谢福宽与济宁市任城区人民政府城市规划行政补偿纠纷案
谢福宽与济宁市任城区人民政府城市规划行政补偿纠纷案
山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2021)鲁08行初7号
原告谢福宽，男，汉族，1968年04月15出生，住山东省济宁市任城区。
委托诉讼代理人刘云，北京楹庭律师事务所律师。
被告济宁市任城区人民政府，地址：济宁市任城区任城大道**。
法定代表人张令华，区长。
出庭负责人崔斌，济宁市任城区人民政府党组成员。
委托诉讼代理人张国法，北京市京师律师事务所律师。
委托诉讼代理人梁勇，济宁市任城区人民政府仙营街道办事处棚户区改造办公室副主任。
原告谢福宽诉被告济宁市任城区人民政府（以下简称任城区政府）房屋征收补偿一案，本院于2021年1月5日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月4日公开开庭审理了本案。原告及其委托诉讼代理人刘云，被告济宁市任城区政府负责人崔斌及委托诉讼代理人张国法、梁勇，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告任城区政府于2020年6月15日作出济任房征补(2020)19号《房屋征收补偿决定书》，原告不服，诉至本院。
原告诉称，2019年9月10日，原告通过向被告任城区政府申请政府信息公开得知，被告作出《谢营片区棚户区改造项目房屋征收决定》，征收范围包含东起建设路，西至共青团路，北起金宇路，南至吴泰闸路，用地规划范围内的房屋及附属物，原告房屋在征收范围内。原告对房屋征收决定不服向济宁市中级人民法院提起诉讼，法院以超过法定期限为由驳回了原告的起诉。2019年12月26日，原告收到被告作出的涉案房屋征收补偿决定，原告认为涉案房屋征收补偿决定违法，应予撤销。理由如下：一、被告对评估机构选定程序、方式不合法，其评估结果不能作为补偿决定的依据。其行为违反《房地产估价机构管理办法》第二十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十条的规定。二、涉案评估报告未依法送达原告，其程序违法。根据《征补条例》第十九条、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十二条的规定，被征收人对评估报告有提起复核、申请专家鉴定的权利。评估报告应直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，方能依法留置送达。最高人民法院作出的（2019）最高法行申380号行政裁定指出“评估报告的送达是征收补偿的重要程序，政府未依法送达评估报告，剥夺了被征收人申请复核评估及鉴定的权利，程序违法”。三、涉案补偿决定所依据的评估报告，评估价值时点违背公平原则。2019年7月26日，济宁市任城区仙营街道办事处(以下简称仙营街道办)张贴了《谢营片区棚户区改造项目平房区房屋征收与补偿手续办理事项须知》，原告方知晓涉案房屋在征收范围之内，但一直未收到评估报告。被告作出涉案补偿决定，告知房屋于2017年已纳入征收范围内，对原告房屋评估价格为2017年房屋市场价格7552元每平方米。即房屋征收决定系2017年作出，2019年才启动征收程序，评估机构以2017年房屋征收决定作出之日为评估价值时点，征收决定与房屋补偿决定作出的时间相差两年，有失公平公正，最高人民法院（2018）最高法行再202号再审行政判决亦指出此问题所在。政府分期实施征收，原告的房屋目前仍继续居住使用，也即被告应以补偿决定作出时作为确定房屋价值评估的时点。四、涉案补偿决定对原告房屋面积认定错误。被告作出的涉案补偿决定，仅以登记面积认定房屋的建筑面积，未经登记的面积已与登记面积的房屋融为一体，因行政机关原因新建面积未予登记，应属历史遗留问题，不能归责于原告。综上，请求法院撤销被告作出的涉案房屋征收补偿决定书；诉讼费由被告承担。
原告向本院提交下列证据：证据1、原告身份证、户口本复印件、国有土地使用证、特种行业许可证、营业执照、税务登记证及卫生许可证，证明原告具有主体资格，被征收房屋属于经营性用房。证据2、任城区政府《关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》；证据3、《谢营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》；证据4、《房屋征收补偿决定书》；证据5、仙营街道办于2017年11月22日作出的《谢营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿手续办理事项须知》，证据2-5证明2017年被告作出征收决定，2019年作出涉案补偿决定，以2017年10月作为评估时点，有违公平补偿。证据6、周边房屋市场价格及购房协议，证明涉案补偿决定所确定的补偿标准，严重低于市场价格。同时提交两份司法判例：1、最高人民法院作出的（2019）最高法行申380号行政裁定书，证明因评估报告送达程序违法，剥夺被征收人申请复核和鉴定的权利，认定涉案补偿决定程序违法。2、最高人民法院作出的（2018）最高法行再202号行政判决书，证明因征收主体迟延履行补偿，应以补偿决定作出的时点为房地产价值的评估时点。
