泰安同民燃气销售有限公司、泰安市自然资源和规划局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书
泰安同民燃气销售有限公司、泰安市自然资源和规划局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书
山东省泰安市中级人民法院
行政判决书
(2021)鲁09行终50号
上诉人(原审原告)泰安同民燃气销售有限公司，住所地山东省泰安市徐家楼街道办事处小白峪村。
法定代表人袁喜杰，总经理。
委托代理人孙勇，山东成顺律师事务所律师。
上诉人(原审被告)泰安市自然资源和规划局，住所地山东省泰安市东岳大街382号。
法定代表人宋宪春，局长。
出庭应诉负责人窦从东，泰安市自然资源和规划局二级调研员
委托代理人张哲，泰安市自然资源和规划局建设工程科副科长。
委托代理人刘超，山东公允律师事务所律师。
原审第三人泰安新华房地产开发有限公司，住所地山东省泰安市泰山区徐家楼街道办事处小白峪村。
法定代表人汪双六，董事长。
委托代理人李伟刚，山东华林律师事务所律师。
委托代理人高俊兰，山东华林律师事务所律师。
上诉人泰安同民燃气销售有限公司(以下简称同民燃气公司)、泰安市自然资源和规划局(以下简称自规局)与原审第三人泰安新华房地产开发有限公司(以下简称新华房地产公司)建设工程规划许可证纠纷一案，不服泰安市泰山区人民法院作出的(2019)鲁0902行初97号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，泰安白峪燃气销售有限公司成立于2008年5月13日，后经核准于2013年11月26日变更公司名称为泰安同民燃气销售有限公司。同民燃气公司经营范围包括：液化石油气、燃气用具及配件、金属制品销售(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)。2008年12月30日，泰安市泰山区公安消防大队向泰安白峪燃气销售有限公司颁发公消监[泰山]危储字022号《消防安全许可证》，许可该公司储存液化气。2013年11月25日，泰安市住房和城乡建设委员会向同民燃气公司颁发鲁201210010011P《燃气经营许可证》，准许其从事液化石油气经营业务，许可证有效期限为2011年6月30日起至2016年6月30日止。
2014年4月16日，新华房地产公司就泰安新华城南郡建设项目向原泰安市规划局申请核发建设工程规划许可证并提交相关材料。2014年8月12日至8月19日，原泰安市规划局在涉案建设项目附近以公示牌形式进行项目规划批前公示，其中包括新华城南郡26某楼。该公示牌载明“如无异议，将直接过渡为批后公示，并保留至项目竣工验收，欢迎监督规划实施”。2015年5月14日，原泰安市规划局向新华房地产公司颁发建字第370900201500145号《建设工程规划许可证》(以下简称145号证)，建设项目名称为：新华城南郡26某、S1某楼、地下车库。2016年9月18日至9月25日，原泰安市规划局在涉案建设项目附近以公示牌形式就新华城南郡S1商业优化项目进行项目规划批前公示。该公示牌载明“如无异议，将直接过渡为批后公示，并保留至项目竣工验收”。2016年11月8日，原泰安市规划局向新华房地产公司颁发建字第370900201600336号《建设工程规划许可证》(以下简称336号证)，建设项目名称为新华城南郡26某、S1某楼(变更)，而145号证被收回作废。2018年5月16日，泰安市公安消防支队泰山区大队向同民燃气公司作出泰山公消封字[2018]第0013号《临时查封决定书》，载明“我大队于2018年5月15日派员对你单位(场所)进行了消防监督检查，发现你单位(场所)存在以下火灾隐患，不及时消除将严重威胁公共安全：1.液化气储罐距离西侧民用建筑防火间距不足；2.灌瓶间与办公室、生活建筑防火间距不足。以上事实有《消防监督检查记录》编号：[xxx]第xxx号、隐患现场照片2张等证据证明，根据《中华人民共和国消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条的规定，现决定予以临时查封。查封部位、场所的范围：泰安市同民燃气销售有限公司灌瓶间。查封期限：2018年5月15日11时至2018年6月14日11时。你单位(场所)应当立即整改火灾隐患，整改后经我大队检查合格方可解除查封，擅自拆封、使用被查封的部位或者场所，将依法予以处罚”。原告同民燃气公司不服被告市自然资源和规划局作出的被诉建设工程规划许可证，诉至法院。
