张青田、大连市市场监督管理局质量监督检验检疫行政管理:其他(质量监督)二审行政判决书
张青田、大连市市场监督管理局质量监督检验检疫行政管理:其他(质量监督)二审行政判决书
辽宁省大连市中级人民法院
行政判决书
(2021)辽02行终232号
上诉人(原审原告)张青田。
委托诉讼代理人孙宝岩，辽宁冠雄律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)大连市市场监督管理局，住所地大连市沙河口区中山路381号。
法定代表人曲寿巍，局长。
出庭负责人赵宇翔，副局长。
委托诉讼代理人靳同成，该局工作人员。
委托诉讼代理人刘通，辽宁恒信律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。
法定代表人陈绍旺，市长。
委托诉讼代理人慈元相，大连市司法局工作人员。
委托诉讼代理人于鲲，辽宁和昌律师事务所律师。
原审第三人大连麦花食品集团有限公司，住所地大连市甘井子区辛相路3号。
法定代表人曲玉珍，董事长。
委托诉讼代理人王旭。
上诉人张青田因与被上诉人大连市市场监督管理局(以下简称“市场局”)、被上诉人大连市人民政府(以下简称“市政府”)、原审第三人大连麦花食品集团有限公司(以下简称“麦花食品公司”)行政处理及行政复议一案，不服大连市西岗区人民法院(2020)辽0203行初149号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，2014年1月6日，第三人麦花食品公司作为申请人，向被告市场局提交公司变更登记申请书，主要内容：请求对公司股东登记事项作如下变更：将原股东曲玉珍、吕鸣岐、杨荣琴、杨琦、崔天茂、王莲香、杨铭清、刘振明等37人，变更为曲玉珍、吕鸣岐、杨荣琴、杨琦、崔天茂、王莲香、杨铭清等14人。第三人向被告提交了2009年12月29日签署的股东会决议、股权转让协议、公司章程修正案、《关于变更股东的情况说明》等材料。其中，股东会决议主要内容：股东之间转让股权的数额，股东向股东以外的三人(刘连维、刘姿、邹本玲)转让股权的数额；原股东及变更后股东身份确认。《关于变更股东的情况说明》主要内容：邹本玲未取得股东资格；原决议中张家国转让给邹本玲的股权，改为转给尹桂英，暂时保留“唐伟”为股东。被告市场局经审查，其材料齐备、申请符合规定，于2014年3月13日核准其变更申请，将第三人麦花食品公司登记事项中股东一项，将如下37名股东：1、崔天茂，2、迟元臣，3、董诚杰，4、何爱娟，5、李桂范，6、李桂廷，7、***明，8、吕鸣岐，9、李琴，10、李文珍，11、林燕，12、刘振明，13、牛铁军，14、潘淑深，15、曲玉珍，16、隋向滨，17、谭慧霞，18、唐伟，19、王德仁，20、王军，21、王立恩，22、王莲香，23、王淑玲，24、于冬荣，25、尹桂英，26、于红，27、杨丽，28、杨琦，29、尹琪，30、杨清铭，31、于全叔，32、杨荣琴，33、于世义，34、张家国，35、张良茂、36、张青田，37、赵玉荣；变更为以下14名股东：1、崔天茂，2、李桂范，3、刘连维，4、吕鸣岐，5、刘姿，6、刘振明，7、曲玉珍，8、唐伟，9、王莲香，10、尹桂英，11、杨琦，12、杨清铭，13、杨荣琴，14、张青田；同时，登记变更后的各股东股权比例。
此后，麦花食品公司变更前股东——案外人杨丽、谭慧霞，因与麦花食品公司、曲玉珍，因股东会决议效力确认纠纷提起民事诉讼。经大连市甘井子区人民法院、辽宁省大连市中级人民法院一审、二审后，辽宁省高级人民院再审此案，2017年9月27日，辽宁省高级人民法院作出(2017)辽民再529号民事判决书，判决：一、撤销辽宁省大连市中级人民法院(2016)辽02民终3829号民事判决和大连市甘井子区人民法院(2014)甘民初字第4213号民事判决；二、大连麦花食品集团有限公司于2014年1月6日提交工商变更登记备案的2009年12月29日股东会决议不具有法律效力；三、驳回谭慧霞、杨丽其他诉讼请求。
