淮安市人民政府、胡井龙与李建方、胡莹等行政复议二审行政判决书

江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）苏行终1818号

上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。

法定代表人蔡丽新，该市市长。

上诉人（原审第三人）胡井龙，男，汉族，住江苏省涟水县。

委托代理人张述金，江苏文通律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）李建方，女，汉族，住江苏省涟水县。

被上诉人（原审原告）胡莹，女，汉族，住江苏省涟水县。

被上诉人（原审原告）胡冬冬，男，汉族，住江苏省涟水县。

三被上诉人共同委托代理人姜凤忠，涟水县正平法律服务所法律工作者。

原审第三人涟水县人民政府，住所地在江苏省涟水县涟城镇红日大道**。

法定代表人时勇，该县县长。

委托代理人薛永祥，涟水县司法局司法所长。

委托代理人贾正环，涟水县大东镇农经站站长。

上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、胡井龙与被上诉人李建方、胡莹、胡冬冬、原审第三人涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）行政复议决定一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2017）苏08行初149号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院经审理查明，李建方、胡莹、胡冬冬与胡井龙均系涟水县大东镇杨元村胡赵组村民。胡洪武（李建方丈夫，已去世）与胡井龙曾签订农村土地承包经营权流转协议，协议约定：胡洪武户将4.1亩土地流转给胡井龙户耕种，土地承包经营权流转期自2004年6月1日至2014年6月1日。2004年2月，涟水县大东镇镇南村民委员会（以下简称镇南村委会）与胡井龙签订农村土地家庭承包合同书，约定镇南村委会将9.97亩耕地发包给胡井龙承包经营。2005年，涟水县政府向胡井龙户颁发农村土地承包经营权证，该证书中载明承包地总面积为9.97亩，其中有地块“南路西5.3亩”。2016年，涟水县政府向胡洪武户颁发农村土地承包经营权证，该证书中载明承包地总面积为4.10亩（实测5.74亩），登记地块为“南大堆4.10亩（实测5.74亩）”。李建方、胡莹、胡冬冬与胡井龙均认可胡井龙户2005年农村土地承包经营权证中地块“南路西5.3亩”与胡洪武户2016年农村土地承包经营权中的地块“南大堆4.10亩（实测5.74亩）”是同一块地。2017年9月11日，胡井龙向淮安市政府提交行政复议申请书，申请撤销涟水县政府2016年颁发给胡洪武户的农村土地承包经营权证。淮安市政府于2017年11月9日作出[2017]淮行复第42号行政复议决定书，以被申请人涟水县政府作出的向胡洪武户颁发农村土地承包经营权证行为主要事实认定不清、证据明显不足为由，决定撤销涟水县政府向胡洪武户颁发涟政农地承包权（2016）第320826104208080022J号《农村土地承包经营权证》之具体行政行为。李建方、胡莹、胡冬冬不服，提起本案行政诉讼。

一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款的规定，对符合条件的土地承包人，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。

根据上述规定，土地承包经营权证的发放系政府主动履行的职责，政府是依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行职权、职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，涟水县政府在行政复议过程中提交的涟水县政府确权登记档案（胡洪武户）证明，2016年2月26日，镇南村委会与胡洪武户签订农村土地（耕地）承包合同，将涉案争议地块发包给胡洪武户，并依照上述《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的上报、审核、颁证，并无违法之处，涟水县政府向胡洪武户颁发农村土地承包经营权证的行为合法有效。胡井龙的行政复议请求应予驳回。

对于淮安市政府作出的行政复议决定书中所述“被申请人在申请人户仍合法享有涉案争议承包地的承包经营权情况下将涉案争议承包地重复登记在第三人户并向其颁发农村土地承包经营权证之行为缺乏事实根据和法律依据”，经查，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第二十条第（四）项规定，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：其他收回土地承包经营权证的情形。第二十一条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。据此，涟水县政府具有收回、注销农村土地承包经营权证的法定职权。目前本案争议土地的农村土地承包经营权，依法被涟水县政府于2016年重新确认归胡洪武户享有，也给胡洪武户颁发了农村土地承包经营权证，胡井龙户的2005年农村土地承包经营权已经失去存在的价值，属于应依法收回或注销的农村土地承包经营权证，但涟水县政府怠于行使其该项法定职责，引起本案诉讼，然而不能因为涟水县政府怠于行使收回或注销颁发给胡井龙户的农村土地承包经营权证的职责而否定其依法于2016年颁给胡洪武户的农村土地承包经营权证的效力。