被告任城区政府辩称，答辩人于2017年10月9日发布《关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，公告载明《谢营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。2019年10月9日，案涉房屋征收范围内的62位被征收人向济宁市中级人民法院提起行政诉讼，诉请法院撤销案涉房屋征收决定，法院以超过法定起诉期限裁定驳回了起诉，经其上诉，山东省高级人民法院作出（2020）鲁行终370号行政裁定书，维持原裁定。答辩人在案涉房屋征收决定和征收补偿方案公布实施前后，均严格按照《征补条例》和《济宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件的规定组织实施。因原告未在规定期限内与征收实施单位签订征收补偿协议，故房屋征收部门依法报请答辩人对原告作出房屋征收补偿决定。原告在诉状中所述的部分情况背离客观事实，且对相关法律法规、规章及规范性文件等存在误读或误解。一、将房屋征收决定公告之日作为评估时点符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条和《征补条例》第十九条第一款的规定，双评估时点的一致性确保了被征收人的被征收房屋和用于产权调换房屋的房地产价值的关联性和统一性，保障其合法财产权益不受减损。二、答辩人提交的证据“关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收情况的说明”及片区征收客观实际情况证实，案涉片区被征收人共1511户，已有1448户交房搬迁，交房完成率达95%，片区内绝大多数被征收人均已接受补偿完成搬迁。三、最高人民法院的类案蒋照顺诉南阳市宛城区人民政府房屋征收补偿决定再审案裁定书（[2018]最高法行申4881号）和苏传仁诉济南市天桥区人民政府、济南市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议再审案裁定书（[2020]最高法行申9974号）对评估价值时点的问题也进行了认定。四、原告同片区被征收人苗长英、谢卫国、谢文生、谢永利四人因不服任城区政府对其作出的补偿决定提起过行政诉讼，其所涉证据、适用法律法规及程序问题与本案基本相同，且一、二审均判决驳回原告的诉讼请求，其判决结果已对本案产生羁束力。综上，答辩人对原告作出的补偿决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告任城区政府向本院提交了以下证据：第一组：证据1-1、关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收情况的说明，证明征收范围的绝大多数被征收人已征收补偿完毕，案涉征收项目及补偿决定涉及诸多公共利益的需要。证据1-2、《关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》及张贴照片，证明案涉征收行为合法有效。证据1-3、《谢营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》及张贴照片，证明案涉征收补偿方案是征收决定的组成部分，是作出补偿决定的重要依据。证据1-4、《谢营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿手续办理事项须知》及张贴该须知照片，证明告知被征收人征收补偿的签约期限。证据1-5、山东省高级人民法院（2020）鲁行终370号《行政裁定书》，证明案涉征收决定合法有效及查明的案涉相关事实。证据1-6、关于协商选定谢营片区棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构的公告；证据1-7、关于选定谢营片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的邀请函；证据1-8、关于召开谢营片区棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构选定会议的通知；证据1-9、选定评估机构会议纪要；证据1-10、谢营片区棚户区改造项目房地产价格评估机构选定结果公告，第一组证据6-10证明被告作出案涉补偿决定前，按行政法规、、地方性法规和规范性文件规定的程序选定评估机构评估结果已为多数被征收人接受，且已签订相关征收补偿协议。