淮南市八公山区人民政府、赵宗良因赵宗昌诉其土地行政登记一案二审行政判决书

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)皖行终1053号

上诉人（一审被告）淮南市八公山区人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区丁山路，统一社会信用代码113404050030611677.

法定代表人朱杰，该区区长。

委托代理人周杰，该区农业农村水利局工作人员。

上诉人（一审第三人）赵宗良，男，1964年3月19日出生，汉族，住安徽省凤台县经济开发区。

委托代理人程韦伟，安徽大潜律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）赵宗昌，男，1949年6月1日出生，汉族，住安徽省凤台县经济开发区。

委托代理人邱国旭，安徽衡威律师事务所律师。

委托代理人刘德成，安徽衡威律师事务所律师。

淮南市八公山区人民政府（简称八公山区政府）、赵宗良因赵宗昌诉其土地行政登记一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

赵宗昌在一审中诉称：2016年初八公山区政府在履行土地确权工作职责时为其家庭颁发了《农村土地承包经营权证》，承包方代表为官学珍（2017年去世），家庭成员为原告赵宗昌及李甸兰。该证被任职于山赵居委会的第三人赵宗良（原告胞弟）利用职务之便扣押未发放。2020年5月，其得知八公山区政府为第三人赵宗良颁发了农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》，再次将其家庭承包经营的土地确权给了第三人。其认为八公山区政府在其不知情的情况下，在相同地块上为第三人颁证的行为严重损害其合法权益，颁证依据不足，程序严重违法，且颁证时凤台县经济开发区已不属于八公山区政府行政管辖范围，八公山区政府不具有颁证主体资格。请求：一、撤销八公山区政府为第三人赵宗良颁发的农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》；二、八公山区政府返还其家庭所有的《农村土地承包经营权证》（承包户代表：官学珍）。后经一审法院当庭释明，原告放弃第二项诉讼请求。

一审法院经审理查明：原告赵宗昌、第三人赵宗良系兄弟关系。2015年8月凤台经济开发区山赵社区居委会的管学珍户《农村土地承包经营权公示结果归户表》及《农村土地承包经营权证登记簿》均载明，家庭成员总数共3人，分别是管学珍（户主）、赵宗昌（子）、李甸兰（儿媳），承包起止日期为1995年9月1日至2025年8月31日，承包方式家庭承包，其户内包含地块编码为3404054010080300056的八百亩水渠南土地1亩，四至为：东至小路、南至赵广宣、西至小路、北至何素梅。登记簿还载明发包方名称为凤台经济开发区山赵社区居委会。2017年管学珍去世。2019年，八公山区政府为第三人赵宗良颁发了编号为340405401008030002J的农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》，该证载明承包方家庭成员人口4人，分为是赵宗良（户主）、赵中革、赵宗菊、赵维芹；发包方全称凤台经济开发区山赵社区居委会，承包期限为1995-09-01至2025-08-31；承包方式家庭承包。该证中也记载了地块编码为3404054010080300056的八百亩水渠南土地1亩，四至为：东至小路、南至赵广宣、西至小路、北至何素梅。

另查明：原告起诉状中“官学珍”系笔误，与本案“管学珍”为同一人。

一审法院认为，本案争议焦点是：一、原告赵宗昌是否为本案的适格原告；二、本案是否属于行政复议前置案件，是否符合起诉条件；三、被告八公山区政府为第三人颁发的案涉第000022号《农村土地承包经营权证》的行政行为是否合法。

对争议焦点一，该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，首先，2015年8月凤台经济开发区山赵社区居委会的管学珍户《农村土地承包经营权公示结果归户表》及《农村土地承包经营权证登记簿》记载，赵宗昌、李甸兰系管学珍户的户内成员，其享有承包经营权，其是山赵社区居委会集体经济组织成员之一。其次，2015年《农村土地承包经营权证登记簿》与2019年案涉《农村土地承包经营权证》均记载了地块编码为3404054010080300056的八百亩水渠南土地1亩，且四至相同，能够证实原告与第三人的土地有交集。故被告给第三人的颁证行为与原告有利害关系，其具有提起本案诉讼的主体资格，是本案的适格原告。

对争议焦点二，该院认为，本案不属于复议前置案件。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”，其内涵是行政机关对“权属”做出了决定。而土地承包经营权证的发放系政府主动履行的职责，是政府依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行的职权和职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。“权证”并不等同于“权属”，故农村土地承包经营权并不属于前述规定的行政复议前置的自然资源的所有权或使用权。故本案不属于行政复议前置的案件。

