76仲为兵与连云港市赣榆区应急管理局行政处罚二审行政判决书
76仲为兵与连云港市赣榆区应急管理局行政处罚二审行政判决书
江苏省连云港市中级人民法院
行政判决书
(2021)苏07行终76号
上诉人(原审原告)仲为兵。
委托代理人刘飞，江苏传扬律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)连云港市赣榆区应急管理局，住所地连云港市赣榆区黄海东路299号。
法定代表人张波，局长。
出庭应诉负责人庞会来，副局长。
委托代理人周振林，工作人员。
委托代理人王继宏，江苏四季青律师事务所律师。
仲为兵诉连云港市赣榆区应急管理局(以下简称赣榆应急局)罚款一案，连云港经济技术开发区人民法院作出(2020)苏0791行初233号行政判决，仲为兵不服该判决向本院提起上诉。本院于2021年4月9日立案，依法组成合议庭进行了公开审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2019年11月12日，仲为兵将在外地施工结束后的建筑施工材料和设备运回其居住的赣榆区××镇×××村。为了将施工材料和设备从运输车辆上卸载，仲为兵通过他人找到在当地从事吊装作业的案外人许启浩实施卸载吊装作业,许启浩无吊装作业资质。当日上午，许启浩驾驶自有的吊装汽车到达滕官庄村仲为兵的家院实施吊装作业，仲为兵未与许启浩制定作业方案、安全防范措施等，也未安排专人进行现场安全管理、指挥和监督。在吊装作业过程中致现场一名人员受伤，经抢救无效死亡。因涉及人员伤亡，赣榆区公安局于当日介入调查，制作了现场勘验笔录，对死者进行了法医学检验。公安机关分别对许启浩、仲为兵以及现场人员及其他了解事件情况的人员进行调查，分别制作了询问笔录。
2019年12月6日，赣榆应急局向赣榆区人民政府报告，请示成立“11.12”生产事故调查组，常务副区长于同日在请示报告上批示“抓紧处理”。2020年1月7日，调查组向赣榆区人民政府作出事故调查情况报告。1月9日，赣榆区区长、常务副区长分别批示“同意”。
2020年1月13日，赣榆应急局对仲为兵涉嫌违反安全生产法的行为立案调查。赣榆应急局分别从赣榆区公安局、事故调查组调取了有关当事人及证人的询问笔录、现场勘验笔录及司法鉴定结论等证据。2020年2月21日，该局根据查明的事实经单位集体讨论后拟定处罚结果。2020年2月25日，赣榆应急局向仲为兵送达处罚告知书，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据、拟罚款数额及享有的权利。次日，仲为兵提出听证申请，2020年3月13日，赣榆应急局组织召开听证会。3月24日，赣榆应急局作出赣安监罚[2020]5001号行政处罚决定(以下简称《5001号处罚决定》)，认定仲为兵组织无起重吊装作业资格的人员进行吊装作业，未对作业人员上岗资格进行确认，对吊装作业中存在的安全隐患未及时发现并采取消除措施，导致发生安全生产事故，造成一人死亡。其行为违反《中华人民共和国安全生产法》(以下简称安全生产法)第三十八条第一款及《江苏省安全生产条例》第二十四条第(三)项的规定。依据安全生产法第一百零九条第(一)项的规定，决定给予仲为兵罚款二十万元。处罚决定书于3月27日送达。
一审法院认为，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条及《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第六条第一款第(四)项规定，本案事故作为一般生产安全事故，赣榆应急局具有对违法行为人进行行政处罚的职权。1.自然人是否属于安全生产法律规范的调整范围。《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第三条规定，本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。仲为兵虽然是自然人，但其通过许启浩装卸建筑施工材料和设备的行为，属于生产经营活动。仲为兵关于其是自然人、未从事生产经营活动，不属于安全生产法律规范调整范围的主张与法律规定不符，不予支持。2.赣榆应急局认定事实是否清楚、处罚是否适当。安全生产法第三十八条第一款规定，生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。第四十条规定，生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。《江苏省安全生产条例》第二十四条第一款规定，生产经营单位进行爆破、吊装、危险场所动火作业……并履行下列职责：(一)根据危害风险制定作业方案、安全防范措施和应急处置方案；(二)确认现场作业条件符合安全作业要求；(三)确认作业单位的作业资质、作业人员的上岗资格以及配备的劳动防护用品符合安全作业要求；(四)配备相应的安全设施，采取安全防范措施，设置作业现场的安全区域，确定专人现场统一指挥和监督；(五)在危险作业前向作业人员说明危险因素、作业安全要求和应急措施，并经双方签字确认；(六)发现直接危及人身安全的紧急情况时，采取应急措施，停止作业，撤出人员。