另查明，2018年11月19日，袁喜杰(系同民燃气公司法定代表人)向原泰安市规划局申请公开“新华城南郡26号楼的规划许可、昌达国际大厦的规划许可”。同年11月22日，原泰安市规划局向袁喜杰作出泰规告字[2018]第61号《政府信息公开申请告知书》，告知内容为“经查，您申请公开的项目为泰安新华房地产开发有限公司新华城南郡26某楼项目、徐家楼街道小白峪村委会沿街商业楼项目，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十六条，本机关以您申请的方式提供新华城南郡26某楼、小白峪村委会沿街商业楼建设工程规划许可证”。后因政府机构改革，原泰安市规划局的职能由泰安市自然资源和规划局行使。2019年4月23日，同民燃气公司以市自然资源和规划局为被告诉至法院，请求撤销145号证。该案审理过程中，同民燃气公司获知145号证已因336号证颁发被收回作废，遂以发现新行为一并另行起诉为由向法院申请撤诉。2019年8月23日，法院裁定准许同民燃气公司撤回起诉。2019年10月17日，泰安市公安消防支队泰山区大队出具《说明》一份，内容为“我大队于2018年5月16日出具了《临时查封决定书》(泰山公消封字[2018]第0013号)，该决定书中的火灾隐患第一项：‘液化气储罐距离西侧民用建筑防火间距不足’指的是液化气储罐距离西侧泰安新华房地产开发有限公司开发的新华城小区26号楼的防火间距不足”。同年11月10日，泰安市公安消防支队泰山区大队向同民燃气公司出具《说明》，内容为“我方提出的防火间距不足的火灾隐患仍未消除，需整改后经我大队检查合格后方可解除查封”。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。据此，被告作为市级人民政府城乡规划主管部门，具有核发被诉建设工程规划许可证的法定职权。
本案的争议焦点之一是原告同民燃气公司提起本案诉讼是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”；第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。修正前的《山东省城乡规划条例》(自2012年12月1日起施行，后于2018年修正)第三十七条规定，“城乡规划主管部门在作出建设项目规划许可决定前，应当在规划展示场所和部门网站或者建设工程现场，对拟作出的规划许可有关内容进行公告。公告时间不得少于七日。城乡规划主管部门应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可有关内容在规划展示场所和部门网站进行公布。建设工程开工前，建设单位和个人应当按照要求在施工现场设置建设工程规划公示牌，公开规划许可有关内容”。公示的作用在于将相关事项在一定范围内公之于众，公示期届满的应视为相关公民、法人和其他组织知道公示内容。本案中，被诉建设工程规划许可证(即建字第370900201600336号《建设工程规划许可证》，以下简称336号证)系由建字第370900201500145号《建设工程规划许可证》(以下简称145号证)变更而来。145号证已被收回作废，而336号证变更内容仅涉及S1某楼，并不涉及新华城南郡26某楼，故其公示时间仍应以前证公示时间为准。根据被告提交的证据，被告虽已对涉案项目进行批前公示，但并未单独进行批后公示，且被告于批前公示期届满近一年后才向第三人颁发145号证，与其在公示牌中所注明的内容(即“如无异议，将直接过渡为批后公示，并保留至项目竣工验收”)相互矛盾。据此，被告上述批前转批后公示的行为不足以实现公示的作用，不应将此作为判断当事人是否知道或应当知道被诉行政行为内容的依据。
而根据本案查明的事实，原告在其灌瓶间被临时查封后向被告申请政府信息公开，被告于2018年11月22日向其公开新华城南郡26某楼建设工程规划许可证。后原告于2019年4月23日提起(2019)鲁0902行初47号案行政诉讼，请求撤销145号证。在该案审理过程中，原告得知145号证已因336号证颁发而被收回作废，原告遂向法院以发现新行为另行一并起诉为由申请撤诉，法院于2019年8月23日裁定准许原告撤诉。据此，原告最早于该案证据交换时知道被诉行政行为内容，则原告于2019年9月4日提起本案行政诉讼并未超过法定的起诉期限。被告认为原告提起本案诉讼超过法定起诉期限的主张无事实根据，不予采信。
本案的争议焦点之二是同民燃气公司作为本案原告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，被告主张原告不具备从事燃气经营的法定条件，不存在合法权益受到侵害的情形，作为原告主体不适格。根据涉案燃气经营许可证(有效期限为2011年6月30日起至2016年6月30日止)、消防安全许可证(发证日期为2008年12月30日)，原告在被告颁发145号证之前有权从事液化石油气经营并储存液化气。同时，因原告液化气储罐与第三人根据涉案建设工程规划许可证建设的新华城南郡26某楼防火间距不足，消防部门将此作为原告存在的火灾隐患之一并进而决定查封原告灌瓶间。据此，原告与被告颁发145号证许可第三人建设新华城南郡26某楼的行政行为具有利害关系，而336号证系由145号证变更而来，故原告属于与被诉行政行为有利害关系的法人，有权提起本案诉讼。
