沈阳市蓝天畜牧业养殖有限公司、沈阳市浑南区五三街道办事处二审行政判决书
沈阳市蓝天畜牧业养殖有限公司、沈阳市浑南区五三街道办事处二审行政判决书
辽宁省沈阳市中级人民法院
行政赔偿判决书
(2021)辽01行终471号
上诉人(原审原告)：沈阳市蓝天畜牧业养殖有限公司，住所地沈阳市东陵区。
法定代表人：冯玉宏，该公司总经理。
委托代理人：黄晓魁，辽宁紫泰律师事务所律师。
上诉人(原审被告)：沈阳市浑南区五三街道办事处，住所地沈阳市浑南区。
法定代表人：色冬梅，该街道办主任。
出庭负责人：赵勇，该街道办副主任。
委托代理人：吕亚楠，北京隆安(沈阳)律师事务所律师。
上诉人(原审被告)：沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局，住所地沈阳市浑南区。
法定代表人：赵立新，该局局长。
出庭负责人：徐晋，该局副局长。
委托代理人：吕亚楠，北京隆安(沈阳)律师事务所律师。
上诉人沈阳市蓝天畜牧业养殖有限公司(以下简称“蓝天公司”)与上诉人沈阳市浑南区五三街道办事处(以下简称“五三街道”)、沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局(以下简称“浑南执法局”)行政赔偿案，三上诉人不服沈阳市大东区人民法院作出的(2020)辽0104行初59号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。本案现已审理终结。
原审查明，2018年4月28日五三街道办事处、沈阳市浑南区城市管理综合行政执法局对蓝天公司位于沈阳市浑南区五三乡教场村(三环外)房屋进行拆除。蓝天公司不服，向法院提起行政诉讼，原审法院于2019年5月20日作出(2018)辽0104行初329号行政判决书，查明“冯景生与冯玉宏系父子关系，二人均系沈阳市浑南区五三乡教场村村民，其家庭在该村拥有承包地3.25亩(5人)。2005年4月26日在冯景生的家庭承包地地块(案涉地块)成立了沈阳市蓝天畜牧业养殖有限公司，从事畜牧养殖业直至2016年末。2018年4月16日被告五三街道办事处下达限期拆除通知书，认为经查，在浑南区教场村(三环外)擅自建设建筑物、构筑物，擅自堆放物料及圈占等行为，无合法用地手续，属于非法占地。现责令你(单位)在收到本通知之日起5日内自行纠正，恢复土地原貌，逾期不改正的，我部门将实施强制拆除(清除)。原告在限期拆除通知书规定的期限内未予自行拆除，2018年4月28日二被告对案涉房屋进行强制拆除。被告五三街道办事处制作了编号为五三街道xxx号违法建筑认定单，违建人姓名为冯玉红(宏)。2018年4月18日沈阳市规划和国土资源局浑南分局对被告五三街道办事处作出关于违法认定单(编号：五三街道0002-0008)的回复，你单位送达我局的违法认定单(编号：五三街道0002-0008)已收悉。根据贵单位提供的当事人姓名信息，在我局查档未发现《建设工程规划许可证》档案。自2014年初，我局接手村镇规划管理工作以来，也未收到该些项目办理规划审批手续的申请，未核发《乡村建设规划许可证》。2018年4月28日沈阳市规划和国土资源局浑南分局对五三街道办事处另作出关于违法建筑认定单2-8号的回复，收到关于违法建筑2-8号的联系单，我们及时联系相关科室进行情况了解，有关情况回复如下：经调查，冯玉红(宏)等七宗地所占用的教场村土地性质为村庄。2018年4月16日沈阳市浑南新区五三街道办事处教场集体经济组织成员委员会向五三街道办事处出具《教场关于七户养殖公司及养殖场情况说明》，教场经委会成员七户在第二轮土地承包分到人均0.65亩的土地承包权，养殖公司或养殖场是在2004年由于教场村屯动迁，根据五三街道指示精神发展规模性养殖，将养殖业迁至三环外。征求五三街道土地管理部门同意，发展大农业范畴的养殖业。上述六户(包括本案原告)办理了养殖公司及养殖手续，开始了长达10多年的养殖经营，由于经营不善，加之国家政策调整，无法继续养殖了，才进行了短暂的租赁。以上养殖是在国家政策允许和街道大力鼓励下，并进行了工商注册申办了营业执照，在自家承包地里发展养殖业。饲养的种类有鸡、牛、猪、鸵鸟、羊、孔雀等。根据创城工作需要，上述7户现已将租赁户全部清退，在保证安全、卫生、生态的原则下继续发展养殖业。