昆山大辅帘布压延有限公司与昆山市应急管理局、苏州市应急管理局行政复议二审行政判决书
江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）苏05行终469号
上诉人（原审原告）昆山大辅帘布压延有限公司，住所地昆山市淀山湖镇北苑路****。
法定代表人许黎萍，该公司经理。
委托代理人王晓义，北京市惠诚（昆山）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昆山市应急管理局，住，住所地昆山市前进中路**/div>
法定代表人朱维元，该局局长。
委托代理人许峰，江苏丰田律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州市应急管理局，住所地，住所地苏州市姑苏区虎丘路**iv>
法定代表人刘军，该局局长。
委托代理人李峰，该局工作人员。
委托代理人张杰，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所律师。
昆山大辅帘布压延有限公司（以下简称大辅公司）因与昆山市应急管理局（以下简称昆山应急局）行政处罚决定以及苏州市应急管理局（以下简称苏州应急局）行政复议决定一案，大辅公司不服张家港市人民法院（2020）苏0582行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2019年4月22日，淀山湖镇安环所工作人员对大辅公司进行现场检查，现场检查发现该单位存在现场缺少操作规程和警示标志；未制定事故隐患排查治理制度；未将2019年1-4月事故隐患排查治理情况、安全生产教育和培训情况如实记录；未制定应急演练预案，未定期开展演练等情况。
2019年4月22日，昆山应急局作出昆应急淀山责改[2019]35号《责令限期整改指令书》，责令大辅公司对存在的现场缺少操作规程和警示标志、未制定事故隐患排查治理制度、未将2019年1-4月事故隐患排查治理情况、安全生产教育和培训情况如实记录、未制定应急演练预案、未定期开展演练的问题于2019年5月22日前整改完毕。
大辅公司出具委托书，载明委托公司总经理王孝甫代为处理公司的安全生产相关事宜，委托期限：2019年4月28日至2019年12月31日。
2019年4月28日，大辅公司出具人事关系证明，证明王孝甫、张晓东是大辅公司雇佣的员工。
2019年4月28日，淀山湖镇安环所工作人员对王孝甫进行询问，王孝甫陈述：我是大辅公司的总经理，现在已经不怎么管公司的事务了，总经理的职权主要是张晓东在行使。公司主要从事覆胶布的生产和销售，大约13个员工，还没有制定本单位生产安全事故应急救援预案，之前做过一次灭火器使用的培训，但是无法提供相关记录，也不可能按照预案进行演练。我不知道什么是事故隐患排查治理制度。安环所开具的责令整改指令书要求我单位进行整改，我清楚了。我不知道有没有制定事故隐患排查治理制度，全是张晓东在做，需要他确认有没有。
2019年4月28日，淀山湖镇安环所工作人员对张晓东进行询问，张晓东陈述：我是大辅公司的主管，主要负责公司的生产和安全生产管理。我公司还没有制定本单位生产安全事故应急救援预案。单位之前做过一次灭火器使用的培训，但是无法提供相关记录，也不可能按照预案进行演练。我不知道什么是事故隐患排查治理制度。平时隐患我们会去排查，但是没有制定事故隐患排查治理制度。
2019年5月5日，淀山湖镇安环所对大辅公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练、未建立事故隐患排查治理制度进行立案。
2019年5月10日，淀山湖镇安环所集体讨论了大辅公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织演练、未建立事故隐患排查治理制度一案。
2019年6月10日，昆山应急局对大辅公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，未定期组织演练、未建立事故隐患排查治理制度一案进行了集体讨论。
2019年6月26日，淀山湖镇安环所对大辅公司再次进行现场检查，发现企业未制定隐患排查管理制度，未将自查隐患如实申报记录；未制定从业人员安全教育培训制度，员工安全教育培训记录不全；负责人、安全员已参加法定安全培训；车间一台叉车已上牌；现场安全警示标识不足；未制定19年安全生产规章制度；未制定安全投入计划及预算，无安全投入记录；员工未正确佩戴劳保用品，无劳保用品发放记录。
2019年7月9日，昆山应急局向大辅公司作行政处罚告知，告知了大辅公司违法事实、理由、违反的法律规定，拟作出处理、陈述申辩权，并告知大辅公司有权申请听证。
2019年7月10日，大辅公司作听证申请及陈述申辩书，请求依法听证。陈述申辩的主要内容为：1、公司实际老板是张迅雷，现场实际负责人是凌百泉，其他人员不知道公司情况，导致调查不实；2、公司具有相应的预案、演练，也建立了相应的事故排查治理制度，王孝甫不来公司，张晓东文化水平低，不清楚相应材料而未提供，未向实际负责人和老板做调查，认定事实不妥；3、公司规模小危险程度较低，不具有重大安全隐患，预案、演练和事故排查制度政府并没有大力宣传，也没有指导企业建立，直接对企业罚款，有违公平原则；4、公司一直亏本，经济效益差，工资发放困难，如按最高额罚款15万元，有违行政执法的合理原则，且影响工资发放，容易引起员工上访。