综上所述，涟水县政府颁发给李建方、胡莹、胡冬冬所属户的农村土地承包经营权证合法有效，淮安市政府撤销涟水县政府颁发给李建方、胡莹、胡冬冬所属户的农村土地承包经营权证不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销淮安市政府作出的[2017]淮行复第42号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由淮安市人民政府负担。

淮安市政府上诉称，1.一审判决认定事实不清，证据不足。胡井龙户于2004年2月18日即与发包方镇南村委会签订《农村土地家庭承包合同书》，取得包含案涉土地在内的9.97亩土地承包经营权，此后，胡井龙户才与胡洪武户签订《农村土地承包经营权流转协议》。2.一审判决忽视案涉土地承包经营权已登记确认的事实。2005年8月30日，涟水县政府向胡井龙户颁发了《农村土地承包经营权证》，确认胡井龙户享有包含案涉土地在内的9.97亩农村土地承包经营权。涟水县政府将案涉土地重复登记给胡洪武户，导致一块土地登记在两户名下。3.一审判决适用法律错误。胡井龙户2005年的承包经营权证不是本案被诉行政行为，不应当直接判定胡井龙户2005年取得的承包经营权证应当收回或者注销。综上，淮安市政府作出的行政复议决定合法适当，一审判决错误，请求依法撤销，维持淮安市政府的行政复议决定。

胡井龙上诉称：1.一审判决认定的事实没有事实根据及法律依据。2016年2月26日胡洪武与镇南村委会签订的《农村土地（耕地）承包合同》，既非一轮承包，也不是二轮承包，没有法律依据。案涉土地承包经营权存有争议，不能发证。胡井龙本人并未确认过胡井龙承包经营权证书中的“南路西5.3亩”与胡洪武承包经营权证书中的“南大堆4.1亩（实测5.74亩）”是同一块地。2.淮安市政府所作复议决定正确。胡井龙合法拥有争议土地的承包经营权。李建方、胡莹、胡冬冬没有任何证据证明其享有涉案土地承包经营权。综上，请求撤销一审判决，维持淮安市政府的行政复议决定。

被上诉人李建方、胡莹、胡冬冬答辩称：1.李建方户在二轮承包时就取得案涉土地的承包经营权。2004年6月1日至2014年6月1日期间，胡洪武与胡井龙签订土地承包经营权流转协议，流转期满后，经营权仍属李建方户。2.胡井龙与镇南村委会签订的承包合同无效，对于胡井龙的承包合同及经营权证书，涟水县政府应当依法收回或者撤销。3.涟水县政府向胡洪武户颁发的承包经营权证是依据村、镇提交的有效材料经审查后予以颁发，颁证程序合法，该经营权证具有法定效力。4.一审法院查明事实清楚，所作判决正确，请求驳回淮安市政府、胡井龙上诉，维持原判。

原审第三人涟水县政府述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2005年土地规范管理过程中，村组干部不知道胡洪武、胡井龙之间签订承包地转包协议，根据胡井龙实际耕种面积，误将胡洪武转包给胡井龙耕种的4.1亩（实测面积5.74亩）确权登记在胡井龙证书上。转包期满后，胡洪武户主张返还土地，而胡井龙拒不退还。2015年8月，经镇南村委会处理，要求胡井龙将土地退还给胡洪武耕种，胡井龙仍拒绝归还。2016年8月，在对二轮承包土地确权颁证过程中，涟水县政府将涉案土地重新确权到胡洪武户。2018年4月3日，涟水县委农工部已下发通知，要求胡井龙将2005年9月换发的承包经营权证交回。因此，上诉人的上诉请求无法律及政策依据，请求驳回上诉，维持原判。

