海安市人民政府与毛兆余行政复议二审行政判决书

江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）苏行终390号

上诉人（原审被告）海安市人民政府，住所地在江苏省海安市长江中路**。

法定代表人于立忠,该市市长。

被上诉人（原审原告）毛兆余，男，汉族，住江苏省海安市。

上诉人海安市人民政府（以下简称海安市政府）因与被上诉人毛兆余行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2019年7月9日，毛兆余以海安市公安局为被申请人向海安市政府提起行政复议申请，认为海安市公安局2019年6月26-27日实施限制毛兆余人身自由的行为违法。同年8月13日，海安市政府向毛兆余释明应当以曲塘派出所为被申请人。毛兆余未予变更。海安市政府于8月29日作出[2019]海政复第31号《行政复议决定书》，认定曲塘派出所是案涉行为的实施主体，应为本案适格的被申请人，毛兆余以海安市公安局为被申请人不适格，据此驳回了毛兆余的行政复议申请。毛兆余于9月3日收到[2019]海政复第31号《行政复议决定书》后，于9月11日以曲塘派出所为被申请人向海安市政府提出行政复议申请，复议的行政行为与之前申请一致。海安市政府于9月12日收到该申请，9月19日作出被诉不予受理决定书，认定毛兆余提起本次行政复议申请已经超过了行政复议法律法规规定的六十日申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理毛兆余的行政复议申请。毛兆余不服，提起本案诉讼。

原审法院认为，本案的争议焦点在于毛兆余提起案涉行政复议申请有无超过法定的申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案被复议的行为发生在6月26-27日，毛兆余在2019年9月11日提出案涉复议申请，从绝对时间看，确已超过上述法律规定的六十日。但同时，根据上述法律规定，毛兆余有无超过法定的申请期限还应审查在此期间毛兆余有无应当扣除期限的正当理由。事实上，毛兆余在7月9日即就案涉被复议行为以海安市公安局为被申请人向海安市政府提起行政复议，这表明毛兆余已经积极行使复议权利。且被复议行为的实施主体是曲塘派出所，而曲塘派出所是海安市公安局的内设机构，毛兆余在不确定曲塘派出所系法律法规授权而实施被复议行为的情况下，以海安市公安局为被申请人并无不当。毛兆余直至8月13日才被告知应当以曲塘派出所为被申请人，9月3日才收到海安市政府以被申请人不适格为由而驳回复议申请的行政复议决定书。毛兆余据此于9月11日以曲塘派出所为被申请人提起本案所涉复议申请。行政复议申请期限的规定在于督促公民、法人或者其他组织积极行使复议权利，维护自身合法权益，同时也使行政法律关系尽早得以稳定。对公民超过法定申请期限有无正当理由的判断主要应看公民主观上是否存在怠于行使复议权利的情形。显然，本案中毛兆余已经及时提起行政复议寻求法律救济，在海安市政府认为被申请人应当变更的情况下才转而以海安市政府所告知的主体作为被申请人再次提起行政复议。海安市政府对毛兆余第一次提起行政复议的审查期间是毛兆余等待海安市政府作出处理的期间，毛兆余有理由在该期间内不就同一行为再寻求其他救济途径，或以其他主体为被申请人提起行政复议。因此，毛兆余因第一次提起行政复议而耽误申请期限，应当认定为有正当理由，该期间应当予以扣除，即扣除毛兆余从2019年7月9日提出申请至同年9月3日收到行政复议决定书的期间。毛兆余在9月11日提起案涉复议申请，没有超过法定的复议期限。事实上，即使不考虑毛兆余错列被申请人的因素，在行政复议法律规范对未告知复议期限的行政行为的最长申请期限没有作出规定的情况下，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”的规定，毛兆余于2019年9月11日对发生于2019年6月26-27日的行政行为申请复议，也未超过一年的最长期限。

综上，海安市政府无视毛兆余已依法提起过行政复议申请的事实，未将该复议审查期间作为毛兆余之后提起相关行政复议申请超过法定申请期限的正当理由，认定事实不清，适用法律不当，所作被诉不予受理决定书应予撤销。毛兆余的诉讼理由成立，原审法院予以支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销海安市政府作出的[2019]海政复第37号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令海安市政府于本判决生效之日起六十日内作出行政复议决定。

海安市政府上诉称：1.案涉行政行为发生在2019年6月26-27日，被上诉人于9月12日申请行政复议已经超过了行政复议法规定的六十日申请期限；2.被上诉人提出行政复议申请超过复议期限，完全系其主观原因造成。原审法院认为被上诉人因第一次提起行政复议而耽误法定的申请期限，应当认定有正当理由，期间应予扣除，系错误解释正当原因，上述期间不应予以扣除。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.本案诉讼费全部由被上诉人承担。

被上诉人毛兆余未向本院提交书面答辩意见。

本院经审理查明的事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”参照司法解释的上述规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限为从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，没有证据证明海安市公安局或者曲塘派出所告知了被上诉人毛兆余申请行政复议的权利和有效期限，因此，应当适用一年的最长申请行政复议期限，毛兆余于2019年9月11日对发生于2019年6月26-27日的行政行为申请复议，未超过一年的最长申请行政复议期限。

综上，海安市政府的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人海安市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 刘建功

审 判 员 吴晓玲

审 判 员 朱 丽

法官助理 潘云志

二〇二〇年十一月二十四日

书 记 员 刘 妍