本案的争议焦点之三是被告市自然资源和规划局作出被诉行政行为的程序是否合法。根据修正前的《中华人民共和国行政许可法》(2004年7月1日起施行，后于2019年修正)第三十六条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。城乡规划主管部门根据当事人申请核发建设工程规划许可证，属于准予当事人从事特定建设活动的行政许可行为。本案中，原告于被告核发145号证前已在现址从事液化石油气经营并储存液化气，涉案行政许可事项直接关系原告的经营权益。而根据现有证据，被告未履行上述法律规定的审查程序。同时，被告对145号证采取的批前转批后公示行为，不符合修正前的《山东省城乡规划条例》第三十七条之规定，不能起到批后公示的效果。据此，被告作出145号证未保障原告的陈述和申辩权利，违反法定程序。而336号证系由145号证变更而来且该次变更并未涉及新华城南郡26某楼，同时被告颁发336号证仅对变更事项予以公示，故被告作出336号证亦属于未保障原告的陈述和申辩权利，违反法定程序。鉴于新华城南郡26某楼已建成，如撤销被诉建设工程规划许可证会给第三人利益和社会公众利益造成重大损害，造成社会资源的极大浪费，故应判决确认违法，但不撤销被诉建设工程规划许可证。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定，判决：确认原泰安市规划局于2016年11月8日作出建字第370900201600336号《建设工程规划许可证》许可第三人泰安新华房地产开发有限公司建设新华城南郡26某楼的行为违法。案件受理费50元，由被告泰安市自然资源和规划局负担。
同民燃气公司上诉称，1、自规局为原审第三人新华房地产公司颁发建筑规划许可证的行为侵犯了上诉人的合法权益。2、原审法院不应仅对自规局颁发的涉案许可行为确认为违法，应当予以撤销自规局作出的建设工程规划许可证。请求二审法院：1、撤销原审判决并支持上诉人的诉讼请求；2、判令自规局承担本案诉讼费用。
自规局上诉称，1、同民燃气公司与被诉规划许可证没有利害关系，不具有原告主体资格。2、同民燃气公司提起本案超过法定起诉期限。请求二审法院：1、撤销原审判决，改判驳回同民燃气公司起诉或发回重审。2、判令同民燃气公司承担本案一、二审诉讼费用。
新华房地产公司述称，1、自规局作出的被诉《建设工程规划许可证》未侵犯同民燃气公司的合法权益。2、自规局向第三人核发的许可证手续齐全，程序合法，符合城乡规划的要求，同民燃气公司请求撤销缺乏事实根据与法律依据，依法应予以驳回。3、同民燃气公司的起诉超过法定的起诉期限。
二审查明的事实与原审法院查明事实相一致。
本院认为，上诉人泰安市自然资源和规划局作为市级人民政府城乡规划主管部门，具有核发被诉建设工程规划许可证的法定职权。本案争议的焦点问题主要有以下几个问题：一是起诉期限问题，二是原告主体资格问题，三是被诉行政行为的合法性问题。
关于起诉期限问题。经一、二审法院查明，被诉336号建设工程规划许可证系由145号许可证变更而来，145号证已被收回作废，故336号许可证公示时间仍应以前证公示时间为准。自规局虽已对涉案项目进行批前公示，但并未单独进行批后公示，且被告于批前公示期届满近一年后才向第三人颁发145号证，与其在公示牌中所注明的内容(即“如无异议，将直接过渡为批后公示，并保留至项目竣工验收”)相互矛盾。原审法院认定自规局上述批前转批后公示的行为不足以实现公示的作用，不以此作为判断当事人是否知道或应当知道被诉行政行为内容的依据并无不当，原审法院以2018年11月22日自规局向同民燃气公司公开涉案建设工程规划许可证的时间为该公司知道被诉行政行为内容的起点，本院予以支持，同民燃气公司提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。
关于同民燃气公司的主体资格问题。本院认为，同民燃气公司于核发145号证前已在现址从事液化石油气经营并储存液化气，其与自规局颁发的145号证许可原审第三人建设新华城南郡26某楼的行政行为具有利害关系，而336号证系由145号证变更而来，故原审法院认定同民燃气公司属于与被诉行政行为有利害关系的法人，并赋予其原告主体资格并无不当。
关于被诉《建设工程规划许可证》程序是否合法的问题。本院认为，正当程序原则是行政机关依法行政必须遵循的原则，根据相关法律规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。本案中，同民燃气公司于核发145号证前已在现址从事液化石油气经营并储存液化气，涉案行政许可事项直接关系其经营权益，自规局未提交证据证实其履行上述法律规定的审查程序。同时，自规局对145号证采取的批前转批后公示行为，不符合修正前的《山东省城乡规划条例》第三十七条之规定，不能起到批后公示的效果，而336号证系由145号证变更而来。原审法院认定自规局作出的被诉《建设工程规划许可证》违反法定程序并无不当。
另经本院审查，虽然被诉建设工程规划许可证程序违法，应予撤销，但鉴于新华城南郡26某楼已建成，如撤销会给第三人利益和社会公众利益造成重大损害，造成社会资源的极大浪费，故原审法院判决确认违法，但不撤销被诉建设工程规划许可证亦无不当。
综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由经审查不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元由上诉人泰安同民燃气销售有限公司、泰安市自然资源和规划局均担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张云翼
审 判 员 王西珍
审 判 员 李 腾
二〇二一年六月九日
法官助理 王 倩
书 记 员 梁 壮