翟林元、德州市人民政府二审行政判决书

山东省德州市中级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

（2020）鲁14行终323号

上诉人（原审原告）翟林元，男，1938年11月29日出生，汉族，住山东省德州市德城区。

被上诉人（原审被告）德州市人民政府，住所地山东省德州市德城区东风东路**。

法定代表人杨洪涛，市长。

委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。

上诉人翟林元因行政赔偿一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2020）鲁1402行初67号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。

原审法院查明，2001年8月13日德州市人民政府作出德政土字[2001]74号德州市人民政府建设用地审批通知《德州市人民政府关于向德州天华房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》，其主要内容为，“德州天华房地产开发有限公司，……同意德州市国土资源局将德州市天衢东路以南、德兴北路以西、市制药厂以北、纸箱厂以东原你单位划拨使用的国有土地14202平方米使用权出让给你单位……”。涉案土地由划拨变为出让，使用权人并未发生变化。原告翟林元在涉案批复涉及的土地范围内拥有房产一处，并于1994年12月10日取得鲁德房权字第××号山东省德州市城镇私房所有权证。原告翟林元不服该批复提起行政诉讼，2018年11月20日山东省德州市中级人民法院作出（2018）鲁14行初120号行政判决，判决确认涉案批复违法。2019年9月30日山东省高级人民法院以（2019）鲁行终1116号行政判决维持了德州市中级人民法院的判决。2019年11月2日原告翟林元向被告德州市人民政府提出行政赔偿申请，被告未予答复。另查明，1998年8月11日德州市土地管理局向德州天华房地产开发有限公司颁发了德土国用（1998）字第0090号国有土地使用证，土地使用权类型为划拨。

原审法院认为，关于本案第三人问题。原告翟林元在起诉状中列德州天华房产经营有限公司（原名德州天华房地产开发有限公司）为本案第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第二款规定，与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。由上述法律规定可知，与行政案件处理结果有利害关系的第三人可以通过申请或者由法院通知的方式参与到行政诉讼中。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百二十二条规定，原告在起诉状中直接列写第三人的，视为其申请人民法院追加该第三人参加诉讼。是否通知第三人参加诉讼，由人民法院审查决定。本案为原告翟林元诉德州市人民政府的行政赔偿诉讼，其案件处理结果与原告翟林元起诉状中所列第三人无利害关系，因此对于原告申请追加德州天华房产经营有限公司为本案第三人，本院不予准许。本案的焦点为，被确认违法的涉案批复与原告所述的损害结果之间是否具备内在的、必然的、直接的因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述法律规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，且对公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损害，受害人方有权利取得国家赔偿，即要求国家机关和国家机关工作人员违法行使职权与公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害之间具有因果关系。本案中，德州天华房地产开发有限公司于1998年8月11日取得涉案土地使用权，涉案批复于2001年8月13日作出，该批复将所涉土地由划拨变为出让，并未改变涉案土地使用权人。原告在庭审中称其房屋于2004年被拆除，且拆除原告房屋的主体并非本案被告。因此原告的房屋被拆除与涉案批复之间不具有内在的、必然的、直接的因果关系。换言之，涉案批复将土地使用权类型由划拨变为出让，并不会直接导致原告房屋被拆除。因此原告翟林元请求被告德州市人民政府对其进行赔偿没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告翟林元的诉讼请求。