2019年7月16日，昆山应急局作昆应急淀山听通[2019]3号听证会通知书，该通知书上载明了听证时间、地点、听、地点、回避权利及注意事项。昆山应急局文书送达回执上显示该通知书的收件人为凌百泉，送达地点为淀山湖安全办，送达日期为2019年7月17日，送达方式为直接送达。
大辅公司再次出具委托书，委托凌百泉、张晓东代为处理公司的安全生产相关事宜，委托期限：2019年7月11日至2019年12月31日。
2019年7月25日，昆山应急局主持听证，大辅公司委托代理人凌百泉、张晓东参加听证。
听证会上，凌百泉陈述：我公司在办理营业执照时，贵局未对我公司进行辅导。我公司有相关安全管理制度，只是不齐全。处罚只是一种手段，处罚是为了更好的教育，对于我公司这样的小微企业，压力比较大，所以请求贵局减轻处罚。我公司有相关安全管理制度，今天也带来了。
听证会上，张晓东陈述：我公司隐患排查制度在执法人员检查之后制定的。这些制度有的是在检查前，有的不是在检查前制定的。应急预案也是执法人员检查之后制定的。公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练，未建立事故隐患排查治理制度，这些台账资料在检查之前都没有。
2019年8月1日，昆山应急局作出昆应急淀山罚[2019]18号《行政处罚决定书》。2019年9月16日，大辅公司以行政处罚决定所依据事实不清，适用法律错误为由，向苏州应急局申请复议。2019年9月18日，苏州应急局受理，并通知昆山应急局答复、提供证据。2019年9月23日，昆山应急局答复并提交证据。2019年11月11日，苏州应急局作出[2019]苏应急行复第005号《行政复议决定书》，维持了昆山应急局的行政处罚决定，并于2019年11月12日送达大辅公司。大辅公司不服，提起诉讼。
原审另查明，2017年4月6日，原昆山市安全生产监督管理局与淀山湖镇安环所签订《安全生产行政执法授权委托书》，委托淀山湖镇安环所以委托单位名义负责昆山市淀山湖镇区域内安全生产监督管理工作，直接依法立案查处委托权限范围内的安全生产违法违规行为；委托执法权限包括法律政策宣贯权、行政执法检查权、现场处理（违法行为制止）权、行政处罚权；委托执法期限自2017年5月1日起至2020年4月30日止。
原审审理中，大辅公司提出，昆山应急局是在2019年7月24日口头通知其参加听证的，听证通知书送达回证上的收件人签字是2019年7月25日当场签的，2019年7月17日是对方伪造的送达日期，因为2019年7月17日其代理人凌百泉在日本；昆山应急局对此不予认可，苏州应急局认为大辅公司在复议阶段未提及该情况。大辅公司提供的凌百泉护照出入境信息显示，2019年7月17日从日本出境，2019年7月18日在上海入境。
原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第七十八条规定，生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。第三十八条第一款规定，生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。本案中，大辅公司在淀山湖镇安环所执法人员检查时，并无生产安全事故应急救援预案可提供、未定期组织演练、未建立生产安全事故隐患排查治理制度，事实清楚。
《中华人民共和国安全生产法》第九十四条规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；……第九十八条规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（四）未建立事故隐患排查治理制度的。本案中，昆山应急局对大辅公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织演练的违法行为作出责令限期改正，并处人民币伍万元罚款；对大辅公司未建立事故隐患排查治理制度的违法行为作出责令限期改正，并处人民币壹拾万元的罚款；合并两项违法行为，决定作出责令限期改正，并处人民币壹拾伍万元的罚款；该罚款金额、行政处罚决定符合法律规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……听证依照以下程序组织:……（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；&、地点lip;…本案中，昆山应急局提交听证通知书送达回执，证明其于2019年7月17日将书面听证通知书直接送达大辅公司委托代理人凌百泉，大辅公司对此予以否认，提供了2019年7月17日凌百泉不在境内的证明，并认为昆山应急局于2019年7月24日口头通知其次日参加听证。原审法院根据证据分析，对昆山应急局所持的于2019年7月17日将书面听证通知书直接送达大辅公司的意见不予认可，现昆山应急局并无其他证据证明其于听证七日前将听证相关事项通知当事人，构成程序轻微违法；鉴于大辅公司实际到场参加了听证，陈述了其意见，未对大辅公司权利产生实质损害，且行政处罚决定有事实和法律依据，原审法院对昆山应急局的行政处罚决定确认程序违法，保留行政处罚决定的效力。苏州应急局的复议决定也应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认昆山应急局作出的昆应急淀山罚[2019]18号行政处罚决定违法。二、确认苏州应急局作出的[2019]苏应急行复第005号行政复议决定违法。一审案件受理费人民币50元，由大辅公司负担。