之后，被告市场局接到案外人请求撤销麦花食品公司变更登记的函，反映麦花食品公司2014年1月6日申请变更登记时，提交的2009年12月29日《股东会决议》被法院判决确认无效，被告市场局核实案件线索，于2018年1月8日向麦花食品公司下达《责令整改通知书》，责令该公司30日内申请撤销变更登记。该公司未按通知办理撤销变更登记，被告市场局于2018年6月21日立案，并展开调查，对相关人员进行询问、制作笔录。2018年10月15日，被告市场局向麦花食品公司、举报人下达听证通知，2018年10月26日，被告市场局召开听证会，麦花食品公司、举报人，以及有利害关系的多名股东参加了听证会。
2018年10月31日，市场局对麦花食品公司作出大工商处字[2018]64号行政处理决定，主要内容：该公司在2014年3月13日进行股东变更登记时所提交的《股东会决议》已被辽宁省高级人民法院(2017)辽民再529号判决书认定为伪造、不具备法律效力，鉴于该公司在此之后拒不履行撤销变更登记义务，依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定，处理如下：1、撤销2014年3月13日变更登记，恢复此前的登记状态。2、罚款人民币10万元，上缴财政。市场局向麦花食品公司送达该处理决定。2018年11月30日，大连日报刊登了被告的公告，主要内容：依据《关于大连麦花食品集团有限公司提交虚假材料取得公司登记行为的处理决定》，已撤销2014年3月13日变更登记，恢复此前的登记状态，因企业未缴回营业执照，现公告原核发营业执照正副本作废。麦花食品公司对此决定不服，向市政府申请复议，复议机关于2019年1月11日作出大政行复字[2018]61号行政复议决定，决定维持上述处理决定。
另查，本案审理前，被告市场局已经实际撤销2014年3月13日的变更登记，麦花食品公司现工商登记已恢复至变更登记前状态，即公司登记股东共计37人，各自股份恢复至变更前。
再查，根据中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅2018年12月29日向中共大连市委、大连市人民政府转发的《大连市机构改革方案》，大连市人民政府组建大连市市场监督管理局，承接原大连市工商行政管理局的职责。
原审法院认为，本案争议焦点有如下二项：其一，原告是否享有起诉权利。其二，被诉行政行为是否合法。
关于原告是否享有起诉权利。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉处理决定虽对第三人作出，但其中包含撤销2014年3月13日的变更登记，撤销行为，导致原告作为受让股份的股东，其登记的股权份额实发生了变化，会对其权利和义务产生影响，因此，被诉行为与原告有利害关系，原告有权提起行政诉讼。
关于被诉行政行为是否合法。被告作为公司登记机关，依据《公司法》《公司登记管理条例》的规定，具有作出变更登记及撤销变更登记的职权，因此，被告市场局对被诉行为有职权；被告市政府依据《行政复议法》的相关规定，亦有复议的职权。
原、被告双方就“被诉行为是否合法”问题，争议集中于法律适用问题，原告认为股东会决议不是股东之间股权转让的要求，因此，股东会决议虽被判定无效，不应撤销案涉变更登记的所有内容，尤其是原告受让的股权，属于股东之间转让股权，不应受股东会决议效力的影响。我国的《公司法》对有限责任公司股东之间转让股权，以及股东向股东以外的人转让股权均作出了规定，其中，股东之间可以相互转让其全部或者部分股权，而股东向股东以外的人转让股权限制较多，法律规定公司章程对股权转让另有规定的，应从其规定。第三人麦花食品公司章程第13条规定：股东会行使下列职权：对股东向股东以外的人转让出资作出决议之规定，股东会决议是股东变更登记必须提交的材料。本案中，被告市场局作为公司登记机关，其履行法定职责、行使管理职权的直接对象是公司而非股东，即被告市场局无论是作出变更登记，或是撤销变更登记，其行政行为的相对人是公司，即本案第三人麦花食品公司，麦花食品公司是本次案涉变更登记的申请人，其一次性向市场局提交变更登记申请，申请变更的内容涵盖公司整体股权结构的调整，所涉内容纷繁复杂且相互交织关联。其中，不仅包括原告受让股权引起的股权份额变更，更包括股东向股东以外的人转让股权引起的股权结构、股东人数的变更，因此，在麦花食品公司一次性申请变更登记时，股东会决议是不可或缺的申请要件。被告在此基础上，一次性予以核准变更登记，其行为符合高效、便民的原则，避免了行政相对人重复提交申请材料，也充分尊重了行政相对人的意志，体现出对公司整体股权结构、股东身份的变更和公示。