上诉人翟林元不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销德州市德城区人民法院作出的(2020)鲁1402行初67号行政赔偿判决；2.将本案发回原审法院重新审理，或查明事实依法改判支持上诉人一审诉讼请求；3.判决被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：上诉人原在山东省德州市德城区原天衢购物中心拥有合法房产一处，2004年8月份至10月份期间该房屋被不明身份人员强行拆除，导致房屋及屋内财产重大损失。2016年3月28日，上诉人通过政府信息公开方式得知德州市人民政府作出《关于向德州天华房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》(德政土字[2001]74号)(以下简称“出让批复”)，该出让批复将上诉人房屋所属土地非法出让于第三人。随后上诉人通过系列法律程序确认，最终于2018年11月20日由德州市中级人民法院通过(2018)鲁14行初120号行政判决，确认被上诉人作出的该出让批复违法。上诉人认为，被上诉人在违反法律规定的情况下将上诉人合法房屋所属地块进行出让，该批准出让行为最终导致了上诉人房屋被非法拆除的后果，被上诉人应当对此承担损害结果承担赔偿责任。上诉人遂于2020年3月11日将被上诉人诉至德城区人民法院，2020年9月17日收到德州市德城区人民法院作出的(2020)鲁1402行初67号行政赔偿判决，以上诉人诉请与被上诉人批复不存在因果关系为由驳回了上诉人的诉讼请求，上诉人不服，具体事实与理由如下：一、被上诉人核发土地批复的行为与上诉人房屋被拆存在法律上的因果关系。我国行政赔偿责任的因果关系构成要件，实际上采用的是相当因果关系理论，对于相当因果关系理论的经典表述为：“无此行为，虽必不生此损害，有此行为，通常即足生此损害者，是为有因果关系。无此行为，必不生此损害，有此行为，通常亦不生此种损害者，即无因果关系”。综合本案来看，如无被上诉人作出土地出让批复的行为，必不致产生强制拆除致房屋灭失的结果；而土地出让批复的行为，通常会导致此结果。因此，应当确认二者具有法律上的因果关系。虽然拆除行为是其他主体作出的，但该拆除行为是其他主体根据因被上诉人作出的土地批复取得有关权利后进行的后续行为，属于被上诉人行为导致的必然后果。因此，应当认定上诉人房屋被拆与被上诉人作出批复之间存在因果关系。二、被上诉人在作出土地出让批复时，上诉人房屋仍然合法存在，其行为对上诉人合法权益产生影响。被上诉人作出案涉土地批复的时间是2001年，但上诉人的房屋仍然合法存在并正常使用，直到2004年才被完全拆除完毕，这就是说被上诉人作出批复时实际上赋权给其他案外人有权处置上诉人合法占有的房屋所属土地，该种行为属于法律上所应认定的因果关系。据《中国行政审判指导案例》(最高院行政审判庭编)第一卷第二号案例，王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地行政登记案，裁判要旨：公民、法人和其他组织认为其合法权益受到行政行为潜在影响的能否提起行政诉讼。最高院给出的指导意见是：对合法权益的侵害，不仅包括现实的，在一定情况下也包括将来的；不仅包括明显的，而且也包括潜在的。因此，本案中的上诉人无论从现实角度还是从潜在角度讲都与本案有因果关系。三、上诉人要求赔偿的数额具有法律和事实依据，应当依法支持。1.理应对全部有证房屋及无证房屋赔偿3293242元。(1)无证房屋属于应赔偿范围。对于房屋的合法性判断，不能单纯依据是否有产权登记证明或审批作为判断合法性的依据。根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电〔2003〕42号)明确规定：“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。”本案中，上诉人涉及的未登记房屋部分，就存在合理的理由。首先，该部分房屋修建时间较长，并非近期修建；其次，该房屋修建时上诉人本人征求过有关部门的意见，表示允许修建。上诉人当时房屋可以赔偿市场价值为25万元，按照当时商品房2400元每平计算，可得104平米商品房。无证房屋部分为45.85平方，按照同样方式计算，可得75.04平方商品房，两者相加总计179平方。(2)房屋应当参照国有土地上房屋标准进行赔偿，即参照周边商品房屋的市场价值。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，根据上诉人自己了解周边商品房屋价格情况(东方红小学东邻售楼处提供价格)，商品房平均价格在每平米18398元，因此，上诉人主张按照此标准主张并无不当。179平方乘以18398元，数值为3293242元。2.征收补偿利益损失属于国家赔偿的范围，上诉人主张的住房安置损失属于征收补偿利益损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、第七条、第三十六条第(八)项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行政行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。