三门峡聚丰置业有限公司、门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处、门峡市湖滨区人民政府行政合同二审行政判决书
三门峡聚丰置业有限公司、门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处、门峡市湖滨区人民政府行政合同二审行政判决书
河南省高级人民法院
行政判决书
(2021)豫行终281号
上诉人(一审原告)三门峡聚丰置业有限公司，住所地河南省三门峡市湖滨区虢国路西段。
法定代表人贠富强，总经理。
委托代理人王军权，河南大周律师事务所律师。
委托代理人杨晓玮，河南永兴律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处，住所地河南省三门峡市湖滨区虢国路西段。
法定代表人张少平，主任。
委托代理人薛世军。
委托代理人杨振强，河南长浩律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)三门峡市湖滨区人民政府，住所地河南省三门峡市湖滨区河堤北路。
法定代表人周建文，区长。
委托代理人郭甜甜。
委托代理人杨振强，河南长浩律师事务所律师。
上诉人三门峡聚丰置业有限公司(以下简称聚丰公司)因诉被上诉人三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处(以下简称崖底街道办事处)、被上诉人三门峡市湖滨区人民政府(以下简称湖滨区政府)行政协议一案，不服三门峡市中级人民法院作出的(2020)豫12行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
聚丰公司一审诉讼请求：1.判令一审被告支付超出约定安置房屋及商业用房等面积的房屋差价的款项(安置住宅房按照政府回购价与市场价的差价，每平方米1700元，共计27610.44平方,计价4693.7748万元;商业及管理用房按照政府回购价与市场价的差价每平方米3600元，共计13851.01平方，计价4986.3636万元),2.判令一审被告支付其代三门峡商务中心区购买的住宅房面积的房屋差额款项(按照购买价与市场价的差价，每平方米1700元，共计6.35万平方米)计价10795万元。以上两项合计20475.1384万元。
三门峡市中级人民法院一审查明，为落实三门峡市人民政府建设商务中心区相关文件的要求，崖底街道办事处受湖滨区政府的委托，对家王庄村实施城中村改造，并负责招商工作。河南六顺置业有限公司、聚丰公司前后与崖底街道办事处就家王庄改造建设项目，协商达成相关协议。2012年5月4日，崖底街道办事处(甲方)与河南六顺置业有限公司(乙方)签订《协议》，双方对前期注资、投资开发资格、意向合作方式等进行了约定。其中第五条约定“本协议为框架协议，未尽事宜双方另行协商，双方可根据协商结果签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力”。第六条约定“乙方取得投资开发资格后，具体执行条款，甲乙双方另行商定。”2012年7月15日，崖底街道办事处(甲方)与河南六顺置业有限公司(乙方)签订《框架协议(二)》，其中第一条约定“该项目位于陕州大道以南，六峰南路以西，南环路以北土地251亩，以土地部门勘界确认为准”。第二条第二款约定“甲方给乙方提供位于陕州大道以南，六峰南路以西，南环路以北土地251亩，双方确认补偿安置成本按每亩172万元计算”。第三条第一款约定“在该251亩区域内建设安置住宅房112600㎡，按2900元/㎡计价，合计3.2654亿元；建设商业用房21000㎡，按5000元/㎡计价，合计1.05亿元，共计4.3154亿元，连同乙方先期交纳的100万元，与甲方提供的土地的价款相抵基本持平”。第三条第二款约定“由于需求的多样性和设计的客观性，具体安置时，就近上靠的差额部分。乙方以本条第一款约定的价格提供给甲方。安置住宅房的户型、面积、套数由甲方确定，商业用房以地上一层加二层为限”。第八条约定“若家王庄改造项目协议内容及与上级批复不协调或不一致，除计价办法外，其他内容得以据实调整”。第九条约定“本协议与双方于2012年5月4日签订的协议互为补充，相冲突部分以本协议为准，不相冲突部分原协议仍然有效”。第十条约定“本协议仍属框架协议，详细内容另行商定”。2014年12月9日，崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部(甲方)与河南六顺置业有限公司(乙方)签订《合作协议》。其中第一条约定“该项目为家王庄片区城中村改造工程。位于南北三路以东，陕州大道以南，六峰南路以西，涧南路以北，总占地面积约151亩，分三个小区开阳盛世占地面积约36亩，玉衡天恒占地面积约46亩，金辰瑶光占地面积约69亩(最终以土地部门确定宗地面积为准)。该项目中部分为群众的回迁安置用房”。第四条约定“1.