安全生产法第三十八条是有关安全隐患治理的一般性规定，第四十条及《江苏省安全生产条例》第二十四条是对包括吊装作业在内的危险作业安全管理的特别规定。本案中，仲为兵将卸载物品的经营活动交由许启浩使用吊车作业，属于上述法律规定的吊装等危险经营作业。赣榆应急局作出的行政处罚决定，认定仲为兵违反安全生产法第三十八条及《江苏省安全生产条例》第二十四条的规定，未审查吊装作业人员上岗执业资格证书、未发现吊装作业中的安全隐患并采取措施消除的基本事实清楚，证据充分，但未援引安全生产法第四十条的规定存在不足。因涉案安全事故造成一人死亡的后果，属于一般事故，被告适用安全生产法第一百零九条第(一)项的规定，作出对仲为兵罚款二十万元的行政处罚，适用法律正确，处罚结果适当。仲为兵关于赣榆应急局认定事实不清、处罚过重的理由不能成立，不予支持。3.行政程序是否合法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定：重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日……本案中，虽然涉案安全事故发生于2019年11月12日，但调查报告于2020年1月9日经赣榆区区长、常务副区长分别批示“同意”，被告于2020年1月13日对仲为兵涉嫌违反安全生产法的行为立案调查，立案时间符合上述规定。赣榆应急局经过调查、调取其他单位收集的证据，经集体讨论决定拟作出行政处罚决定，于2020年2月25日对仲为兵进行了处罚前的告知。根据仲为兵的申请，赣榆应急局依法组织了听证，于2020年3月18日出具听证报告。经评议听证意见后，该局于2020年3月24日作出行政处罚决定，并送达仲为兵，程序符合法律规定。但是，自2020年1月13日立案起，扣除听证期限即自2020年2月26日至3月18日，赣榆应急局于2020年3月24日作出、于3月27日向仲为兵送达行政处罚决定书，办案期限超过30日，该局未提交证据证明其已经依法批准延长办案期限，应当认定赣榆应急局超出法定的办案期限。
综上，赣榆应急局作出的涉案行政处罚决定超出法定办案期限，属于程序轻微违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第七十四条第一款第(二)项的规定，判决：确认赣榆应急局于2020年3月24日作出的《5001号处罚决定》违法。
上诉人仲为兵上诉请求：撤销一审判决，改判撤销《5001号处罚决定》；一、二审诉讼费用由赣榆应急局负担。事实与理由：1.仲为兵作为自然人，未长期从事经营活动，不是本案行政处罚适格对象。许启浩作为“11.12”生产事故责任人，已经被依法追究刑事责任。仲为兵的行为仅系偶尔单次，且在事故中并无任何过错。即使自然人能够作为处罚对象，也是特定的从事非法生产经营的个体，而针对此种单次、偶尔未直接参与的自然人，不应扩大解释成《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定的自然人。2.赣榆应急局对自然人适用单位处罚标准，明显违反了行政处罚的合理性原则。3.仲为兵对受害死者家属承担了补偿责任，再对其进行罚款20万元明显不当。4.行政处罚依据的事实错误。仲为兵作为普通民众，与许启浩存在单次合同行为，缺乏相关经验即需要确认许启浩的资质和资格。5.案涉行政处罚不仅存在超期办案之外，还存在超期立案，属于程序严重违法。综上，《5001号处罚决定》事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。
被上诉人赣榆应急局辩称：1.2019年11月12日，赣榆区石桥镇藤官庄村发生一起起重伤害事故，造成一人死亡。经查系仲为兵组织无起重吊装作业资格的人员进行吊装作业，未对作业人员的上岗资格进行确认，对吊装作业中存在的安全隐患未及时发现并采取措施消除，造成人员伤亡的事故后果。该局依据安全生产法第三十八条、第一百零九条的规定进行选择处罚合法有据。2.自然人属于安全生产法第二条固定从事生产经营活动的单位，依据是《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定，生产经营单位指合法和非法从事生产或经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》(政法函[2007]39号)第二条作出了上述规定，认为生产经营单位既包括合法的基本单元，也包括了非法的基本单元。自然人从事生产经营活动，违反安全法律法规造成事故伤害，其行为性质、危害性与企业法人等单位并无二致。3.仲为兵补偿受害人，不属于行政处罚的阻却事由。4.《江苏省安全生产条例》第二十四条第三项规定，生产经营单位进行爆破、吊装等应执行有关危险作业管理制度，并履行下列职责：(三)确认作业单位的作业资质、作业人员的上岗资格以及配备的劳动防护用品符合安全作业要求。据此，仲为兵在将吊装作业发包给许启浩时，应当确认许启浩是否有作业资质及资格，但仲为兵未履行该法定义务。5.该局不存在超期立案和超期办案。事故于2019年11月12日发生后，赣榆区人民政府于2020年1月9日批复事故调查报告情况，1月13日赣榆应急局立案，符合立案规定。