祝书海与济南市天桥区人民政府大桥街道办事处二审21行终257祝书海大桥街道办行政协议-判决书
祝书海与济南市天桥区人民政府大桥街道办事处二审21行终257祝书海大桥街道办行政协议-判决书
山东省济南市中级人民法院
行政判决书
(2021)鲁01行终257号
上诉人(一审原告)祝书海。
委托代理人毛羽洁，北京杰睿律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)济南新旧动能转换先行区管理委员会大桥街道办事处，住所地山东省济南市。
法定代表人潘兵，主任。
出庭负责人赵其新，该单位副主任。
委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。
委托代理人刘明娟，山东鲁舜律师事务所律师。
上诉人祝书海因诉被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会大桥街道办事处(以下简称大桥街道办)行政协议一案，不服济南市历下区人民法院(2020)鲁0102行初486号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2018年11月10日，甲方大桥街道办事处征地拆迁工作领导小组、乙方祝书海、丙方大桥街道办事处大王村村民委员会签订编号大王村-260《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》(优惠价购买类)一份，该协议约定：“为实施济南新旧动能转换先行区建设，需拆除大桥街道大王村祝书海(宅基地使用权人)所属房屋及地上附着物，根据《济南市土地征收管理办法》(济南市政府令238号)、《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》(济政发[2014]7号)、《山东省国土资源厅、财政厅关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁国土资字[2017]383号)等文件精神，甲乙丙三方达成以下协议：……”一审庭审中原告祝书海陈述案涉协议约定的补偿款项已经全部领取，但认为被告在与其签订协议书时违反了国家法律强制性规定，应确认所签协议无效，并以此为由提起本案诉讼。
一审法院另查明，2018年9月25日，济南新旧动能转换先行区管委会作出《致新旧动能转换先行区片区广大群众的一封信》，主要内容“各位村民朋友：您们好！根据新旧动能转换先行区开发建设的进度安排和规划要求，大桥、崔寨街道范围内村庄征地拆迁工作即将全面展开。为了切实维护被拆迁人的合法权益，保障先行区开发建设的顺利进行，……现就集体土地征收拆迁有关情况说明如下：一、安置……二、征地补偿……三、住宅拆迁补偿……四、非住宅拆迁补偿……五、住宅搬家费、过渡费及拆迁奖励……”
一审法院认为，本案被诉《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》是原告与被告组建的大桥街道办事处征地拆迁工作领导小组于2018年11月10日签订的行政协议，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。
本案的争议焦点在于原告与被告所签订的《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》的效力审查问题。本案中，原告的诉讼请求系确认上述涉案协议无效，原告请求确认上述涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件，本案客观上存在上述程序不当问题，一审法院在此予以指正。
关于应否确认涉案协议无效的问题。一审法院认为，首先，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。”根据上述规定，市、县级人民政府及其土地管理部门，或者其委托的机构，总体上是具有实施征收土地和签订安置补偿协议职权的，因此，即使其在征地方案没有得到批准的前提下签订安置补偿协议，也还没有达到超出信赖利益保护和形式上明显违法的程度，从而不属于行政诉讼法及行政协议司法解释所规定的无职权或超越职权的情形。
其次，《山东省土地征收管理办法》第十二条规定“农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。土地征收补偿安置协议主要包括土地的位置、数量、地类、补偿标准、安置方式、费用的拨付时间和方式、土地的交接时间和方式等内容。土地征收勘测调查清单应当作为土地征收补偿安置协议的附件。”第十四条规定“土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。”本案中，原告在签订涉案协议后，已经实际领取协议中所约定的补偿费用。因此，市、县人民政府在征地前先与被征收人签订土地补偿安置协议，落实发放补偿安置资金，充分体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是土地征收民主协商机制的重要体现。此种做法与现有征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，能够实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护。
第三，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条规定“合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定“具备下列条件的民事法律行为有效：(一)行为人具有相应的民事行为能力；(二)意思表示真实；(三)不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”根据上述规定，与涉案协议效力有关的主要是协议的签订是否存在“违反法律、行政法规的强制性规定”的问题。虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，土地行政主管部门负责补偿安置工作，但考虑到涉案协议系经原告与被告协商订立，且协议中约定的补偿费用已经实际交付，前述关于顺序的规定应当理解成民事诉讼中的“管理性强制性规定”，而不是“效力性强制性规定”；因此不能以“未批先征”为由认定涉案协议无效。综上，由于涉案协议所依托的征收行为未取得批准，不属于协议行为本身无效的情形，而涉案协议本身也不需要经过其他机关批准，且涉案协议内容本身，亦未发现符合前述合同法规定的无效情形。故一审法院对原告的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告祝书海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告祝书海负担。
上诉人祝书海上诉称，一审判决以及被诉征收补偿行政行为严重违反了国家对土地的管理制度，违反了土地管理法第四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第七十九条及刑法第四百一十条的规定。上述法律规定都是效力性强制规范，被上诉人与上诉人订立的协议实质是被上诉人在征收集体土地为国有土地决定之后的实施措施。具体表现为用行政协议的方式将征地补偿发放给被征收人的行政措施。其前提条件是被征收人占用的集体土地必须经省级以上人民政府批准征收为国有。法律不准“未批先征”。法律不允许违反法定程序征收土地，所以在同一法律中规定了征收集体土地为国有的法定程序，又规定了违反法定程序的法律后果。即“违反法律规定的程序批准占用、征收的，其批准文件无效”，不但无效，达到一定的严重程度，即构成犯罪。被上诉人大桥街道办未对上诉人的宅基地进行补偿，属于明显重大违法的事项。综上，被诉协议无效。请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人大桥街道办二审期间未向本院提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点在于上诉人与被上诉人所签订的《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》的效力审查问题。本案中，上诉人主张确认上述涉案协议无效，其主要理由在于涉案土地存在“未批先征”的情形。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案客观上存在上述程序不当问题，本院在此予以指正。但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定，而且本案的协议签订后，上诉人已经领取了补偿款和奖励款。通常，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成。因此，涉案协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。故上诉人的上诉请求，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人祝书海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张极峰
审 判 员 魏吉锋
审 判 员 胡一帆
二〇二一年三月二十三日
法官助理 陈 鹏
书 记 员 孙晓阳