乙方负担土地拆迁成本价(以下称土地价值)172万元/亩，土地交易中省上解部分及契税由乙方另行承担。2.回购价格，商业用房5000元/㎡,住宅2900/㎡。3.回购价格包括本协议第三条第4项的内容”。第九条约定“1.若该改造项目协议内容及与上级精神不协调和不一致，除计价办法外，其他内容得以据实调整。2.本合作协议与双方在2012年5月4日签订的协议和2012年7月18日签订的框架协议(二)互为补充，相冲突部分以本合作协议为准，不相冲突部分原定协议仍然有效”。2015年1月9日，崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部(甲方)与河南六顺置业有限公司(三门峡市聚丰置业有限公司)(乙方)签订《补充协议》。其中第一条约定“甲方提供给乙方的150亩土地(以土地部门勘界确认为准)，按补偿安置成本每亩计价172万元，合计贰亿伍仟捌佰万元”。第二条约定“乙方应提供给甲方商业用房21000㎡，回购价5000元/㎡计价，合计1.05亿元；提供安置住宅房75000㎡回购价2900元/㎡，合计2.175亿元，连同乙方先期交纳的3100万元(已拨付800万元，余2300万元最后结算)共计3.455亿元，与第一条所述土地价格相抵后，余8750万元。乙方经有关部门验收合格并缴齐有关税费后(由甲方代扣代缴)，交付安置用房。具备办理房产证，住户无合理异议，甲方除保留500万元质保金外，余款付清，质保金按原协议规定分期返还”。第五条约定“本补充协议未尽事宜，另行协商补充”。2016年11月，河南六顺置业公司(委托单位)与聚丰公司(委托单位)签订授权委托书，其中约定“现委托林崇周作为我方全权代理人，负责我公司三门峡家王庄城中村改造项目的开发工作，全面负责项目的经营管理”等。2017年4月1日(协议三方最后一方签字日期)，崖底街道办事处(甲方)、河南六盛置业有限公司(乙方)、聚丰公司(丙方)签订《协议书》。其中第一条约定“甲、乙、丙三方认可上述所有协议仍然有效。乙方、丙方认可上述所有协议中乙方的义务，由乙、丙双方共同承担”。第二条约定“乙方同意并授权丙方全权处理乙丙双方在家王庄安置区项目的推进和土地、规划、建设等相关手续的办理工作”。第三条约定“甲方与丙方在此后签订的有关该项目的所有补充协议，乙方承诺与丙方共同承担法律责任”。第四条约定“未尽事宜，三方可另行签订补充协议”。2017年7月28日，崖底街道办事处(甲方)与聚丰公司(乙方)签订《补充协议书》。其中第一条约定“由于城市规划原因，甲方向乙方提供土地面积，由约为150亩变更为112亩(以土地部门勘界确认为准)，按补偿安置成本每亩172万元计价，土地价值为1.93亿元”。第五条约定“本协议自甲、乙双方签字并盖章后生效，原订协议依然有效，与本协议不一致的，以本协议为准”。2017年10月23日，崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部(甲方)与聚丰公司(乙方)签订《补充协议》，双方就完善项目土地手续进行了约定。另查明，三门峡市湖滨区崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部系崖底街道办事处为家王庄村、韩庄村搬迁改造，于2012年3月成立的机构。聚丰公司系由河南六顺置业有限公司控股成立，并经工商注册登记。
三门峡市中级人民法院一审认为，崖底街道办事处受湖滨区政府的委托，对家王庄村进行城中村改造，并负责招商工作。崖底街道办事处以及崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部(部分协议由崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部签订)与河南六顺置业有限公司、聚丰公司达成行政协议,崖底街道办事处作为被委托方，涉案行政协议的权利义务应由湖滨区政府承担。崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部系为家王庄村、韩庄村搬迁改造，崖底街道办事处设立的临时机构，涉案行政协议的权利义务，亦应由湖滨区政府承担。从本案聚丰公司的诉求及提供的《诉讼标的计算说明》看，聚丰公司的观点为崖底街道办事处承诺提供土地面积251亩，聚丰公司负责建设安置住宅房112600平方米、建设商业用房21000平方米。聚丰公司实际取得土地的面积为111.696亩，已建设安置住宅房141214.98平方米、建设商业用房24335.37平方米。以实得111.696亩土地为基数推算，聚丰公司实际交付安置房屋及商业用房超出约定的面积，要求崖底街道办事处按市场价支付超出交付房屋面积的差价。本案双方争议的焦点问题为，2012年5月4日至2017年10月23日，聚丰公司(包括六顺公司)与崖底街道办事处(部分协议由崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部签订)就家王庄改造建设项目签订相关协议的效力问题。