2017年1月5日沈阳市浑南区政府下发《关于印发沈阳市浑南区畜禽禁养区限养区划定方案的通知》，其中禁养区范围包括五三街道全域。”判决确认被告沈阳市浑南区五三街道办事处、沈阳市浑南区城市管理综合行政执法局于2018年4月28日对原告沈阳市蓝天畜牧业养殖有限公司位于沈阳市浑南区五三乡教场村(三环外)房屋作出的折除行为违法。被告不服上诉，本院于2019年9月8日作出(2019)辽01行终952号行政判决书，认为“查明的事实与原审一致，五三办事处于2018年4月16日作出拆除通知书，认定涉案被拆除房屋无合法用地手续，属于非法占地，并于2018年4月28日对涉案房屋进行拆除，该执法程序明显不符合法律规定，驳回上诉，维持原判。2019年11月7日原告蓝天公司向二被告递交行政赔偿申请书，二被告收到申请后，作出不予赔偿决定书。二被告认为“《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，你公司在承包地上建设养殖场，未经相关法定程序不属于合法权益，决定不予赔偿。”原告向法庭提供的冯景生土地承包经营权证载明土地种类为水田，土地登记为1级。2005年4月4日东陵区五三乡土地管理所出具的证明中记载：“冯景生，占地面积3.25亩，建筑面积2000平方米，地址五三乡教场村。”2005年4月25日沈阳东华会计师事务所有限公司出具沈东华会师评字(2005)029号资产评估报告，对蓝天公司成立之初的资产进行评估，其中纳入资产评估范围的土地使用权面积为2165平方米。案在审理过程中，原告自述2005年4月4日东陵区五三乡土地管理所证明出具前案涉地块上没有建造房屋，该证明记载的房屋面积是准备建造房屋的面积，公司建造之初建造房屋面积为360平方米，随着公司发展，房屋逐渐扩大翻建，扩大到2530平方米。被告对原告自述的案涉房屋面积有异议，但被告在拆除案涉房屋时未进行证据保全，未对案涉房屋面积进行测量。法院限定期限由被告向法庭提供证据证明案涉地块上房屋面积，被告在限定期限内未予提供。法院责令原、被告于2020年9月17日对案涉地块进行现场勘验以确定案涉地块上房屋的面积，但现场杂草丛生，无法勘验。沈阳市浑南区城市管理综合行政执法局现已变更为沈阳市浑南区城市管理局。
原审认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第4项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(四)造成财产损害的其他违法行为。国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)，其中明确规范了设施农用地审核程序并载明“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。设施农用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案，且在生产结束后，应对占用的耕地进行复耕。本案中，原告在承包地上(土地种类为水田)建设养殖场，未经相关法定程序，且原告在结束养殖业后改变土地用途，将案涉房产用于仓储物流进行出租，对案涉农用地未进行复垦，故案涉房屋不属于合法权益范畴。原告要求对案涉房屋恢复原状的诉讼请求不予支持。被告实施强制拆除的行为侵害了原告所有的上述房屋拆除后建筑物残值权益，应对原告赔偿被拆除房屋建筑物残值损失。原审法院酌定建筑物残值按每平方米150元计算。关于原告所有的被拆除房屋面积的问题，2005年4月4日东陵区五三乡土地管理所出具的证明中记载了案涉地块“面积3.25亩，建筑面积2000平方米”，3.25亩折合2166.6775平方米，且沈阳东华会计师事务所有限公司出具的沈东华会师评字(2005)029号资产评估报告中纳入资产评估范围的土地使用权面积为2165平方米，故对原告自述在案涉地块上建造2530平方米房屋的陈述不予采信。上述证明中记载了建筑面积2000平方米，可以证明案涉地块上足以建造2000平方米的房屋，由此，案涉地块上房屋面积以2000平方米计算为宜。二被告虽对案涉房屋面积有异议，但其未能向法庭提供证明证明案涉房屋面积，且在其作出拆除行为时未进行证据保全，未对案涉房屋进行测量，由此产生的后果应由被告承担。