，故认定责令原浙江省质监局对检验研究院进行处理的事实根据不充分。同时，因检验研究院不存在超出资质认定证书规定的检验检测能力范围作出检验检测数据、结果的情形，故李俊昆要求原浙江质监局以检验研究院违反《检验检测机构资质认定管理办法》第二十五条之规定对其进行处理，亦缺乏事实根据。因本案情形并不属于《产品质量申诉处理办法》适用范围，故原浙江省质监局在《告知书》中引用《产品质量申诉处理办法》第十三条作出不予处理决定，确属适用法律法规依据错误，市场监管总局对此予以指正亦属正确。被诉决定书对上述相关内容的确认并无不当。但因市场监管总局履行行政复议职责过程中，未在合理期限内向李俊昆邮寄送达被诉决定书，属于程序轻微违法，一审法院对此予以确认，本院应予维持。李俊昆的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
  驳回上诉，维持一审判决。
  二审案件受理费人民币50元，由上诉人李俊昆负担（已交纳）。
  本判决为终审判决。 

审  判  长   霍振宇
审  判  员   赵世奎
审  判  员   周凯贺 
二○二○年五月十三日 
法 官 助 理   毕婷婷
书  记  员   胡佳明