北京鑫盛昊通汽车租赁有限公司与北京市交通委员会丰台运输管理分局二审行政判决书
北京鑫盛昊通汽车租赁有限公司与北京市交通委员会丰台运输管理分局二审行政判决书
北京市第二中级人民法院
行政判决书
(2021)京02行终229号
上诉人(一审原告)北京鑫盛昊通汽车租赁有限公司，住所地北京市丰台区丰台北路32号8幢8546室。
法定代表人隗永辉，总经理。
委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。
委托代理人谢智洁，北京达晓律师事务所实习律师。
被上诉人(一审被告)北京市交通委员会丰台运输管理分局，住所地北京市丰台区丰管路28号。
法定代表人刘辉，局长。
委托代理人刘影，北京市交通委员会丰台运输管理分局工作人员。
委托代理人刘铮，北京市普华律师事务所律师。
上诉人北京鑫盛昊通汽车租赁有限公司(以下简称鑫盛昊通公司)因诉北京市交通委员会丰台运输管理分局(以下简称丰台运管分局)行政许可一案，不服北京市丰台区人民法院(以下简称一审法院)所作(2020)京0106行初409号行政判决(以下简称一审判决)，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2020年5月25日，丰台运管分局针对鑫盛昊通公司的旅游客运经营者经营许可申请，作出京110106运行管[游]字20000047《不予批准决定书》(以下简称被诉不予批准决定书)，主要内容为：经审查，你提出的旅游客运经营申请，存在不属于“满足重大活动交通保障需求，落实市相关重点工作任务和道路客运行业改革任务的要求”的问题，不符合《北京市道路运输条例》第十二条第三款“道路运输管理机构做出的行政许可决定应当符合法定的条件、程序和期限，符合本市交通发展规划和绿色环保标准要求”之规定。《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》规定，本市旅游客运行业实行总量调控。京交客运发[2020]4号《北京市交通委员会关于本市旅游客运行业2020年度运力投放计划的通告》明确了2020年度旅游客运运力投放范围为“满足重大活动交通保障需求，落实市相关重点工作任务和道路客运行业改革任务的要求”规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定不予以行政许可。
鑫盛昊通公司一审诉称：鑫盛昊通公司申请旅游客运经营者经营许可所提交的申请材料齐全，符合申请条件，应当获得行政许可。但丰台运管分局在受理鑫盛昊通公司申请后，于2020年5月25日作出被诉不予批准决定书，不予批准的理由事实不清，所用不予批准法条与鑫盛昊通公司申请事项无关。鑫盛昊通公司认为，丰台运管分局公示的旅游客运经营者经营许可申办材料中未表明有旅游客运行业总量调控的要求，未明确重大活动运力投放等标准要求。此外，根据《优化营商环境条例》(国务院第722号令)第三条及第三十九条的规定，丰台运管分局以规划形式变相设定或者实施行政许可错误。为维护合法权益，鑫盛昊通公司提起本诉讼，请求法院撤销被诉不予批准决定书，责令丰台运管分局批准其旅游客运经营者经营许可，本案诉讼费由丰台运管分局承担。
丰台运管分局一审辩称：根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条、《道路旅客运输及客运站管理规定(2016年修正)》第六条、《北京市道路运输条例》第八条第二款及第三款、京编办发[2009]22号《关于明确北京市交通委员会运输管理局主要职责和机构编制事项的通知》、京交运人发[2011]267号《关于城近郊区六个管理处人员编制和内设机构设置事项的通知》以及京交客运发[2019]8号《北京市交通委员会关于修订北京市省际客运和旅游客运经营许可程序性规定的通知》的规定，该机关负责北京市丰台区省际客运、旅游客运等行业的日常监管和行业安全监管工作，监督落实省际客运、旅游客运等运营服务标准和规范，具有审批旅游客运经营者经营许可的法定职权。该机关依据《北京市道路运输条例》第十二条第三款、《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》以及京交客运发[2020]4号《北京市交通委员会关于本市旅游客运行业2020年度运力投放计划的通告》，认为鑫盛昊通公司提出的旅游客运经营者经营许可不符合上述要求，不符合本市交通发展规划中“旅游客运行业实行运力规模总量调控”的规定，对鑫盛昊通公司作出被诉不予批准决定书，事实清楚。同时，该机关作出被诉不予批准决定书符合《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。综上，被诉不予批准决定书认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求法院驳回鑫盛昊通公司的诉讼请求。