证据1-11、初评结果公示说明及公示现场照片，证明评估机构按照法定程序将初评结果进行公示。证据1-12、谢营片区超面积安置优惠价格表，证明最大限度满足被征收人的需求，充分保障其合法权益。第二组：证据2-1、《征补条例》，证据2-2、《济宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》，证据2-3、《济宁市任城区国有土地上房屋征收补偿安置标准暂行办法》，证据2-4、济建房字〔2014〕16号《济宁市市辖区国有土地上房屋征收重置价格评定等标准》。第二组证据证明作出的涉案征收补偿决定，均有法律法规和规范性文件作为依据。第三组：证据3-1、原告房屋的产权证书，证明对案涉房地产已进行权属调查和确认。证据3-2、征收房屋分项勘估表，证明对涉案房地产及其附属物已进行了实地查勘和登记，且原告已签字确认。证据3-3、涉案房屋的《房屋征收估价报告》及送达回证，证明被告依法委托评估机构作出合法有效的评估报告。证据3-4、回迁安置房的《房屋征收估价报告》，证明该估价报告的评估时点与被征收房屋的评估时点是一致的，该回迁房估价报告为结清回迁房差价提供了合法依据。第四组：证据4-1、关于谢营片区被征收人的协商记录，证明在作出补偿决定前，征收实施单位与原告就征收补偿事宜进行协商，在协商不能达成一致时，报请被告作出补偿决定。证据4-2、《关于申请作出谢营片区棚户区改造项目房屋征收补偿决定（平房区第一批）的请示》，证明依法定程序履行报批手续。证据4-3、被诉《房屋征收补偿决定书》及送达回证，证明涉案补偿决定所涉及的补偿项目、补偿金额以及补偿方式均符合法律规定。证据4-4、《关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收补偿决定的公告》及张贴照片，证明依法对涉案补偿决定进行了公告。综合上述四组证据，证明被告对原告作出的涉案房屋征收补偿决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。同时提交三份司法判例：1、最高人民法院（2018）最高法行申4881号行政裁定书；2、最高人民法院(2020)最高法行申9974号行政裁定书；3、山东省高级人民法院(2020)鲁行终1716号行政判决书，证明最高人民法院类案及山东省高级人民法院对本案同片区相同补偿决定案作出的生效判决均支持本案被告任城区政府所作的补偿决定。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为，对证据1-4三性无异议，证明目的不予认可。对证据5证明目的不予认可。对证据6三性均有异议。对司法判例，认为不能作为参考依据。
对被告提供的证据，原告质证认为，第一组：对证据1-1关联性、合法性有异议，证明目的不予认可；对证据1-2、1-3、1-4、1-5、1-7、1-8、1-9、1-10、1-11、1-12合法性有异议，证明目的不予认可；对证据1-6真实性、合法性有异议，证明目的不予认可。第二组：对证据真实性无异议，但其适用法律错误。第三组：对证据3-1无异议，证明目的不予认可；对证据3-2、3-3、3-4真实性、合法性有异议，证明目的不予认可。第四组：对证据4-1证明目的不予认可；对证据4-2合法性有异议，证明目的不予认可；对证据4-3、4-4合法性有异议，违背了公平补偿原则。对司法判例，认为不能作为参考依据。
本院对各方当事人所提交的证据认证如下：原告提交的证据1-5能够相互印证，证明被告对原告房屋作出被诉房屋征收补偿决定以及原告被征收房屋用于经营的事实，本院予以确认；原告提交的证据6，被告对该证据的真实性有异议，该证据与本案不具有关联性，不能证明原告的主张，本院不予采信。被告提交的证据能够证明被告作出被诉房屋征收补偿决定的程序及事实依据，本院予以确认。
经审理查明：2017年10月9日，被告任城区人民政府作出《关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，并附有《谢营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，征收范围包含东起建设路，西至共青团路，北起金宇路，南至吴泰闸路用地规划范围内的房屋及附属物。原告的房屋在本次征收范围之内。其持有的房屋所有权证载明的建筑面积为146.60㎡，国有土地使用权证载明使用权面积为169㎡，用途均为住宅。