本院经审理确认一审法院查明的事实。

本院查明，在一审庭审中，法庭询问：“胡井龙，你与胡洪武签订的流转协议书中约定的土地，在2005年承包经营权证上是哪几块土地？”胡井龙本人回答：“是我2005年证书上第三块土地即南路西5.3亩土地。”李建方对此亦予以认可。法庭又问：“胡井龙，李建方2016年农村土地承包经营权证上南大堤实测面积为5.74亩的土地是否是你2005年证书上5.3亩土地即南路西5.3亩土地？”胡井龙回答：“是同一块土地。”李建方亦认可是同一块土地。

本院另查明，一审诉讼过程中，涟水县委农工部于2018年4月3日向胡井龙发出《通知》，主要内容是针对胡井龙2005年承包经营权证书，要求胡井龙在接到通知7日内，将证书交回，如拒绝将依法予以注销。

本院认为，本案被诉的行政行为是淮安市政府作出的将被上诉人李建方户承包经营权证予以撤销的行政复议决定，也就是涟水县政府向李建方户颁发争议土地的承包经营权证是否具有事实及法律依据。

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条第一款，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条之规定，农村集体土地的承包经营权合同是承包方取得农村集体土地承包经营权的基础和依据。县级以上地方人民政府向承包方颁发的承包经营权证书仅仅是对该承包经营权的确认。因此，在审查政府颁证行为合法性问题时，首先应当审查承包方是否与发包方签订有承包合同。具体到本案，涟水县政府审查了由乡镇人民政府报送的材料，其中包括承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表以及发包方镇南村委会与承包方代表胡洪武于2016年签订的承包合同，涟水县政府经审查发证材料完整，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的要求，因此，向胡洪武户颁发涉案承包经营权证书，符合法律规定。

关于发包人镇南村委会与胡洪武户2016年签订的承包合同的效力问题。该承包合同是基于胡洪武户在二轮承包时即已取得涉案土地的承包经营权，该事实有胡洪武与胡井龙于2004年签订的涉案土地流转协议为证。虽然胡井龙上诉认为其并未承认流转协议中载明的4.1亩土地即为胡洪武户承包经营权证书中4.1亩，但在一审庭审中，胡井龙在回答法庭提问时已明确承认流转协议中的4.1亩土地即是涉案胡洪武户2016年承包经营权证书中的4.1亩（南大堤实测面积为5.74亩），也就是胡井龙2005年承包经营权证书中的“南路西5.3亩”，上述名称表述不同的土地实则是同一块土地这一不利于己的事实已得到胡井龙的自认，即使胡井龙在此后庭审中又予否认，但对此事实基于胡井龙的自认而应当予以认定。综上，从双方签订土地承包经营权固定流转期限的协议的事实，完全能够认定胡洪武户在二轮承包时即已享有争议土地的承包经营权，故镇南村委会于2016年重新与胡洪武户签订承包合同，并不违反法律规定，该合同有效。至于镇南村委会曾于2004年与胡井龙签订有包含案涉土地的承包合同，对此事实镇南村委会亦出具说明予以合理解释，是基于不知道胡井龙与胡洪武签订有承包经营权流转协议的情形下，误将该土地发包给胡井龙所致。从而胡井龙持有的2005年承包经营权证书亦因该合同导致错误颁证。在一审诉讼中，涟水县委农工部已向胡井龙发出通知，要求其交回2005年承包证书，否则将予以注销。该2005年证书属于应当收回予以注销的范围。该证书的存在并不影响本案胡洪武户2016年承包经营权证书的合法性。

由于涟水县政府向胡洪武户颁发承包经营权证书符合法律规定的条件及要求，而淮安市政府的行政复议决定将该证书予以撤销不当。一审判决撤销淮安市政府的行政复议决定正确。上诉人淮安市政府、胡井龙的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人淮安市人民政府、胡井龙负担。

本判决为终审判决。

审判长  刘建功

审判员  臧 静

审判员  吴晓玲

二〇二〇年十一月二十四日

书记员  刘 妍