周德平与无锡市新吴区人民政府等其他行政征收、行政复议纠纷上诉案
周德平与无锡市新吴区人民政府等其他行政征收、行政复议纠纷上诉案
江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2020)苏行终1594号
上诉人(原审原告)周德平，男，汉族，住无锡市新区。
委托代理人周飞，男，汉族，住址同上。
委托代理人李琴，女，汉族，住址同上。
被上诉人(原审被告)无锡市新吴区人民政府，住所地无锡市新吴区和风路28号。
法定代表人崔荣国，该区区长。
委托代理人盛帅，该区住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人杨佳玲，江苏瑞莱律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)无锡市人民政府，住所地无锡市新金匮路1号。
法定代表人杜小刚，该市市长。
委托代理人黄靓，该市司法局工作人员。
上诉人周德平因诉无锡市新吴区人民政府（以下简称新吴区政府）、无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）征收房屋及行政复议一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（2020）苏02行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
一审法院认定，2016年5月6日，无锡国家高新技术产业开发区管理委员会作出《关于印发<无锡高新区（新吴区）国民经济和社会发展“十三五”规划纲要>的通知》，该“十三五”规划纲要在第六章“提升产城融合新水平”、第二节“完善板块功能定位”、“江溪片区”中载明：“加快南站片区、坊前片区城市更新，促进存量用地再开发。”2019年1月9日，新吴区政府在无锡市新吴区第一届人民代表大会第四次会议上作了《关于无锡市新吴区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告（书面）》，该报告明确将“开展旺庄街道旺庄桥等19幅地块旧城区改建和部分老街区改造工作，快速推进城中村（棚户区）改造和安置房建设，扎实做好房屋征收拆迁工作。”在所附“2019年度拟纳入旧城区改建项目申报明细表”中，本案所涉泰伯大道以南泊渎片区旧城区改建项目即包含在其中，所属街道为“江溪坊前”。同年1月12日，无锡市新吴区人民代表大会常务委员会作出锡新人发[2019]7号《无锡市新吴区第一届人民代表大会第四次会议关于无锡市新吴区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》，批准新吴区2019年国民经济和社会发展计划。
2019年3月25日，原无锡市规划局新吴分局（以下简称原新吴规划局）作出“情况说明”，并附锡政复[2017]45号《市政府关于无锡新区商务综合配套区控制性详细规划江溪一—长江、江溪一—旺庄、江溪二—核心区、江溪三—坊前南管理单元动态更新的批复》（以下简称《45号批复》）、无锡新区商务综合配套区控制性详细规划示意图、泰伯大道以南伯渎港片区旧城改建地块示意图。证明泰伯大道以南泊渎港片区旧城区改建项目地块符合无锡市城乡规划。同年3月28日，无锡市自然资源和规划局新吴分局（以下简称新吴自然资源规划局）作出“泰伯大道以南伯渎港片区旧城改造地块土地利用总体规划情况说明”，并附苏政复[2017]88号《省政府关于调整南京市无锡市常州市南通市扬州市有关区土地利用总体规划的批复》（以下简称《88号批复》）、泰伯大道以南伯渎港片区旧城改造地块所占土地利用规划位置图,证明案涉项目符合新吴区江溪街道土地利用总体规划。
2019年9月27日，新吴区政府组织相关部门对案涉项目征收补偿方案进行论证，并形成“泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案论证会议纪要”。同年10月2日，无锡市新吴区人民政府房屋征收办公室（以下简称新吴区征收办）作出《泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案征求意见告知书》附《泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案（征求意见稿）》，并以公示张贴的方式在征收范围内进行公布，公开征求意见。该补偿方案确定的项目预评估基准价格为住宅9420元/平方米，非住宅13840元/平方米。期间，新吴区征收办共收到6位被征收人的书面异议，均为对非住宅的预评估基准价格不认可。同年11月14日，新吴区政府作出《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案征求意见收到异议的答复》，并以公示张贴的方式在征收范围内进行公布。该答复明确：“本项目征收补偿方案中所载明的房屋补偿基准价格为预评估价格，具体的房屋补偿基准价格将在征收决定作出后由被征收人选定的评估机构，按照有关房屋征收评估办法和规定评估确定。”
2019年9月29日，无锡市新吴区人民政府江溪街道办事处（以下简称江溪街道）作出《江溪街道无锡市江溪街道坊前片区泰伯大道以南伯渎河旧城区改建项目房屋征收社会稳定风险评估》等材料，填报《无锡市社会稳定风险评估审批表》，并报中共无锡国家高新技术产业开发区工作委员会、中共无锡市新吴区委员会政法委员会备案。
2019年12月12日，无锡农村商业银行股份有限公司新区支行作出《资信证明书》并付交易明细，证明新吴区征收办在该行开立房屋征收专户，账号为01×××03，账户余额为30500195.83元。2019年7月24日至2019年12月11日该单位结算情况正常，无违规透支、违规开立和使用账户、无理拒付等不良情况发生。2019年9月29日，江溪街道作出产权调换房源证明、定销商品房房源证明，证明为案涉项目准备了无锡市新吴区机场路与金城路交叉口西北侧春城花园B区（江溪小学东侧）6套现房作为产权调换房源，无锡市新吴区梅村街道梅里花苑4套作为定销商品房房源。