对争议焦点三，该院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据确实充分，符合法律规定。本案中，2015年管学珍户《农村土地承包经营权证登记簿》载明承包期限：1995年9月1日至2025年8月31日，现仍在合法有效的期限内。被告八公山区政府在原告土地承包经营权尚在有效期内，且无相关证据能够证实原告的土地承包经营权被依法撤销的情况下，于2019年为第三人赵宗良户颁发案涉的《农村土地承包经营权证》，该证与前述管学珍户《农村土地承包经营权证登记簿》记载的地块有交集，均记载八百亩水渠南土地（地块编码为3404054010080300056）1亩，四至相同，且无合理合法的解释。该颁证行为属于认定事实不清，证据不足，依法应当撤销。故原告诉请撤销被告为第三人颁发的农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》于法有据，应予支持。

综上，原告赵宗昌的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告八公山区政府为第三人赵宗良户颁发的编号为340405401008030002J，农地承包权（2019）第000022号《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告八公山区政府承担。

八公山区政府上诉称：2016年11月上级要求对凤台经开区山赵社区农村土地承包经营权进行公示，发包方在统计上报时误将赵宗昌、李甸兰登记为管学珍承包户的成员，后经审查发现该登记上报的土地承包经营权登记簿及承包合同错误，因而其将涉案土地的承包经营权确权给了第三人赵宗良户。故本案实质上是土地权属的确权纠纷，应适用行政复议前置。请求撤销一审判决，改判驳回赵宗昌的起诉。

赵宗良上诉称：赵宗昌不具有山赵居委会的集体经济组织成员资格，不享有该集体经济组织的农村土地承包经营权；八公山区政府根据皖农政改函［2019］1069号文件精神进行纠错、颁证的行为，符合法律规定，是正确履职行为；八公山区政府的颁证或登记，实质上行政确权，应适用行政复议前置。请求撤销一审判决，改判驳回赵宗昌的诉讼请求。

赵宗昌未向本院提交书面答辩意见。

赵宗昌向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；2、官学珍的家庭农村土地承包经营权确权登记颁证农户资料（内含农村土地承包经营权登记簿及承包合同），证明原告家庭对案涉土地享有承包经营权，八公山区政府于2016年为原告家庭承包地确权颁证情况；3、农地承包权（2019）第000022号农村土地承包经营权证、赵宗良农村土地承包经营权确权登记颁证农户资料、凤台县人民法院（2020）皖0421民初1324号民事裁定书，证明赵宗良农户资料显示其对案涉土地不享有承包经营权，八公山区政府颁证错误；4、农村土地承包经营权公示结果归户表。

八公山区政府向一审法院提交了以下证据：1、《关于印发全省推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作办案的通知》（厅［2015］17号）、淮南市农村土地承包经营权颁证试点工作专项领导小组在2018年12月27日做出的《会议纪要》，证明其有颁证的主体资格；2、《关于切实解决农户承包地确权登记颁证遗留问题的通知》（皖农政改函［2019］1069号）、《淮南市关于认真做好农村土地确权登记颁证有关修改工作的通知》（淮农［2018］281号）、《淮南市农村土地确权登记颁证错误信息修改审批表》、发包方与第三人赵宗良签定的《农村土地承包合同》，证明其作出本案行政行为符合权证信息修改的程序；3、赵宗昌及其配偶的户籍信息、山赵社区2020年出具情况说明、山赵社区2014年对本集体组织内户口迁出收回土地人员名单的统计、《淮南矿务局职工转正（定级）表》、《安徽省行业统筹企业职工退休审批表》、山赵社区居委会调解委员会在2015年对土地确权纠纷做出的调解处理意见，证明赵宗昌为非农户口不应有农村土地承包经营权，第三人赵宗良应为官学珍承包户的成员。

八公山区政府向一审法院提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第三十条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第三十一条、第五十五条。

