辽宁毅兴投资管理有限公司与沈阳市浑南区人民政府一审行政判决书
辽宁毅兴投资管理有限公司与沈阳市浑南区人民政府一审行政判决书
辽宁省沈阳市中级人民法院
行政判决书
(2020)辽01行初444号
原告辽宁毅兴投资管理有限公司(以下简称毅兴公司)，住所沈阳市东陵区白塔街某某。
法定代表人汪志成，系该公司执行董事。
委托代理人顾涛、乔伟明，系北京金诚同达(沈阳)律师事务所律师。
被告沈阳市浑南区人民政府(以下简称浑南区政府)，机关所在地辽宁省沈阳市浑南区世纪路13号。
法定代表人闫占峰，系区长。
委托代理人刘婷婷，系该单位工作人员。
委托代理人吴建平，系辽宁同方律师事务所律师。
原告毅兴公司诉被告浑南区政府履行行政允诺一案，于2020年11月2日向本院提出行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月25日、2021年5月14日对本案进行了公开审理。原告毅兴公司的委托代理人顾涛、乔伟明，被告浑南区政府的委托代理人刘婷婷、吴建平到庭参加了诉讼，本案现已审理完结。
原告毅兴公司诉称，2004年6月12日原告与浑南区白塔堡镇小羊安村委会签订项目合作书，约定由小羊安村提供500亩土地，原告支付补偿款3000万元；原告于2004年6月、12月分别向原沈阳市白塔经济区支付土地补偿费1000万元；暂收新增土地使用费899.73万元，但上述土地并没有交付原告，政府将上述土地出让给他人。2006年原告与沈阳市白塔高新技术开发有限公司签订土地使用权征用协议，约定征用2000亩塔南村土地用于落实鞍山科技大学项目，并支付了1000万元定金，后该协议未能履行，定金亦未返还。另2004年-2005年期间，原告为畜牧小区征收垫付200.26万元，及50万元借款。原白塔经济开发区欠原告3149.9980万元，扣除抵顶账务200万元，被告总计欠款2949.998万元。2008年9月10日，原东陵区政府形成会议纪要(2008)第81号，允诺对上述款项予以偿还。2011年浑南区再次召开会议，确定该款项由沈阳浑南新城管委会负责归还。后经浑南区审计局核实，原告在畜牧小区征收垫付77.0221万元，在塔南村1000万元定金中应予抵顶省孤儿学校征地过程中208.06万元费用，综上，被告应返还我方本金2618.7001万元。原告于2019年8月5日以沈阳浑南新城管委会为被告提出行政诉讼，在诉讼过程中，得知沈阳浑南新城管委会已经被撤销，其权利义务由浑南区政府承担，故起诉至法院，要求浑南区政府承担还款本金2618.7001万元，并承担利息损失，从支付之日起至被告实际偿还之日按同期贷款利率给付。并向本院提供的证据材料有：1、《开发建设“毅兴科技产业园”项目合同书》一份、《转账支票》存根一份、《专用收款收据》一份，证明：原告为建设“毅兴科技产业园”需用原“东陵区白塔堡镇小羊安村”500亩土地，且上述项目征得当时的白塔堡镇人民政府、白塔经济开发区的同意。原告向“沈阳市东陵区晓阳农工商联合公司”支付“土地补偿费”人民币1000万元；2、《转账支票》存根一份、《收据》一份，证明：原告向“沈阳白塔经济开发区”支付“新征土地使用费”人民币899.738万元；3、《征用土地使用权协议》二份、《转账支票》存根二份、《专用收款收据》一份，证明：原告欲“征用”原东陵区白塔堡镇塔南村2000亩土地用于培养职业技术人才基地的建设，并因此向沈阳市白塔高新技术开发有限公司支付定金人民币1000万元；4、《转账支票》存根一份、《专用收款收据》一份、情况说明一份，证明：原告向沈阳市白塔高新技术开发有限公司支付借款人民币50万元；5、《关于白塔堡镇畜牧小区违建房屋拆除补偿费的议定书》一份、《畜牧小区付款情况表》一份、畜牧小区付款凭证十二份，证明：拆除白塔堡镇畜牧小区违建房屋共需人民币700.26万元，其中白塔堡镇政府应出资100万元、塔南村应出资100.26万元、原告应出资500万元。