2019年8月21日，新吴区征收办作出《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿前期调查结果公示的公告》并附表，新吴区政府国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定办公室作出《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目国土房屋征收过程中未经登记建筑认定结果公示的公告》并附表，将被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等调查登记的情况以公告张贴的方式在征收现场进行公示。
2019年12月13日，新吴区政府作出锡新政征[2019]3号《无锡市新吴区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》（以下简称《3号征收决定》），载明项目名称为泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目，征收范围为共征收16户，约0.35万平方米，住宅4户，其中包含周德平位于坊前镇××室房屋；非住宅12户。同年12月16日，新吴区政府作出《关于无锡市新吴区人民政府国有土地上房屋征收决定的公告》，公告载明项目名称、征收范围、征收补偿方案（附件）等内容和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在征收范围内公示张贴和在新吴区政府网站进行公告。
2019年12月27日，周德平不服《3号征收决定》，向无锡市政府提出行政复议申请。无锡市政府于2020年1月2日作出[2019]锡行复第230号《行政复议申请受理通知书》及《行政复议提出答复通知书》，分别送达双方当事人。2020年1月14日，新吴区政府提交《行政复议答复书》以及证据、依据和其他相关材料。因案情复杂，无锡市政府于2020年2月10日作出《延期审理通知书》并送达双方。2020年3月5日，无锡市政府作出[2019]锡行复第230号行政复议决定书（以下简称《230号复议决定》），维持新吴区政府作出的《3号征收决定》，该复议决定通过邮寄方式送达。但对周德平寄送的相关EMS运单查询显示，该邮件于2020年3月7日“暂存至无锡新丰苑二期53栋对面琪琪烟酒店菜鸟驿站，请凭取货码及时领取”，又于2020年3月29日显示“您已在无锡新丰苑二期53栋对面琪琪烟酒店完成取件”。庭审中，周德平表示其没有收到《230号复议决定》，其使用的是老年手机，未收到相关取件信息，而且无锡市政府在寄送××地址××吴区××室，这个地址是不对的，其正确住址为新丰苑二区175号602室。经核实相关EMS运单，邮寄地址确有错误。
2020年4月22日，周德平不服《3号征收决定》提起诉讼。因审理过程中发现相关行政行为已经过行政复议，故一审法院向周德平释明后，追加复议机关无锡市政府为共同被告。
一审法院认为：首先，关于周德平起诉是否已过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”本案中，新吴区政府、无锡市政府均主张周德平起诉已经超过了起诉期限，并提供了《230号复议决定》的相关邮寄送达记录。但周德平主张其并未收到该复议决定。鉴于无锡市政府在寄送该复议决定时收件人地址确有填写错误，故一审法院认为仅凭EMS运单查询记录并不足以认定周德平在2020年3月29日已经收到了《230号复议决定》，应认定周德平的起诉未超过法定起诉期限。
其次，关于《3号征收决定》的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，新吴区政府依法有权作出《3号征收决定》。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，无锡市政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。
新吴区政府提交的《关于印发<无锡高新区（新吴区）国民经济和社会发展“十三五”规划纲要>的通知》《关于无锡市新吴区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告（书面）》《无锡市新吴区第一届人民代表大会第四次会议关于无锡市新吴区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》、原新吴规划局作出的“情况说明”及附件《45号批复》、无锡新区商务综合配套区控制性详细规划示意图、泰伯大道以南伯渎港片区旧城改建地块示意图、新吴自然资源规划局作出“泰伯大道以南伯渎港片区旧城改造地块土地利用总体规划情况说明”及附件《88号批复》、泰伯大道以南伯渎港片区旧城改造地块所占土地利用规划位置图等证据，能够证明案涉项目已纳入国民经济和社会发展规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。故案涉房屋征收项目符合公共利益的需要，《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条的规定。