一审法院经审理认为：根据《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，从事道路客运经营的经营者，应当取得道路运输经营许可。《道路旅客运输及客运站管理规定(2016年修订)》第六条第三款规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路客运及客运站管理工作。《北京市道路运输条例》第八条第二款规定，市和区、县交通行政主管部门所属的道路运输管理机构及派出机构、市交通执法机构(以下统称道路运输管理机构)按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。该条例第十二条第一款及第二款规定，本市道路运输实行经营许可制度。从事道路运输经营的单位和个人，应当依据法律、法规规定的程序和条件取得相应的经营许可。国发〔2019〕6号《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，决定下放省际、市际、毗邻县行政区域间道路旅客运输经营许可的管理层级。京交客运发[2019]8号《北京市交通委员会关于修订北京市省际客运和旅游客运经营许可程序性规定的通知》规定，原由市北京市交通委员会承担的省际客运、旅游客运经营许可事项管理层级下放至郊区交通局和城区运输管理分局。据此，丰台运管分局具有负责北京市丰台区省际客运、旅游客运等行业的日常监管和行业安全监管工作，具有审批旅游客运经营者经营许可的法定职权。
《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
《道路旅客运输及客运站管理规定(2016年修正)》第十四条第(一)项规定，申请从事道路客运经营的，应当提供下列材料：(一)申请开业的相关材料：1．《道路旅客运输经营申请表》；2．企业章程文本；3．投资人、负责人身份证明及其复印件，经办人的身份证明及其复印件和委托书；4．安全生产管理制度文本；5．拟投入车辆承诺书，包括客车数量、类型及等级、技术等级、座位数以及客车外廓长、宽、高等。如果拟投入客车属于已购置或者现有的，应当提供行驶证、车辆技术等级评定结论、客车类型等级评定证明及其复印件；6．已聘用或者拟聘用驾驶人员的驾驶证和从业资格证及其复印件，公安部门出具的3年内无重大以上交通责任事故的证明。该规定第十九条第一款规定，道路运输管理机构对道路客运经营申请、道路客运班线经营申请予以受理的，应当自受理之日起二十日内作出许可或者不予许可的决定；道路运输管理机构对客运站经营申请予以受理的，应当自受理之日起十五日内作出许可或者不予许可的决定。
《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定，县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定。
《北京市道路运输条例》第九条第一款规定，市交通行政主管部门、市发展改革部门应当共同组织编制本市交通发展规划，确定道路运输发展目标、重点项目及其保障措施等，并向社会公布。该条例第十二条第三款规定，道路运输管理机构做出的行政许可决定应当符合法定的条件、程序和期限，符合本市交通发展规划和绿色环保标准要求。
市交通委与北京市发展和改革委员会共同编制的《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》第五章规定，推动旅游客运多元化发展，优化旅游客运发展结构，实现多元化发展，适应包车市场需求新变化，坚持运力规模总量调控，调整优化运力结构，鼓励发展新清能源车辆。
京交客运发[2019]8号《北京市交通委员会关于修订北京市省际客运和旅游客运经营许可程序性规定的通知》附件《北京市旅游客运经营许可程序性规定》申办条件第一条规定，符合本市交通运输行业发展规划和旅游客运行业年度运力投放计划、线路发展规划。
京交客运发[2020]4号《北京市交通委员会关于本市旅游客运行业2020年度运力投放计划的通告》规定，本市2020年度旅游客运运力投放范围为满足重大活动交通保障需求，落实市相关重点工作任务和道路客运行业改革任务的要求。