2017年9月27日，济宁市任城区住房和城乡建设局发布《关于选定谢营片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的邀请函》；10月9日，发布《关于协商选定谢营片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，告知涉案片区被征收人于10日（2017年10月9日至2017年10月18日）内协商选定房地产价格评估机构，并附有12家房地产价格评估机构名单。2017年10月27日，济宁市任城区住房和城乡建设局与仙营街道办事处召开了谢营片区棚户区改造项目房屋征收评估机构选定会议，选定了山东志信土地房地产估价咨询有限公司及山东广泰土地房地产评估测绘有限公司作为评估机构。2017年11月22日至11月26日，评估机构将该片区被征收住宅房屋评估价格、被征收房屋（住宅楼）室内装修评估价格及谢营片区棚户区改造项目新建住宅安置房评估价格均进行了公示。2019年7月26日，济宁市任城区仙营街道办事处发布《谢营片区棚户区改造项目平房区房屋征收与补偿手续办理事项须知》，将涉案片区房屋征收与补偿的相关事项向被征收人予以告知。2019年9月12日，山东志信土地房地产估价咨询有限公司对原告涉案房屋出具了估价报告，确定评估价格为7552元/㎡，评估总价为1107123元，室内装修评估金额82515元，并将上述估价报告向原告送达。因原、被告双方就补偿标准存在争议，未能达成一致意见。2020年6月15日，被告任城区人民政府作出济任房征告[2020]3号《关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收补偿决定的公告》予以张贴公示，并作出被诉《补偿决定书》，向原告予以送达。《补偿决定书》的主要内容为：一、产权调换方案。简易棚:20.44㎡×170元/㎡=3474.80元。5.附属设施补偿费：6360.00元，（1）有线电视补偿费300元（凭有线电视报停单）；（2）空调挂机2台移机费2台×1**元/台=300元；（3）网络宽带1个移机费360元（凭网络宽带往返移机单）；（4）太阳能1台移机费100元；（5）土暖17组拆卸费17组×100元/组=1700元；（6）管道煤气补偿费：3600元（凭管道煤气销户单）。5.装修补偿费：82515.00元。原告对上述《房屋征收补偿决定书》不服，提起本案诉讼。
本院认为，根据《征补条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因此，被告任城区政府具有对案涉房屋作出征收补偿决定的法定职权。本案审理的重点是被诉房屋征收补偿决定对原告房屋的补偿是否合法适当。本案中，被告为改善城区居民居住条件，按照城市总体规划要求，决定对济宁市任城区仙营街道办事处辖区内谢营片区实施棚户区改造，作出《济宁市任城区政府关于谢营片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》并附有《谢营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》。该房屋征收决定虽经部分被征收人提起诉讼，但本院（2019）鲁08行初327号行政裁定书及山东省高级人民法院（2020）鲁行终370号行政裁定书均予驳回，案涉征收决定并未被撤销或确认违法。被告提交的证据可以证明案涉房屋征收与补偿方案已经履行《征补条例》所规定的程序，可以作为作出补偿决定的依据。被告在作出涉案《补偿决定书》之前，按照法定程序完成了入户调查、现场勘查，制作了《征收房屋分项勘估表》，原告或其家人予以签字确认。被告组织进行了评估机构的选定，选定评估机构的办法和程序符合法律、法规的规定。评估机构按照法定程序对评估的结果进行了公示并向原告进行了送达，原告在法定期限内对《房屋征收估价报告》未申请复核评估。该估价报告可以作为补偿决定的依据。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被告按照该片区房屋征收补偿方案为原告提供了产权调换和货币补偿两种方式，确保了原告的选择权。一、关于被诉补偿决定认定的补偿范围及补偿标准是否适当。《征补条例》第二十四条第一款规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查，认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的不予补偿。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，被告作出补偿决定前，对涉案房屋进行了分项勘估，涉案房屋证载面积为146.60㎡。