新吴区政府提交的“泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案论证会议纪要”、《泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案征求意见告知书》附《泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案（征求意见稿）》及公示照片、《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案征求意见收到异议的答复》及公示照片等证据可以证明，新吴区政府组织有关部门对案涉项目征收补偿方案进行论证后，于2019年10月2日通过公示张贴的方式征求公众意见，针对征求意见期间收到的异议，于2019年11月14日作出答复并通过公示张贴的方式公布。并且周德平在此期间并未对征收补偿方案提出异议。故案涉项目征收补偿方案的制定程序符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。
新吴区政府提交的《江溪街道无锡市江溪街道坊前片区泰伯大道以南伯渎河旧城区改建项目房屋征收社会稳定风险评估》《无锡市社会稳定风险评估审批表》等证据可以证明，新吴区政府作出《3号征收决定》前，已经进行了社会稳定风险评估，对项目的合法性、合理性、必要性、可行性均进行了分析，对项目可能引发社会矛盾等风险均列明了化解措施，并在结论中明确载明本项目基本安全可控，故案涉项目的社会稳定风险评估工作符合《征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。新吴区政府提交的无锡农村商业银行股份有限公司新区支行《资信证明书》等证据，能够证明案涉项目征收补偿费用足额到位，故案涉项目符合《征收与补偿条例》第十二条第二款的要求。
新吴区政府提交的《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿前期调查结果公示的公告》《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目国土房屋征收过程中未经登记建筑认定结果公示的公告》及公示照片等证据可以证明，新吴区政府对被征收人的房屋情况依法进行了调查，并通过公示张贴的方式予以公布。故相关调查登记行为符合《征收与补偿条例》第十五条的规定。
此外，关于评估机构的问题，由于新吴区政府提交的《泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案（征求意见稿）》及《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案征求意见收到异议的答复》均明确，征收补偿方案中所载明的房屋补偿基准价格为预评估价格，具体的房屋补偿基准价格将在征收决定作出后由被征收人另行选定评估机构，按照有关房屋征收评估办法和规定评估确定。因此，在本案对征收决定的审理中对此不予理涉。
综上，案涉房屋征收项目符合公共利益的需要，新吴区政府作出的《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。无锡市政府依法受理周德平提出的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定进行审查，经依法延期后作出的行政复议决定亦合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周德平的诉讼请求。
上诉人周德平上诉称：1、一审判决认定事实不清，主要证据不足。新吴区政府提供的四规划一计划不全、不完善，不符合《征收与补偿条例》第九条的规定；新吴区政府作出《3号征收决定》前征收补偿费用未足额到位。2、新吴区政府作出的《3号征收决定》严重违规违法。请求本院撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人新吴区政府答辩称：1、案涉征收项目符合公共利益的需要，符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条的规定。2、正式的补偿基准价格与《3号征收决定》无关联性。3、新吴区政府作出的《3号征收决定》不存在违法违规的情形。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求本院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人无锡市政府未向本院提交书面答辩意见,其在听证中答辩称，其作出的《230号复议决定》认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。
本院听证中，上诉人周德平向本院提交了无锡市自然资源和规划局锡自然资规信告（2020）0577号《政府信息公开告知书》、无锡高新区（新吴区）行政审批局锡新行审依复（2020）第05号《政府信息公开申请答复书》、无锡市行政审批局锡行审依复（2020）第24号《政府信息公开答复书》、无锡高新区（新吴区）住房和城乡建设局锡新建依复（2020）第023号《政府信息公开申请答复书》，证明案涉旧城区改建项目不存在，未按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定进行审批。被上诉人新吴区政府对上诉人周德平提交的上述证据的真实性均无异议，但对证明目的不予认可。本院经审查，周德平提交的上述证据具有真实性，但与本案待证事实不具有关联性，故本院不予采信。
本院认为：
一、关于《3号征收决定》的合法性问题
1、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人新吴区政府依法具有作出房屋征收决定的法定职权。