本案中，丰台运管分局在受理鑫盛昊通公司的申请后，在审查客运申请时，考虑了客运市场的供求状况，经审核，认定鑫盛昊通公司提交的旅游客运经营者经营许可申请，不满足重大活动交通保障需求及落实市相关重点工作任务和道路客运行业改革任务的要求，不符合《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》、京交客运发[2019]8号《北京市交通委员会关于修订北京市省际客运和旅游客运经营许可程序性规定的通知》附件《北京市旅游客运经营许可程序性规定》、京交客运发[2020]4号《北京市交通委员会关于本市旅游客运行业2020年度运力投放计划的通告》的相关规定，因此鑫盛昊通公司的申请不符合申办条件，丰台运管分局在二十日内对鑫盛昊通公司作出被诉不予批准决定书并说明理由。丰台运管分局作出的被诉不予批准决定书，认定事实清楚，适用依据正确，内容并无不当。同时，丰台运管分局履行了受理、审核、决定、送达等程序，程序合法。鑫盛昊通公司认为被诉不予批准决定书应予撤销，缺乏事实根据及法律依据，对其诉讼请求不予支持。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鑫盛昊通公司的诉讼请求。
鑫盛昊通公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求或将本案发回重审，本案诉讼费用由丰台运管分局负担。鑫盛昊通公司的上诉理由如下：一、丰台运管分局违法增设了上位法并未要求的行政许可条件，且未对具体内容进行公示，一审法院忽视上述事实，事实认定不清，适用法律错误；二、一审法院违法采信丰台运管分局逾期提交的证据，适用行政程序中未提出的理由和法律依据作出一审判决，于法无据；三、丰台运管分局违法增设许可条件已经国务院通报，现仍未予改正；四、丰台运管分局对其合法申请不予许可，违背了优化营商环境的要求，违反了公平公正的行政许可导向，形成了权力寻租空间；五、其申请符合法律规定，应获得行政许可。
丰台运管分局同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，丰台运管分局在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.《受理通知书》；2.道路旅客运输经营申请表；3.鑫盛昊通公司企业基本信息；4.隗永辉身份证复印件；5.机动车行驶证复印件、道路运输车辆综合性能检验报告单、道路运输达标车辆核查记录表(客车)、营运客车类型划分及等级评定复核报告、道路运输车辆入网证明、卫星定位装置(后装)安装凭证、情况说明；6.经营性道路货物运输驾驶员从业资格证及机动车驾驶证；7.北京市公安局公安交通管理局丰台交通支队出具的证明；8.房屋及停车位租赁手续，包括房屋租赁合同、安全生产防火责任书、名称变更通知、委托物业管理证明、名称证明、北京新华万讯信息咨询有限公司营业执照复印件、房屋所有权证、停车位租赁协议；9.安全生产制度文本，包括安全生产管理制度、车辆和驾驶人员管理制度、遵守行业管理承诺书；10.北京鑫盛昊通汽车租赁有限公司章程；11.被诉不予批准决定书及京110106运行管[游]字20000047《送达回证》；12.旅游客运经营者经营许可的内部审批流程截图；13.丰台运管分局办理行政许可流程的首都之窗公示截屏；14.丰台运输管理分局关于本市省际客运和旅游客运相关事项的会议纪要；15.丰台运输管理分局关于旅游客运经营者经营许可问题的请示；16.关于丰台运输管理分局旅游客运经营者经营许可问题的回复意见。
在举证期限内，鑫盛昊通公司向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1.丰台运管分局关于办理旅游客运经营者经营许可相关流程及申请材料的首都之窗网页打印版；2.《关于国务院第七次大督查发现部分地方和单位落实深化“放管服”改革优化营商环境政策要求不到位典型问题的通报》；3.鑫盛昊通公司获得锦旗的照片；4.北京广运恒通汽车服务有限公司企业基本信息及天眼查截图；5.鑫盛昊通公司提交的反映情况的函。
经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：鑫盛昊通公司的证据1及丰台运管分局的全部证据，具备真实性、合法性和与本案的关联性，故予以采信。鑫盛昊通公司的其他证据，证明目的不成立，故不予采用。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。