对于土地、房屋征收过程中的行政赔偿案件，确定受害人的直接损失也即应予赔偿项目和数额时应当秉持的基本计算原则是，赔偿数额至少应不低于依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。同时，2018年最高人民法院发布公报判例《许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案》(2017)最高法行再101号[裁判摘要]：“市、县级人民政府在既未作出补偿决定又未通过补偿协议解决补偿问题的情况下，违法强制拆除被征收人房屋的，应当赔偿被征收人房屋价值损失、屋内物品损失、安置补偿等损失。人民法院在确定赔偿数额时，应当坚持全面赔偿原则，合理确定房屋等的评估时点，并综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以得到的征收补偿”。上诉人认为，对上诉人全面赔偿应当包括根据当地征收拆迁政策应当获取的征收补偿安置利益。而按照当地实际执行的有关文件及提供的补偿安置合同内容，上诉人住房安置损失为438192元。3.对房屋被拆时导致房屋建筑材料、地上、地上附着物装修设施及室内财物赔偿应按照上诉人要求的451859.96元支持。对强拆导致房屋损失举证责任应由被上诉人承担。根据《行政诉讼证据规定》、《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》第六条规定“下列事实需要证明的，由赔偿义务机关负举证责任：……(三)因赔偿义务机关过错致使赔偿请求人不能证明的待证事实……。”本案中，有关单位拆除上诉人房屋时为突然进行，未依法进行登记保存，因拆除现场较为混乱，上诉人及家人也无法及时取证或保存物品。因此，上诉人不能证明的待证事实系由被上诉人过错所致。根据对于行政机关执法行为的规范性要求，行政机关在采取强制措施前应当对于强制执行的财物进行登记造册、查清有关财物状况。4.律师费用、材料费用、差旅费用等属于上诉人直接损失范围，被上诉人应当承担。根据《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号)第22条规定，引导当事人诚信理性诉讼。加大对非诚信诉讼行为的打击力度，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。本案中，上诉人房屋被拆至今已经长达17年之久，但有关单位或部门对此不闻不问，令上诉人浪费极大精力和费用进行维权，有关损失应由被上诉人予以承担，以此作为督促行政机关解决行政争议的警示。5.房屋强拆导致上诉人长期维权、且生活居无定所，应当给予误工及精神损失补偿。上诉人房屋被拆后，因无相关政府部门解决，遂走上了长达十一年上访之路，随后又开启了五年多的诉讼之路，在此期间，导致上诉人无法工作，无正常经济收入来源，应当赔偿误工费用损失。同时，因上诉人房屋被拆，导致长期居住生活的美好家园毁于一旦，长久回忆也随之消失，再加长期居无定所、四处漂泊给上诉人及家人带来了极大的精神痛苦，因此，应当对上诉人的精神损失进行赔偿。四、本案是行政赔偿法律关系，在具体适用标准应贯彻对违法行为进行一定惩罚的性质。本案属于行政机关违法行为导致上诉人经济损失的，为行政赔偿法律关系。因此，在具体案件的适用中应当坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行机关违法行为的惩戒，也要兼顾对赔偿请求权人利益的全面保障。土地房屋征收过程中的行政赔偿案件，应确保受害人直接损失不低于按照征收补偿政策应获得的全部征收补偿利益，以体现行政赔偿诉讼的部分惩戒功能和对被侵权人的关爱和体恤，最大限度发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的相对人合法权益的保护作用。综上所述，我们认为，上诉人诉讼请求符合法律规定、符合政策精神，也符合基本的人情伦理，因此，请求予以支持。

被上诉人德州市人民政府未提交书面答辩意见。

本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，首先，《中华人民共和国国家赔偿法》(2012修正)第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，公民、法人和其他组织取得赔偿的前提是其合法权益受到行政行为的直接损害，而非间接影响，即行政机关的行政行为被确认违法，并不必然导致赔偿结果的发生。本案中，被诉批复作出时间为2001年，而上诉人主张涉案房屋被拆除时间为2004年，涉案批复时间早于房屋拆除时间，且涉案批复行为对土地使用权类型的改变，虽系涉案片区拆迁的前置条件之一，但涉案批复行为不等于房屋拆除行为本身，原审判决认定涉案房屋被拆除与涉案批复之间不具有内在的、必然的、直接的因果关系并无不妥，本院依法予以确认。

其次，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，涉案批复虽已被确认违法，但上诉人翟林元请求被上诉人德州市人民政府对其进行赔偿没有事实根据和法律依据，本院不予支持。

综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

审判长  许本海

审判员  师延锋

审判员  宋冬梅

二〇二〇年十一月二十五日

法官助理    李  峰

书记员    袁  娜