对于证载面积以及未登记房屋面积，被告综合考量建房的时间、背景，在涉案补偿方案中对于可调换房屋面积采取了按证载面积的1.3倍或关于“开间”计算的两种补偿方式，按照最有利于被征收人的原则予以安置补偿，被诉补偿决定中对原告被征收房屋按照开间方式认定可调换面积为264㎡，实际给予安置266.51㎡，对于超安置的面积也是按安置房优惠价格及安置房市场价格分段计算差价款进行结算。货币补偿方案按评估单价及按开间认定的补偿面积264㎡给予货币补偿。对于超出可补偿面积的自建房，按760元／㎡的标准进行补偿，充分保障了原告的安置补偿利益。对《征收房屋分项勘估表》中列明的附属设施、评估报告评估的装修补偿费以及搬迁费、临时安置费分别按规定标准进行了补偿，故《补偿决定书》认定的补偿范围及补偿价值并无不当之处。原告要求对其未登记的房屋面积按照合法登记的面积予以安置补偿的理由不能成立，本院不予支持。关于原告房屋性质问题，虽然原告的房产证及土地证中均载明性质为住宅，但是原告向本院提交了营业执照、税务登记证、特种经营许可证以及卫生许可证，证明其房屋用于经营，原告提交的上述证据证明原告的被征收房屋确实存在用作商业用房的情况且经营证件较为齐全，《征收补偿方案》中对于符合条件的住宅房屋用作商业用房的情况有相应的货币补偿，被告应在核实案涉住宅房屋用作商业用房的面积、实际经营时间以及纳税情况的基础上，对原告被征收房屋应否获得住房用作商业用房补偿进行认定处理，被告仅以经营期限已经到期为由未予补偿，证据不足，理由欠妥。根据《征补条例》第二十六条规定，在原、被告未能在《征收补偿方案》载明的签约期限内达成一致意见的情况下，被告作出被诉《补偿决定书》，对原告进行送达并在房屋征收范围内予以公告，其程序合法。综上，该《补偿决定书》包含补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费、搬迁期限等事项，其内容符合法律、法规及该片区房屋征收补偿方案的规定，不存在补偿标准过低、显失公平和程序违法的情形，但是对于原告被征收房屋应否获得住宅房屋用作商业用房的补偿仍需进一步调查认定和处理。二、关于将征收决定公告之日确定为评估时点是否合法。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋的价值补偿不得低于房屋征收决定公告之日，被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，对被征收房屋价值的评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值的评估时点，应当与被征收房屋价值评估时点一致。即对被征收房屋价值的货币补偿应保证被征收人能够买到区位、面积类似的住房。本案中，对被征收房屋及回迁安置房屋的估价均以房屋征收决定公告之日即2017年10月9日为评估时点，符合上述规定。从评估结果看，涉案房屋的评估价值为7552元／㎡，回迁安置楼房的评估价值为7360元／㎡--7670元／㎡，即涉案被征收房屋的评估价值与安置房屋的评估价值大致相当，且案涉片区内大部分被征收人的补偿决定都属于超面积安置，被征收人需要向征收部门支付房款，按照2017年的评估价格及优惠价格进行结算也是为了最大限度地保障被征收人的利益。涉案房屋征收决定所涉范围包括原告在内的被征收人1511户，现已交房1448户，即绝大多数被征收人对该片区房屋征收补偿方案没有异议，目前整个拆迁片区新建安置房均未上房,整个片区仍处于拆迁安置实施过程中，被告针对拆迁范围内楼房区和平房区虽然发出了二份《谢营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿手续办理事项须知》，该《须知》只是明确了楼房区与平房区的签约期限，并非“二次征收”。对于同一征收项目、同一拆迁片区应按照同一标准进行补偿安置，故案涉评估报告以房屋征收决定公告之日作为评估时点符合法律规定，被诉《补偿决定书》以此为依据并无不当。综上，被告任城区政府作出的《补偿决定书》中对于原告被征收房屋未给予住宅房屋用作商业用房的补偿证据不足，理由欠妥，可能存在漏项，被告对于原告应否获得住宅房屋用作商业用房的补偿仍需进一步调查认定和处理，原告请求撤销被诉补偿决定的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)项之规定，判决如下：
一、撤销被告济宁市任城区人民政府于2020年6月15日作出的济任房征补［2020］19号房屋征收补偿决定；
二、责令被告济宁市任城区人民政府于判决生效之日三十日内对原告被征收房屋重新作出房屋征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告济宁市任城区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李传平
审 判 员 张 玲
人民陪审员 袁 锐
二〇二一年三月二十二日
法官助理 张 爽
书记员 李 瑞