2、《征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人新吴区政府在一审中提交的《关于印发<无锡高新区（新吴区）国民经济和社会发展“十三五”规划纲要>的通知》《关于无锡市新吴区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》《无锡市新吴区第一届人民代表大会第四次会议关于无锡市新吴区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》、原新吴规划局出具的《情况说明》及附件《45号批复》、无锡新区商务综合配套区控制性详细规划示意图、泰伯大道以南伯渎港片区旧城改建地块示意图、新吴自然资源规划局出具的《泰伯大道以南伯渎港片区旧城改造地块土地利用总体规划情况说明》及附件《88号批复》、泰伯大道以南伯渎港片区旧城改造地块所占土地利用规划位置图等证据能够证明，涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并已纳入新吴区国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的需要。故《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条第一款的规定。
3、《征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款、第二十一条第一款分别规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，被上诉人新吴区政府在一审中提交的《泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案论证会议纪要》《泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案征求意见告知书》《泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案（征求意见稿）》及公示照片、《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目征收补偿方案征求意见收到异议的答复》及公示照片等证据可以证明，其在作出《3号征收决定》前，已拟定征收补偿方案，并于2019年10月2日通过公告的形式征求公众意见。针对征求意见期间收到的异议，被上诉人新吴区政府于2019年11月14日作出答复并通过公示张贴的方式公布。征收补偿方案明确，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，保障了被征收人对补偿安置方式的选择权。故《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款的规定。
4、《征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被上诉人新吴区政府在一审中提交的房屋征收社会稳定风险评估材料可以证明，其在作出《3号征收决定》前，已经进行社会稳定风险评估，经评估该征收地块项目“社会稳定风险程度低”。被上诉人新吴区政府在一审中提交的无锡农村商业银行股份有限公司新区支行出具的《资信证明书》、产权调换房源证明、定销商品房房源证明、房屋征收补偿安置方案等证据能够证明，案涉项目征收补偿费用足额到位。且在本院听证中，被上诉人新吴区政府明确表示，无论上诉人周德平选择货币补偿还是产权调换，均能依法予以保障。故应当认定《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第十二条的规定。
5、《征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被上诉人新吴区政府在一审中提交的《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿前期调查结果公示的公告》《关于泰伯大道以南伯渎港片区旧城区改建项目国土房屋征收过程中未经登记建筑认定结果公示的公告》及公示照片等证据可以证明，其在作出《3号征收决定》前已对涉案房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。故《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条的规定。
6、《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人新吴区政府在一审中提交的《3号征收决定》以及张贴的照片证明，其在作出《3号征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。
二、关于《230号复议决定》的合法性问题
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，上诉人周德平对被上诉人新吴区政府作出的《3号征收决定》不服，于2019年12月27日向被上诉人无锡市政府申请行政复议。被上诉人无锡市政府受理后，由于案件复杂，决定延长办理期限。经审理，被上诉人无锡市政府于2020年3月5日作出《230号复议决定》，维持被上诉人新吴区政府作出的《3号征收决定》，符合上述法律规定。需要指出的是，无锡市政府在寄送《230号复议决定》时将收件人地址误写为无锡市新吴区新丰苑二区275号602室错误，程序上存在轻微瑕疵，但未侵犯上诉人周德平的合法权益。被上诉人无锡市政府在今后行政复议工作中应加以注意。
综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，被上诉人新吴区政府作出的《3号征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。被上诉人无锡市政府作出的《230号复议决定》符合法律规定。上诉人周德平的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人周德平负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 霞
审判员 张松波
审判员 张 静
二〇二一年五月十四日
书记员 陈 晨