但实际原告支出了577.0221万元；6、《企业变更情况查询卡》一份，证明：原告主体资格及企业名称有辽宁毅兴投资管理有限公司变更为辽宁物华天宝投资管理有限公司、后又变更为辽宁毅兴投资管理有限公司的事实；7、东陵区人民政府《区长办公会议纪要》(2008年9月10日第81号)一份、沈阳浑南新城管委会《会议纪要》(2011年8月29日)一份，证明：原告欲使用的小羊安村、塔南村两块土地均未能如期取得，东陵区人民政府、浑南新城管委会均对原告支出的款项数额及用于当地政府征收土地的用途予以确认，并允诺由浑南新城管委会承担；8、沈阳市大东区人民法院(2019)辽0104行初233号行政裁定书一份、沈阳市机构编制委员会文件《关于东陵区(浑南新区)机构改革有关事宜的批复》(沈编发【2012】11号)、中共沈阳市委组织部、沈阳市机构编制委员会办公室文件《关于沈阳市开发区(园区)建设问题专项整治工作的意见》(沈编办发【2018】94号)，证明：原告曾向大东区人民法院提起行政诉讼，要求浑南新城管委会履行还款义务，但经人民法院调查核实，浑南新城管委会已经撤销，浑南新城管委会作为被告的派出机构，被告应当承担还款义务；9、沈阳市浑南区审计局关于沈阳白塔经济开发区与辽宁毅兴投资管理有限公司资金往来情况的调查结果，证明：原被告辖区内的白塔经济区共收到原告公司转款2949.738万元，且不包含原告垫付的畜牧小区拆迁资金；10、原告向被告发出的《催告函》一份、EMS快递单一份、EMS邮件查询单一份，原告向原浑南新城管委会发出的额《催告函》一份、EMS快递单一份、EMS邮件查询单一份，光盘一张，证明：原告分别向被告、原浑南新城管理委员会发出催款通知，对方已经签收。11、《关于沈阳城市建设学院建设项目城市基础设施配套费缴纳的情况说明》，证明城建学院在施工中曾缴纳基础设施配套费，该费用不应由毅兴公司再次支付。
被告浑南区政府辩称，针对本案诉讼程序方面：1、原告所主张的沈阳浑南新城管理委员会会议纪要，不能转化为答辩人的法定职责，亦非行政命令或决定，也不属于沈阳浑南新城管理委员会与被告之间形成的行政协议，原告诉请履行会议纪要，没有事实及法律依据；2、原告诉请归还的2618.7001万元，非基于同一法律关系所产生，涉及的主体及款项性质亦不相同，原告无权在本案中一并主张，应以每笔款项形成的依据及基础法律关系提起相应诉讼。
针对本案事实方面：1、通过沈阳市白塔高新技术开发有限公司向小羊安村支付土地补偿费1000万元，该款并非支付给白塔经济区；2、新增土地使用费由白塔经济区收，并已转化为原告对塔南村征地的新增建设用地使用费；3、支付给白塔高新技术开发有限公司1000万，按实际约定其中有800万是小城镇基础设施及公益事业建设补偿款；4、畜牧小区的地上物的征收补偿应由原告承担，因为塔南村的土地征收系政府代征收，50万借款系由原告与白塔高新技术开发有限公司之间发生的，孤儿学校的征地补偿费由原告承担，并由原告以相关款项抵顶，抵顶情况属实，200万元的财务费用也系白塔高新技术开发有限公司与原告之间的抵顶关系，综上，被告并非上述款项的收款人，且与原告也无行政法上的权利义务关系，故被告不负有返还原告款项的法定职责。原沈阳浑南新城管理委员会未与被答辩人签署相应协议，未收取被答辩人相应款项，原告所主张的协议未能履行非沈阳浑南新城管理委员会及被告原因造成，且沈阳浑南新城管理委员会未收取原告支付的款项，故沈阳浑南新城管理委员会不应承担支付款项的利息。此外，依据原告诉请所主张的2011年沈阳浑南新城管理委员会的会议纪要，该会议纪要载明原告放弃利息，同时该会议纪要未载明款项归还时间。故原告主张利息损失没有依据。