涉案协议形式要件完备，相关协议均加盖公司印章并有公司法定代表人签名确认。聚丰公司诉称其公司印章由崖底街道办事处掌控，协议系在崖底街道办事处强迫下所签，主张签订协议非其真实意思表示，依据不足。涉案协议约定内容明确，且不违反法律法规强制性规定。从双方前后订立一系列行政协议的内容看，双方以框架协议为基础，后以补充协议对前协议作出调整、补充,对提供土地面积及商业用房、安置住宅房的面积、回购价等作出约定。涉案协议系双方真实意思表示，双方应按约定实际履行。现协议约定的建设项目已基本竣工(部分建设项目业已交付)，一审法院对涉案协议的真实性、关联性、合法性予以认可。聚丰公司主张涉案协议为无效协议，要求崖底街道办事处和湖滨区政府支付多交付安置房(商业房)的差价的理由，不能成立。一审判决驳回聚丰置业公司的诉讼请求。一审案件受理费用50元，由聚丰公司负担。
聚丰公司不服一审判决，向本院上诉称：1.原审判决认定系列合同有效有悖于法律规定。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第9、10条，以及《中华人民共和国民法典》第153、156条之规定，被上诉人根本无权作为国有土地的出让人与任何一方签订涉及土地出让方面的合同约定，签订的合同无效。按照双方本意，上诉人取得多少土地，按照一定的面积提供回迁安置房屋。实际上土地由上诉人按照当地政府招拍挂方式取得，根本不是被上诉人提供的情形下，被上诉人还提出额外的面积数额，显然违背公平、公正的基本交易规则，对上诉人利益造成严重侵害。2.被上诉人根本无权确定地价，被上诉人以其超越职权确定的地价，多扣取上诉人工程款严重违法。3.原审认定双方签订的系列协议均系双方真实意思表示，属于故意混淆事实的错误裁判。上诉人的公章长期由被上诉人控制，被上诉人作为政府机构，没有任何一部法律、法规或者规章授予其控制上诉人公章的权利。据此，上诉人系列签约行为，均系被上诉人一方指令，上诉人无丝毫的经营自主权，一审认定事实严重错误。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人崖底街道办事处答辩称：1.上诉人与崖底街道办事处签订的有关家王庄改造建设项目协议依法成立，合法有效。崖底街道办事处系接受湖滨区政府的委托，对家王庄村进行城中村改造，并负责招商工作。崖底街道办事处不是作为国有土地的出让人的身份与上诉人签订协议，也就不存在违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及《中华人民共和国民法典》的相关规定的问题。上诉人由于自身原因最终无法取得相关土地使用权，责任应当由上诉人全部承担。2.涉案协议中提到的土地价格是指家王庄城中村改造的成本，包括拆迁补偿、安置补偿等，这在2012年5月4日双方签订的协议中有明确约定，并不单指土地的招投标价格，上诉人对此是明知的，在系列协议履行过程中并没有提出质疑。3.涉案系列协议履行过程中崖底街道办事处没有干涉上诉人的自主经营权，上诉人称崖底街道办事处长期控制其公章不符合事实。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。
被上诉人湖滨区政府答辩称，崖底街道办事处是接受湖滨区政府的委托负责对家王庄村实施城中村改造和招商工作，是系列协议的具体履行执行者，对上诉人上诉请求的具体辩解意见，以崖底街道办事处的意见为准。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决公平公正。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，河南六顺置业有限公司与崖底街道办事处2012年5月4日签订的协议系对家王庄城中村改造的框架协议，河南六顺置业有限公司以及后来加入协议的聚丰公司又通过一系列合作协议、补充协议等方式对原协议约定的内容进行调整、补充，其中包括土地面积和安置房面积等内容。根据案涉协议的约定，湖滨区政府提供土地进行城中村改造并非土地出让人，不直接向聚丰公司出让土地，聚丰公司通过法定方式摘牌取得国有土地使用权，案涉协议约定的土地价格是土地拆迁成本价而非土地出让价，因此，案涉协议并不违反法律法规的强制性规定。案涉协议均加盖有公司印章，公司法定代表人也在协议上签名确认，聚丰公司称案涉协议不是公司真实意思表示的理由不成立。案涉协议合法有效，双方应当按照案涉协议约定履行各自义务，前期协议约定的土地面积和安置房面积已经被后期协议变更，聚丰公司起诉要求按照前期协议约定的土地面积和安置房面积的比例计算多交付安置房的差价，没有事实根据和法律依据，依法应判决驳回诉讼请求。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人三门峡聚丰置业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 松
审判员 马 磊
审判员 马传贤
二〇二一年四月二十八日
书记员 郭建花