被告应按照案涉房屋面积2000平方米，每平方米150元计算，赔偿原告建筑物残值损失300000元。综上，案经审判委员会讨论通过，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款、第三十六条第(八)项之规定，判决：一、撤销被告沈阳市浑南区五三街道办事处于2019年12月31日作出的不予赔偿决定书。二、撤销被告沈阳市浑南区城市管理局于2019年12月13日作出的不予赔偿决定书。三、被告沈阳市浑南区五三街道办事处、沈阳市浑南区城市管理局赔偿原告沈阳市蓝天畜牧业养殖有限公司建筑物残值损失300000元，于本判决生效后30日内给付。四、驳回原告其他赔偿请求。
上诉人蓝天公司上诉称，一、案涉房屋系上诉人合法所有，依法应当受到法律保护，原审认定该房屋不属于合法权益范畴认定事实错误，适用法错误，二审法院应当予以纠正。二、上诉人原审曾多次反复要求对案涉房屋的面积、价值进行司法鉴定，原审法院未予支持，严重违反法定程序，二审法院应当依法纠正。三、为了证明原审原告的房屋不适用于相关禁养规定，申请调取沈阳市浑南区人民政府在2018年7月14日发布的《关于依法关闭畜禽禁养区内养殖场(户)的通告》以及浑南区动物卫生监督所在2018年7月14日发布的禁养告知书，即原审原告的房屋是合法的，应当依法予以赔偿。综上，请求本院撤销原审行政赔偿判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。
上诉人五三街道上诉称，一、一审法院既然已经认定被上诉人被拆除的房产不具有合法权益，上诉人不应当赔偿不具有合法性的财产，一审法院应当驳回被上诉人的诉讼请求。二、即使法院认定应当赔偿被上诉人残值，一审法院酌定赔偿单价过高，赔偿范围认定错误。而且，应当扣除被上诉人自身依据法律法规应当承担的责任和费用。综上，请求本院撤销原审行政赔偿判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人浑南执法局上诉称，一、拆除案涉是在一审被告五三街道办的统一协调下指挥下进行的，上诉人不是拆除行为的主体，不应当承担赔偿责任。上诉人的大队下沉街道由街道安排，受街道指挥调配。2018年，按照市里拆除违章建筑的工作安排，街道对违章建筑的拆除行使职权。限期拆除通知书亦由街道盖章下发。所以，即使对被上诉人进行赔偿，上诉人也不应作为赔偿主体。二、一审法院既然已经认定被上诉人被拆除的房产不具有合法权益，上诉人不应当赔偿不具有合法性的财产，一审法院应当驳回被上诉人的诉讼请求。三、即使法院认为应当赔偿被上诉人残值，一审法院酌定赔偿单价过高，赔偿范围认定错误。而且，应当扣除被上诉人自身依据法律法规应当承担的责任和费用。综上，请求本院撤销原审行政赔偿判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
本院另查明，沈阳市浑南区城市管理局现已变更为沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局。本院审理查明的其他事实与原审一致。
本院认为，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案，且在生产结束后，应对占用的耕地进行复耕。本案中，案涉建筑物未经过审批，蓝天公司在结束养殖业后改变土地用途，将案涉建筑物出租用于仓储物流，对案涉农用地未进行复垦，故原审认定案涉建筑物不属于合法权益范畴并无不当。五三街道、浑南执法局实施强制拆除行为，但并未采用合理方式处理建筑材料，故五三街道、浑南执法局应赔偿蓝天公司被拆除建筑物残值损失。关于残值损失，因案涉建筑物被拆除后界限不清无法测量，原审依据沈阳市东陵区五三乡土地管理所于2005年4月4日出具的证明认定案涉房屋面积2000平方米，结合案涉建筑物情况酌定建筑物残值损失为每平方米150元，据此计算建筑物残值损失为300000元(2000平方米×150元/平方米)并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。三上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 祝 妍
审判员 刘 智
审判员 刘雨婷
二〇二一年六月二日
法官助理刘婧
书记员丛丽丽