即使认定被告存在行政允诺，原告提起本案诉讼也超过法律规定的起诉期限，原告依据沈阳浑南新城管理委员会于2011年作出的会议纪要提起本案诉讼，诉请履行该会议纪要。该会议纪要作出时间为2011年，原告于2020年提起本案诉讼，超过法律规定的起诉期限。
被告浑南区政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组：1、《开发建设“毅兴科技产业园”项目合同书》；证明事项：2004年6月12日，原告与沈阳市东陵区白塔堡镇小羊安村委会签署《开发建设“毅兴科技产业园”项目合同书》，第五条约定原告在小羊安村征用500亩土地，原告付给小羊安村农民每亩补偿费6万元，总金额为3000万元。在合同签订后，原告向小羊安村支付征地补偿费1000万元，余款2000万元人民币作为小羊安村股份，小羊安村每年获股份分红款100万元人民币，按2004年物价比例，今后每十年调整一次。合同签署后，小羊安村于2004年将500亩土地交付给原告，于2005年收回。原告应按合同约定向小羊安村支付2004年-2005年期间分红款100万元。2、小羊安村2004年6月30日第29号记账凭证；3、xxx04年6月16日全国农村信用合作社进账单(700万元)；4、2004年6月17日专用收款收据；证明事项：2004年6月16日沈阳白塔高新技术开发有限公司将原告支付的1000万元款项转入沈阳市东陵区晓阳农工商联合公司(即小羊安村委会)账户。2004年6月17日小羊安村委会向原告开具该笔1000万元款项的收款收据。被告未收取该笔款项，不负有返还义务。5、2004年12月23日，原白塔经济开发区开具的8,997,380元新增土地使用费收据；证明事项：原告依据证据1所支付的8,997,380元，原告实际用于承担其征用的塔南村土地新增土地使用费，该收据保存于辽政地字【2006】1501号征地卷宗内。因此原告无权请求返还该8,997,380元。6、沈阳市中院【2007】沈民(2)房初字第××号民事判决书；证明事项：2007年，原告依据证据1协议，以小羊安村委会、原白塔经济开发区及原白塔堡镇人民政府为被告，向沈阳市中院提起民事诉讼，诉请继续履行合同并承担损失，若不能履行合同，则返还财产并承担损失。沈阳市中院判决该案件三被告继续协议。因此，若原告要求返还其基于证据1协议所支付的款项，以该小羊安村委会等协议签署主体为被告，单独提起诉讼，不能与本案涉及其他款项合并于本案诉讼。第二组：7、《征用土地使用权协议》；证明事项：(1)2006年1月15日，辽宁物华天宝投资管理有限公司与沈阳市白塔高新技术开发有限公司签署《征用土地使用权协议》。协议第一条约定辽宁物华天宝投资管理有限公司征用塔南村土地，约2000亩，实际以土地职能部门实际勘测面积为准。协议第二条第2款及第三条约定，辽宁物华天宝投资管理有限公司承担各项征地补偿费用。协议第二条第3款约定，辽宁物华天宝投资管理有限公司承担白塔堡镇政府原小城镇基础设施及公益事业建设补偿款800万元。结合证据7，该800万元为原告应承担的款项，应自原告支付的塔南村征用土地1000万元定金中扣除。(2)若原告要求返还该协议项下所支付的款项，应以该协议为依据单独提起诉讼，不能与本案所涉及的其他款项合并于本案诉讼。