该局在三十日内未能办结，办理了内部审批延期手续，但因未在举证期限内提交法庭，未被认定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，仲为兵提交二份证据：证据1,赣榆区人民法院(2020)苏0707刑初191号刑事附带民事调解书(以下简称191号刑附民调解书)，证明仲为兵于2020年6月29日支付了死者家属25.5万元的费用。与许启浩承担支付的赔偿金额一样。证据2，赣榆区人民法院(2020)苏0707刑初191号刑事判决书(以下简称191号刑事判决书)，许启浩因仲为兵的自愿补偿与死者亲属达成了谅解，最终未被判处实刑，也未判处罚金，同时许启浩最初的被刑事拘留的原因是过失致人死亡。赣榆应急局质证意见：对两份证据的真实性没有异议，对于关联性有异议，首先两份证据不属于行政诉讼法规定的二审期间的新证据。其次调解书体现的是仲为兵自愿补偿受害人，与该局行政处罚不是同一法律关系，不能作为免除行政处罚的理由。在重大安全事故处理过程中，行政相对人违法同时要赔偿受害人也要接受行政处罚并不矛盾。本院认证意见：首先，191号刑事判决书形成于2020年6月29日，发布于2020年7月23日，191号邢附民调解书形成于2020年6月19日，此二份证据均形成于本案二审立案之前。非行政诉讼法规定的新证据情形。其次，因本案事故造成了一人死亡的严重后果，给予受害人补偿亦不符合《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)规定的免予处罚的条件，该二份证据难以达到仲为兵的证明目的。因此，对该二份证据，本院依法不予采信。
上诉人仲为兵提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。经审理查明，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，本院认定的事实与一审法院认定事实相同。
本院认为，根据安全生产法第一百零九条第一项规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。本案中，仲为兵组织无起重吊装作业资质人员进行吊装作业，未对作业人员的岗位资格进行确认，未安排专门人员进行现场安全管理以确保操作规程的遵守和安全措施落实，违反了安全生产法第三十八条第一款、第四十条，以及《江苏省安全生产条例》第二十四条等规定，发生安全事故致一人死亡，对事故发生具有责任。赣榆应急局依据安全生产法第一百零九条第一项规定作出《5001号处罚决定》具有事实和法律依据。该局处罚前组织听证会听取了仲为兵的陈述与申辩，对拟作出的处罚决定进行了集体讨论等，符合法定程序要求，处罚决定应当予以支持。仲为兵主张应当按照《江苏省安全生产条例》第五十一条规定处罚2万元，与本案事实及法律规定不符，本院不予支持。
关于仲为兵主张其系自然人不是生产经营单位，不是本案行政处罚的适格对象的问题。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条、《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》(政法函[2007]39号)第二条规定，生产经营单位指合法和非法从事生产或经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体，既包括合法的基本单元，也包括了非法的基本单元。仲为兵虽系自然人，但组织了此次吊装作业，依法在安全生产法律法规的规制对象。仲为兵关于其不是适格处罚对象的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
关于仲为兵主张其对受害死者家属承担了补偿责任，再对其进行罚款20万元明显不合理的问题。仲为兵在事故发生后主动补偿受害人，赣榆应急局在法定处罚幅度下限进行处罚，符合行政处罚法第二十七条第一款第一项的规定。仲为兵主张不应予以处罚，前文已述不应予以支持；关于其认为即使可以处罚，处罚亦过重明显不合理的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于仲为兵主张的案涉处罚决定程序违法的问题。赣榆应急局办案期限超过法定期限，无在案证据证明办理了延长办案期限，一审法院以超期办案属轻微违法判决确认案涉处罚决定违法，符合法律规定。仲为兵主张超期立案问题，因事故发生后赣榆区人民政府对事故进行专门调查，赣榆应急局在调查结果产生后再行立案，并无不当。故仲为兵关于赣榆应急局处罚程序严重违法，撤销案涉处罚决定的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，仲为兵的上诉请求与理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人仲为兵负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 季
审判员 王小姣
审判员 黄文波
二〇二一年六月七日
书记员 周 杰