上诉人大辅公司上诉称：一、原审判决认定上诉人违法证据不充分，无法排除其他可能性，不应予以处罚。1、仅凭不在工厂上班的二人笔录，而二人对工厂情况根本不了解，不能排除其他可能性，证据不充分。上诉人已于2018年制定应急演练预案、事故隐患排查治理制度，并己定期开展应急演练。由于当时上诉人股权及实际管理人变更，原陪同人员当时已调整职务，并对应急演练和事故隐患排查治理等事项不了解，未能及时正确提供相关文件及信息。上诉人大部分股权已转让给张迅雷，但由于股东之间有争议，相应工商内容及法定代表人尚未作变更，但现场实际负责人已变更为凌百泉。王孝甫之前为上诉人的总经理，已不负责具体事务，并长期不来厂区，对应急演练和事故隐患排查治理等事项根本不清楚。张晓东由于文化水平较低，主要负责现场生产，对应急演练和事故隐患排查治理等事项不了解。2、被上诉人未对工厂工作的工人、工厂实际负责人凌百泉进行调查，调查对象错误，导致事实认定错误。3、被上诉人未在上诉人工厂现场核查，未对工厂的上墙规章制度、现场的照片等进行拍照录像。而上诉人各项制度均已上墙，足以证明上诉人公司不存在违法行为，现被上诉人不对现场进行调查核实，程序违法。4、被上诉人无法提供现场执法的录音录像，无法证明当时公司有无相应的制度，由此产生的疑问及不明责任，应由被上诉人承担。5、被上诉人在现场未对生产线生产产品、生产规模等调查核实，无法确认上诉人单位是否需要建立上述制度，认定事实证据不足。昆山应急局处罚金额过高，违反了合理性原则，应当调整。二、1、处罚金额与上诉人的生产规模等事实不对应，明显不合理。即使昆山应急局要处罚上诉人，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，也应当结合大辅公司规模小、产品简单、生产危险性低，不具有重大安全隐患等多方面综合考虑，予以从轻处罚。2、处罚金额与认定违法行为的性质不对应，对仅仅是制度是否存须的违法行为，直接顶格处罚，明显不合理。3、处罚金额与上诉人公司的产品生产方式、生产危险性不对应，处罚不合理。4、处罚金额与认定违法行为的社会危害性程度不相当，处罚金额明显过重。5、处罚金额与认定违法行为的情节不对应，即使存在资料不全，只是普通过失造成的资料不全，并不是故意或重大过失，也不应顶格、全额处罚，处罚金额明显不合理。综上，昆山应急局作出的行政处罚决定所依据的主要事实不清、证据不足，依法应当撤销，即使处罚也应从轻处罚，处罚金额与上诉人工作的规模、性质、情节、社会危害性等不相当，处罚金额明显过高。故请求二审法院判决：一、撤销原审法院(2020)苏0582行初20号行政判决书，改判支持上诉人所有诉讼请求。二、本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人昆山应急局答辩称，一、认定上诉人行政违法行为的事实清楚、证据充分。执法人员针对大辅公司存在未制定应急演练预案，未定期开展演练，未制定事故隐患排查治理制度等问题分别对其授权委托人王孝甫、主管张晓东进行了调查询问。被询问人的笔录中承认：大辅公司平时会排查隐患但未制定事故隐患排查治理制度，未制定生产安全事故应急救援预案，未开展生产安全事故应急救援演练。结合现场检查记录等其它相关证据，能够形成完整的证据链，足以充分证实上诉人存在的违法行为，至于上诉人所谓的未对其实际负责人凌百泉进行调查，并不影响对违法行为的认定。二、行政处罚法律适用正确，量罚适当。执法人员自2018年7月至2019年4月，先后多次至大辅公司进行检查，发现并指出大辅公司存在未制定隐患排查治理制度等问题，并要求整改。至2019年4月22日，执法人员检查时，大辅公司仍未制定隐患排查治理制度、未制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练，遂作出《责令限期整改指令书》。2019年6月26日执法人员复查时，大辅公司仍未完成整改。大辅公司经多次检查及督促，但仍未对安全生产工作引起足够的重视，未按照规定履行安全生产主体责任，亦未在规定的责令整改期限内完成整改，其安全生产意识淡薄、违法情节严重，社会危害程度高。对其未制定生产安全事故应急救援预案，未开展生产安全事故应急救援演练的违法行为按照《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第(六)项规定，作出责令限期改正，处人民币伍万元罚款；对其未制定事故隐患排查治理制度的违法行为按照《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第(四)项的规定，作出责令限期改正，处人民币壹拾万元的罚款。