8、《关于沈阳市白塔高新技术开发有限公司(原沈阳白塔经济开发区)与毅兴公司(辽宁物华天宝投资管理有新公司)1000(350+650)万元财务往来问题的证实材料》；9、樊景盛身份证复印件；证明事项：樊景盛为元沈阳市白塔高新技术开发有限公司工作人员，其于2019年6月13日出具证实材料，证实原告依据其与沈阳市白塔高新技术开发有限公司签署的《征用土地使用协议》所支付的1000万元中有800万元是对白塔堡镇政府原小城镇基础设施及公益事业建设补偿款，不应予返还。10、《关于沈阳市白塔高新技术开发有限公司(原沈阳白塔经济开发区)与毅兴公司(辽宁物华天宝投资管理有限公司)1000(350+650)万元财务往来问题的证实材料》；11、肖春艳身份证复印件；证明事项：肖春艳原为沈阳市白塔高新技术开发有限公司工作人员，其于2019年6月13日出具证实材料，证实原告依据其与沈阳市白塔高新技术开发有限公司签署的《征用土地使用权协议》所支付的1000万元中有800元是对白塔堡镇政府原小城镇基础设施及公益事业建设补偿款，不应予返还。12、原告企业工商信息一份；证明事项：2004年12月13日，原告经工商核准，企业名称由辽宁毅兴投资管理有限公司变更为辽宁物华天宝投资管理有限公司。2006年4月25日，经公司核准，原告企业名称由辽宁物华天宝投资管理有限公司变更为辽宁毅兴投资管理有限公司。辽宁物华天宝投资管理有限公司为原告企业曾用名称，证明证据6协议为原告与沈阳市白塔高新技术开发有限公司签署。13、辽政地字【2006】1501号征地批件；14、辽政地字【2006】1515号征地批件；15、辽政地字【2006】1529号征地批件；16、辽政地字【2006】1432号征地批件；17、2011年1月24日沈阳建筑大学城市建设学院与辽宁省孤儿学校出具的《证明》；证明事项：原告签署塔南村土地征用协议后，被告为原告办理塔南村土地征地手续，于2006年先后取得辽宁省人民政府作出的1432号、1501号、1515号、1529号征地批件，批准征收塔南村土地合计153.8571公顷。前述土地征地费用、地上物补偿及新增土地使用费等全部费用，依据被告提供的证据7及证据13，均由原告及沈阳建筑大学城市建设学院承担。第三组：18、2004年11月18日收款收据一张；证明事项：原告于2004年11月18日向原白塔经济开发区提供50万元借款，原白塔经济开发区向原告开具50万元借款收款收据，收款事项载明为借款。原告于起诉状中亦自认该笔50万元为借款。借款为民事法律关系，原告应另提起民事诉讼，不能与本案中一并审理。第四组：19、《建筑大学征地转款情况介绍》；证明事项：该转款情况介绍显示，征用塔南村土地总亩数为2307亩，总费用18,456万元，已支付征地费用181,693,696元，尚欠2,866,304元。该转款情况介绍经沈阳市东陵区白塔街道办事处塔南经济联合社(即塔南村委会)及沈阳城市建设学院盖章确认。该份证据能够证明原告尚欠塔南村土地征收费用2,866,304元，应自本案款项中扣除。20、2020年11月27日沈阳市东陵区白塔街道塔南社区居民委员会出具的《情况说明》；证明事项：该情况说明显示，塔南村将2307亩土地交付给原告，原告应付金额为184,560,000元，截止2010年3月29日原告支付181,693,696元，余款2,866,304元未支付。原告尚欠塔南村土地征收费用2,866,304元，应自本案款项中扣除。21、东陵区行政事业经费会计核算中心刘纯贵费用支出明细表一份；22、2011年3月30日《暂借动迁补偿款发放表》(1张)、及2011年4月30日第43号几张凭证(1张)，23、2012年3月21日刘纯贵出具的《借据》一份；24、2013年4月19日刘纯贵的文件(1张)、20万元支票存根(1张)及户名为刘纯贵存折、20万元支票(1张)；25、2014年5月26日浑南新城征收管理办公室向沈阳市盛京银行东陵分行出具的《情况说明》一份；26、2017年10月20日浑南新城征收管理办公室向沈阳盛京银行东陵分行出具的《情况说明》一份；证明事项：畜牧小区在原告征用的塔南村土地范围内，刘纯贵在畜牧小区有建筑物，刘纯贵建筑物拆除补偿费用应由原告承担。