第三人赵宗良向一审法院提交了以下证据：1、身份证，证明身份情况；2、凤台县经济开发区山赵社区居委会证明，证明赵宗良从2001年12月至今未在山赵社区担任任何职务；3、赵宗昌的档案材料（包括招工登记表、淮南矿务局职工转正定级表、安徽省行业统筹企业职工退休审批表）、赵宗昌及李甸兰的户籍证明，证明赵宗良于1970年6月被招工进入淮南矿务局孔集煤矿，1977年6月27日转正为淮南矿务局正式职工，定级为四级工，2002年10月1日按国家规定退休领取退休金，其不具有凤台经济开发区山赵社区集体经济组织成员资格；赵宗昌及李甸兰的原始户口登记在淮南市八公山区孔集，直到2016年2月29日户口才迁到凤台县经济开发区派出所，1995年的第二轮土地承包时不具有凤台经济开发区山赵社区集体经济组织成员资格，不享有该集体经济组织的土地承包经营权；4、淮南煤矿工人户口迁走人员及土地交给村民小组情况、凤台经济开发区山赵社区居委会证明、情况说明、淮南市农村土地确权登记颁证错误信息修改审批表、农地承包权（2019）000022号《土地承包经营权证》，证明原告举证的农村土地承包经营权公示结果归户表中成员名称中的赵宗昌、李甸兰系山赵社区误登记上报，该错误登记已被纠正，赵宗昌、李甸兰对本案争议地块不具有承包经营权。

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院另查明：2015年5月凤台经济开发区山赵社区居委会山赵三组与管学珍签订《农村土地承包合同》一份，约定将八百亩水渠南1亩、菜园地1.8亩、大沟南1.5亩、大沟南1.3亩、大沟南1.3亩、大沟南0.5亩、大沟南0.5亩、家南1.5亩共9块11.4亩土地，发包给管学珍户承包经营。2015年8月管学珍户《农村土地承包经营权公示结果归户表》及《农村土地承包经营权证登记簿》均载明，家庭成员3人，分别是管学珍（户主）、赵宗昌（子）、李甸兰（儿媳），承包地块为上述承包合同中约定的9块共11.4亩土地。2015年5月凤台经济开发区山赵社区居委会山赵三组与赵宗良签订《农村土地承包合同》一份，约定将大沟南0.52亩、大沟南0.95亩、大沟南0.60亩共3块2.07亩土地，发包给赵宗良户承包经营。2015年8月赵宗良户《农村土地承包经营权公示结果归户表》及《农村土地承包经营权证登记簿》均载明，家庭成员1人即赵宗良（户主），承包地块为上述承包合同中约定的3块共2.07亩土地。2016年八公山区政府依据上述两份承包合同，分别为管学珍户、赵宗良户颁发土地承包经营权证。

2019年凤台经济开发区山赵社区居委会经调查发现，统计上报时误将赵宗昌、李甸兰登记为管学珍户的成员，故以上述公示登记信息错误为由，将2016年八公山区政府为管学珍户、赵宗良户颁发的土地承包经营权证收回，并在证上注明作废。后向凤台经济开发区管委会、八公山区农业农村水利局层报，同意将管学珍（已去世）户的承包经营权人更正为赵宗良、赵中革、赵宗菊、赵维芹。2019年6月22日凤台经济开发区山赵社区居委会山赵三组与赵宗良重新签订《农村土地承包合同》一份，约定将原发包给管学珍户的土地发包给赵宗良。据此，八公山区政府于2019年为赵宗良户颁发了涉案被诉的土地承包经营权证。

再查明：2020年5月6日凤台经济开发区山赵社区居委会向一审法院出具《情况说明》载明，因统一确权颁证工作时间紧、任务重，当时填写《农村土地承包合同》均是村里临时雇佣人员代签承包户姓名，管学珍、赵宗良的上述承包合同中签名均不是本人签名。二审中经询问，凤台经济开发区山赵社区居委会及山赵三组未以任何方式解除该《农村土地承包合同》。

本院认为，本案的争议焦点为：一审判决撤销八公山区政府为赵宗良户颁发的农村土地承包经营权证，有无事实和法律依据。围绕该焦点，本院综合评判如下：

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。本案中，八公山区政府在发包方于2015年5月分别与管学珍、赵宗良签订的《农村土地承包合同》未被解除或被确认无效的情况下，又依据发包方于2019年6月22日与赵宗良签订的《农村土地承包合同》为赵宗良颁证，属于事实不清，证据不足，故一审判决撤销八公山区政府为赵宗良户颁发的农村土地承包经营权证，有事实和法律依据。

综上，八公山区政府及赵宗良的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人淮南市八公山区人民政府、赵宗良各负担25元。

本判决为终审判决。

审判长  王玉圣

审判员  宋 鑫

审判员  蒋春晖

二〇二〇年十一月十三日

法官助理    戴  红

书记员    陈维为