根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：鑫盛昊通公司向丰台运管分局提出旅游客运经营者经营许可申请，其填写了《道路旅客运输经营申请表》，申请许可内容为市际包车客运，并同时提交了鑫盛昊通公司企业章程文本、安全生产管理制度文本、负责人身份证明材料、机动车行驶证复印件、道路运输车辆综合性能检验报告单、道路运输达标车辆核查记录表(客车)、营运客车类型划分等级评定复核报告、道路运输车辆入网证明及入网车辆明细表、卫星定位装置(后装)安装凭证、拟聘用驾驶员的经营性道路货物运输驾驶员从业资格证及机动车驾驶证、公安部门出具的拟聘用驾驶员3年内无重大以上交通责任事故的证明、房屋租赁合同、停车位租赁协议等材料。丰台运管分局列明提交材料清单后，于2020年5月19日作出《受理通知书》予以受理。同日，丰台运管分局作出《丰台运输管理分局关于旅游客运经营者经营许可问题的请示》，结合《北京市道路运输条例》《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》以及京交客运发[2020]4号《北京市交通委员会关于本市旅游客运行业2020年度运力投放计划的通告》的相关规定及要求，就该企业是否满足重大活动交通保障需求，落实市相关重点工作任务和道路客运行业改革任务的要求存在疑问，向市交通委道路客运管理处请示予以指导。2020年5月20日，市交通委道路客运管理处作出《关于丰台运输管理分局旅游客运经营者经营许可问题的回复意见》，主要内容为：要求丰台运管分局对旅游客运经营者经营许可事项的审核要按照《旅游客运经营许可程序性规定》的流程和要求进行审核办理。同时答复丰台运管分局，重大活动交通保障指保障国家级和国际性会议会展、体育赛事、文化活动等活动主办方的用车需求；市相关重点工作任务指列入市委市政府重点工作任务的，重点工作任务产生了常规客运市场需求外的新需求；道路客运行业改革任务指落实交通运输部关于支持道路班线客运剩余运力依法转为包车客运的要求。2020年5月25日，丰台运管分局作出被诉不予批准决定书，内容如前所述。鑫盛昊通公司收到被诉不予批准决定书后不服，提起本案诉讼。
本院认为，依据《道路旅客运输及客运站管理规定(2016年修订)》第六条第三款、《北京市道路运输条例》第八条第二款及第十二条第一款及第二款、国发〔2019〕6号《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》及京交客运发[2019]8号《北京市交通委员会关于修订北京市省际客运和旅游客运经营许可程序性规定的通知》的规定，丰台运管分局具有负责北京市丰台区省际客运、旅游客运等行业的日常监管和行业安全监管工作，具有审批旅游客运经营者经营许可的法定职权。
《中华人民共和国道路运输条例》《道路旅客运输及客运站管理规定》中，规定了申请从事客运经营所需具备的条件。同时，《北京市道路运输条例》第十二条第三款规定，道路运输管理机构做出的行政许可决定应当符合法定的条件、程序和期限，符合本市交通发展规划和绿色环保标准要求。该条例第九条第一款规定，市交通行政主管部门、市发展改革部门应当共同组织编制本市交通发展规划，确定道路运输发展目标、重点项目及其保障措施等，并向社会公布。依据上述规定，道路运输管理机构在收到旅游客运经营许可申请后，有权就该申请是否符合法定条件及本市交通发展规划和绿色环保标准要求等进行审查、判断。《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》规定，本市旅游客运行业实行总量调控。京交客运发[2020]4号《北京市交通委员会关于本市旅游客运行业2020年度运力投放计划的通告》规定，本市2020年度旅游客运运力投放范围为：满足重大活动交通保障需求，落实市相关重点工作任务和道路客运行业改革任务的要求。本案中，丰台运管分局在受理鑫盛昊通公司的申请后，依据《北京市道路运输条例》《道路旅客运输及客运站管理规定》等规定，结合本市“十三五”时期交通发展建设规划、旅游客运行业2020年度运力投放计划进行审查。在此基础上，认定鑫盛昊通公司的此次申请不符合“满足重大活动交通保障需求，落实市相关重点工作任务和道路客运行业改革任务的要求”，故作出不予批准的决定，具有事实和法律依据，并不违反《中华人民共和国行政许可法》的规定。此外，丰台运管分局履行了受理、审核、决定、送达等程序，被诉不予批准决定书作出程序合法，本院予以认可。
综上，一审法院判决驳回鑫盛昊通公司的诉讼请求是正确的，应予维持。鑫盛昊通公司所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由北京鑫盛昊通汽车租赁有限公司负担(已交纳)。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 波
审 判 员 周建忠
审 判 员 刘彩霞
二〇二一年四月二十九日
法官助理 朱彬彬
书 记 员 范 维