自2010年至2017年，白塔街道办事处及原浑南新城征收管理办公室通过预借/预付方式已向刘纯贵支付款合计78万元，该款项应于刘纯贵应获得的征收补偿款中扣除，故应于本案原告诉请返还的款项中扣除。27、2017年10月20日浑南新城征收管理办公室向沈阳盛京银行东陵分行出具的《情况说明》一份；证明事项：畜牧小区在原告征用的塔南村土地范围内，臧淑传在畜牧小区内有建筑物，臧淑传拆除补偿费用应由原告承担。原浑南新城征收管理办公室于2017年10月向臧淑传预付补偿款6万元，该预付款项应于臧淑传应获得的征收补偿款中扣除，故应于本案原告诉请返还的款项中扣除。
经庭审质证，关于原告提供的1-11号证据均可以实现其证明目的，本院均予以采信。对于被告提供的第一组证据中的1与6号证据的证明目的矛盾，不能实现应扣除100万元分红款的证明目的。2-5号的证明目的与政府2008年会议纪要的允诺内容不符，亦不能实现其证明目的。第二组的12号证据，可以实现证明目的，17号证据对于相关费用应由城市建筑学院承担的的证明目的可以实现，但该证明目的与原告应承担相关费用的证明目的矛盾，对于原告应承担此部分费用的证明目的不予采信；对于第二组其余证据均不能实现存在应补偿小城镇基础建设设施的证明目的。第18号证据与行政允诺内容不符，对其证明目的不予支持。对于第四组证据的证明目的，因本案行政允诺的行为发生于2008年，允诺的事项也是在此之前发生的款项，在允诺行为之后发生的款项，如原告方同意抵扣可以折抵，如存在争议，不是本案行政允诺履职案件的审理范围，故对其证明目的，本院不予支持。
经审理查明以下事实：2004年6月12日原告与浑南区白塔堡镇小羊安村委会签订项目合作书，约定由小羊安村提供500亩土地，原告支付补偿款3000万元。原告于2004年6月、12月分别向原沈阳市白塔经济区支付土地补偿费定金1000万元及新增土地使用费899.73万元。由于土地规划调整，该宗土地(小羊安村)未能办理土地相关手续，导致该土地在2004年撂荒一年，2005年村民对该宗土地重新耕种。2007年原告以白塔镇政府、原白塔经济区、小羊安村为被告，起诉到本院要求双倍赔偿违约损失，本院于2007年6月作出(2007)沈民二房初字13号民事判决，要求继续履行协议，由于该宗土地已经被政府出让给他人，故该判决未能予以履行。2007年8月原白塔经济区通过解决三角债方式返还200万元土地手续费，尚欠土地手续费699.738万元。
2006年1月15日原告与白塔高新技术开发有限公司就拟成立鞍山科技大学合作项目签订用地协议，该协议约定征用塔南村土地2000亩，耕地补偿每亩8万元，同时补偿小城镇基础设施及公益事业建设补偿款800万元。协议签订后，原告支付定金1000万元。2006年5月11日，原告与塔南村委会就同一地块又签订了一份征用土地使用权协议，该协议是为沈阳城市建设学院项目进行征地。后双方针对该份协议已实际履行。
2005年11月白塔高新技术开发有限公司向原告借款50万元。
2006年原告针对塔南村畜牧小区12户居民进行补偿，预估补偿费用为700.26万元，原告承担500万元，区政府、塔南村承担200.26万元，该款项由原告先行垫付。由于至今尚有2户未达成补偿协议，原告亦没有全额垫付200.26万元，仅垫付77.0221万元。