二项合并处罚，对大辅公司处人民币壹拾伍万元罚款的行政处罚适用法律正确，量罚适当。被上诉人认为处罚金额过高，违反合理性原则的上诉理由不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人苏州应急局答辩称，一、关于昆山应急局作出的涉案行政处罚决定是否认定事实清楚、证据充分。根据现场检查记录、询问笔录、听证笔录等现有证据材料，在淀山湖镇安环所执法人员检查时，上诉人并无生产安全事故应急救援预案可提供，亦未建立生产安全事故隐患排查治理制度。昆山应急局基于调查核实情况认定上诉人未定期组织演练、未建立生产安全事故隐患排查治理制度，认定事实清楚、证据充分。二、关于昆山应急局作出的涉案行政处罚决定是否适当。本案中，昆山应急局对上诉人未按照规定制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织演练的违法行为作出责令限期改正，并处人民币伍万元的罚款；对上诉人未建立事故隐患排查治理制度的违法行为作出责令限期改正，并处人民币壹拾万元的罚款，合并两项违法行为，决定作出责令限期改正，并处人民币壹拾伍万元的罚款，在上述法律规定的自由裁量幅度范围内，并无不当。上诉人主张涉案行政处罚决定处罚金额过高，违反合理性原则，缺乏事实和法律依据。三、关于涉案听证程序是否合法。因行政复议为书面审理，且上诉人在行政复议程序中并未提及涉案听证通知书的送达问题，复议机关无法予以查实。根据原审法院查明的事实，听证程序存在不当之处，但非实质性瑕疵，且未对涉案行政处罚决定的实体内容造成影响，不足以导致确认涉案行政处罚决定违法的后果。
二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，应予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，昆山应急局有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的法定职责。苏州应急局作为昆山应急局上一级机关，对根据大辅公司的行政复议申请对涉案行政处罚进行审查并作出决定，系履行法定职责。本案上诉人大辅公司主张王孝甫、张晓东对应急演练和事故隐患排查治理等事项不清楚、昆山应急局未对工厂实际负责人凌百泉进行调查、未对工厂的上墙规章制度及现场的照片等进行拍照录像等，故涉案行政处罚主要事实不清，证据不足。本院认为，大辅公司存在未按照规定制度生产安全事故应急救援预案、未定期组织演练以及未建立事故隐患排查治理制度的违法事实有昆山应急制作的现场检查记录、询问笔录、听证笔录等证据予以证实。大辅公司在昆山应急局调查过程中出具委托书，委托王孝甫、张晓东处理公司的安全生产事宜，由此产生的后果由大辅公司承担。昆山应急局亦在听证中听取了凌百泉、张晓东的意见，其中张晓东陈述：“公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练，未建立事故隐患排查治理制度，这些台账资料在检查之前都没有。”因此，昆山应急局所作涉案行政处罚认定事实清楚，证据充分，本院对大辅公司的上述上诉理由，不予支持。
关于涉案行政处罚的合理性，昆山应急局认为，大辅公司经多次检查及督促，但仍未按照规定履行安全生产主体责任，亦未在规定的责令整改期限内完成整改，其安全生产意识淡薄、违法情节严重，社会危害程度高。二项违法行为合并处罚，对大辅公司处人民币壹拾伍万元罚款的行政处罚适用法律正确，量罚适当。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九十四条规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；……第九十八条规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（四）未建立事故隐患排查治理制度的。经核查，昆山市应急局对大辅公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织演练的违法行为作出责令限期改正，并处人民币伍万元的罚款；对大辅公司未建立事故隐患排查治理制度的违法行为作出责令限期改正，并处人民币壹拾万元的罚款，合并两项违法行为，决定作出责令限期改正，并处人民币壹拾伍万元的罚款，在上述法律规定的自由裁量幅度范围内，并无明显不当。
关于涉案行政处罚的程序，昆山应急局未提供在听证七日前将听证相关事项通知当事人的充分证据，一审法院认定构成程序轻微违法，但因未对上诉人的权利产生实际影响，判决确认涉案行政处罚违法并同时确认涉案行政复议决定违法，符合法律规定，本院予以维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人昆山大辅帘布压延有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈芝颖
审判员 赵 芬
审判员 姜雨昊
二〇二〇年十一月二十四日
书记员 张 雷