沈阳市东陵区人民政府于2008年9月10日形成第81号会议纪要，该会议纪要作出决定：“1、原白塔经济区尚欠辽宁毅兴投资管理有限公司1949.998万元；2、小羊安村不能履行原征地协议，则经济责任由原白塔经济区承担，所欠1000万元从政府出让1000亩土地收益金中解决。”
沈阳浑南新城管理委员会于2011年8月29日召开会议，其中第四项决议：“原白塔经济区欠原告的2949.998万元由沈阳浑南新城管理委员会负责归还。”
原告于2019年8月以沈阳浑南新城管理委员会为被告起诉到沈阳市大东区人民法院，要求其履行会议纪要内容。2020年8月沈阳市大东区人民法院以沈阳浑南新城管理委员会编制于2018年被撤销，适格被告应为沈阳市浑南区人民政府为由，裁定驳回原告起诉。原告遂以浑南区政府为被告向本院提出履行会议纪要之诉。
在大东区法院诉讼中，浑南区审计局对涉及原告的相关款项进行调查，并于2019年10月9日作出调查结果。其中认为原告给付小羊安村的定金1000万元，应扣除100万元的村民分红款；对于塔南村收取的1000万元定金，认为原告使用的系同一块土地，仍需支付基础设施及公益事业建设补偿费800万元；畜牧小区未完成征收，尚无法结算。最后认为原白塔经济区应返还1641.478万元，其中900万元应由小羊安村退回原白塔经济区。
本院认为，本案的焦点系本案是否属于行政诉讼范围及被告的会议纪要内容与审计调查结论之间的效力问题。
(一)本案是否属于行政诉讼范围
原告于2004年-2006年期间与小羊安村、塔南村、白塔高新技术开发有限公司及原白塔经济区之间的协议，按照当时的法律规定，均属于民事诉讼调整范畴，不属于行政诉讼范围。但是上述民事权利义务关系，因沈阳市东陵区人民政府(2008)第81号会议纪要的行政允诺而改变行为性质，政府将小羊安村、白塔高新技术开发有限公司等主体的还款义务，允诺由自己承担，故该会议纪要已经设定了行政机关的义务，该行为系行政允诺的行政行为，属于行政诉讼调整范围。
(二)是否超过起诉期限
沈阳市东陵区人民政府于2008年9月10号形成第81号会议纪要，按照当时的法律规定，原告应在2年内提出履行允诺诉讼。但沈阳浑南新城管理委员会于2011年8月29日再次作出会议纪要，变更了还款义务主体，再次确认了允诺，故起诉期限应另行计算。原告亦应在2年内起诉。原告于2019年8月以沈阳浑南新城管理委员会为被告起诉，在大东区法院诉讼中，浑南区审计局按照区政府2019年8月20日会议纪要(第57号)要求，对涉及原告的相关款项进行调查，并于2019年10月9日作出调查结果。上述行为，应视为政府承接原会议纪要内容，但对确定的债务数额存在异议，故对行政允诺履行期限应再次另行起算。2020年8月大东区法院以被告不适格驳回原告起诉，原告于2020年11月向本院提出诉讼，符合起诉期限的规定。
(三)行政允诺及审计变更行为是否合法
1、行政允诺是否合法
行政允诺系指行政机关在行政管理过程中，对于相对人承诺作出的一定特定行政作为的意思表示。
本案中，原告与小羊安村、塔南村、白塔高新技术开发有限公司及原白塔经济区之间发生的各种权利义务关系，均是为了实现征地行为，不是普通的民事法律关系。关于小羊安村发生的款项，原告预先支付的定金及其他款项均是以获得土地使用权为目的，但由于政府规划调整的原因，导致原告未获得相应的土地，但原告预付的定金已经作为部分征地补偿款支付给村民，且该宗土地被政府出让给他人，故政府的允诺行为实际上是将占用原告的1000万征地补偿款予以返还，属于其职责范围，系合法允诺。
关于原告的其他款项，所有行为均基于征地行为产生，且原告款项给付的主体亦是当时政府负责征地的实施主体，上述基础法律关系仍是征地行为，故政府允诺自己偿还上述款项，亦属于合法允诺。
综上，政府的允诺属于其职权范围，系合法允诺。
2、审计变更行为是否合法有效
沈阳市东陵区人民政府(2008)第81号会议纪要系政府对原告作出允诺，如需变更，应由政府依法作出。2019年的审计结论系政府的委托行为，不能作为直接变更行政允诺的独立行政行为。但考虑到政府的答辩内容及一次性解决争议，故对上述抗辩行为亦进行合法性审查。
关于扣除小羊安村100万元的村民分红款的审计结论。因根据原告与该村的协议，原告已经支付了的定金1000万元，由于非原告的原因，未取得相关土地的使用权，故原告在没有取得土地且未违约的情况下，显然不应支付该分红款。另，该协议纠纷经过民事审理，认为小羊安村、原白塔经济开发区及白塔镇政府系违约方，未交付土地，判决其继续履行协议。故该审计结论与相关事实不符，缺乏合法事实依据，不能作为变更该款项的证据。
关于塔南村收取的1000万元定金，审计核查认为原告仍需支付基础设施及公益事业建设补偿费800万元的结论。首先，该800万元补偿款项系约定于2006年1月15日原告与白塔高新技术开发有限公司就拟成立鞍山科技大学合作项目签订用地协议，系原告对白塔高新公司的小城镇基础建设设施及公益建设用地的补偿款。上述协议并没有实际履行，而实际履行的协议系原告与塔南村委会签订征地协议，故以协议的相对性，原告无需支付上述款项。其次，涉案地区为村集体土地，系村庄。被告亦没有证据证明在涉案征收土地上存在小城镇基础建设设施及公益建设用地。再次，即使真存在上述应补偿的项目，也应在原告征收塔南村的土地过程中按照相关补偿标准予以补偿，而不是按照未履行协议的约定直接扣除上述款项。最后，项目实施主体即城建学院已经在施工工程中缴纳了相关的基础建设设施配套费，该部分费用亦不属于原告应支付的补偿项目，故该部分的审计结论缺乏事实证据，亦不能作为变更行政允诺的依据。
综上，被告的口头变更允诺行为缺乏事实证据，本院不予支持，被告应继续履行原允诺，鉴于审计结论中存在原告认可已发生折抵部分，故被告应履行给付2618.7001万元本金的行政允诺。
(四)利息损失如何计算
沈阳市东陵区人民政府于2008年9月10号作出最初的行政允诺，虽然没有设定履行义务期限，但是根据行政行为一般性原则，应在2个月内履行完毕，如未履行完毕，则应在2008年11月10日开始给付利息。
在2011年8月的政府会议纪要中，被告设定变更给付主体，且记载原告同意放弃利息，但从2011年8月至今，被告仍未履行，属于政府违反诚信原则，故原告要求给付利息的请求应予以支持。
关于利息标准问题，因会议纪要未设定利息标准问题，且该行为系行政允诺行为，不是民事行为，故应按照被告未履行允诺给原告造成直接损失的方式计算，即按照法定孳息同期存款利率的标准予以计算。
综上，本案行政允诺的行为发生于2008年，允诺事项的内容为2004-2006期间发生的款项，在允诺行为之后发生的款项，如存在争议，不是行政允诺案件的审理范围，故被告的答辩观点不能成立，本院不予支持。原告的诉讼请求成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、判令被告沈阳市浑南区人民政府履行行政允诺，给付原告辽宁毅兴投资管理有限公司人民币2618.7001万元；
二、判令被告沈阳市浑南区人民政府给付原告辽宁毅兴投资管理有限公司同期存款利息。(从2008年11月10日始至被告给付之日止)
上述款项于本判决生效后10日内给付。
本案诉讼费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 王继东
审 判 员 唱英梅
人民陪审员 杜 锋
二〇二一年五月二十日
法官助理马乐
书记员刘晓濛