因此，在确认行政相对人提交的股东会决议无效的情况下，被告一次性撤销上述变更登记并作出罚款，符合《公司法》第一百九十八条的规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”同时，一次性撤销登记也符合上述行政法原则。原告所诉观点，实际上是要求被告将变更登记中所涉及的每一笔股权转让拆分开来单独审核、登记，这不仅违背行政相对人要求整体变更的意志，也势必增加行政相对人的负担，须申请人重复提交申请材料，而且，如数笔变更不能一次性审核通过，则严重影响公司股权结构的完整性，丧失了公司登记的管理的意义。因此，原告作为单个受让股东，就变更登记、撤销变更登记行为中享有的利益，属于被告在作出行政行为时无法具体考量和处分的内容，且原告完全可以通过公司再次申请变更登记进行救济。被告作为公司登记管理机关，撤销的仅是公司登记，而非原告作为股东的其他权益，原告所诉扩大了被诉行为对其影响，对原告的观点，该院不予采纳，被告适用法律并无不当。
此外，被告市场局作出被诉行为前，履行了必要的程序，充分调查、取证，依法通知其改正错误行为，给予行政相对人和利害关系人听证权利，其程序符合法律规定；被告市政府在复议中，对争议焦点予以审查重新确认，复议结论正确。
综上所述，被诉行为有法律依据和事实基础，程序合法，裁量亦无明显不当，原告请求撤销，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张青田的诉讼请求。
上诉人张青田上诉称，请求撤销原审判决，改判撤销被诉行政处理决定和被诉行政复议决定。主要理由是：一、市场局送达给第三人的大工商处字(2018)64号行政处理决定书决定为“撤销2014年3月3日的变更登记，恢复此前的登记状态。”市政府行政复议决定书查明认定的事实亦为“2018年10月31日被申请人作出大工商处字(2018)64号《行政处理决定书》，决定：1、撤销2014年3月3日的变更登记，恢复此前的等级状态；”并通过行政复议决定维持了该处理决定。所以，无论是行政处理决定还是行政复议决定都是错误的，与其所调查的事实不符。二被上诉人在一审庭审中均辩解说是笔误。做出行政行为机关与审查其行为合法性的复议机关都在同一决定内容上出现笔误是不可能的。即便是笔误，应撤销该决定重新做出，而不是维持这种错误。二、上诉人所受让的股权根据公司法及第三人公司章程的规定，无须股东会决议通过，也无须其他股东同意。所以，人民法院判决案涉股东会决议无效，不影响上诉人受让股权的有效性。工商登记机关也不应当根据股东会决议对上诉人的股权变更登记。虽然第三人根据简便及效率的原则一次性申请变更登记，但被上诉人市场局根据股东会决议无效的判决书，行使行政处罚权时应当考虑包括上诉人在内的其他股东的登记行为是否受该判决书的影响，应当查明该判决书的效力是否及于上诉人。这种情况应当属于市场局在做出行政行为时具体考量和处分的内容，而非原审判决认为的无法考量。原审法院认为“撤销的仅是公司登记，而非原告作为股东的其他权益。”是错误的。被上诉人撤销的是包括上诉人在内的股权登记，是对上诉人财产的侵犯。被上诉人的行为使于世义等转让给上诉人股权又恢复登记在于世义名下，如于世义因其他债务被人民法院将这些股权查封拍卖，上诉人此时是无法对抗的。所以，股权变更登记是对上诉人合法财产的保护，并非没有影响。原审法院的“原告完全可以通过公司再次申请变更登记救济”说法，上诉人无法行使。因为，这不是上诉人的权利，是第三人的，同时第三人已经尽到对上诉人受让股权申请登记的义务。要求第三人再次申请变更登记不可能实现。客观情况的变化，第三人也无能为力。第三人的意见是不能单独只解决上诉人的，而不解决其他股东的，否则对其他股东不公平。所以，上诉人只能是通过诉讼要求被上诉人恢复股权登记。这是上诉人的诉权。
被上诉人市场局辩称，其作出被诉行政处理决定具有法定职权依据，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，且裁量合理。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。关于被诉行政处理决定第一项变更登记日期为2014年3月3日，实为笔误，负责本案的工作人员发现上述笔误后及时更正并送达，且第三人代理人王旭在送达回证上签字，日期为2018年11月6日。2014年3月13日变更登记的事实可以在第三人变更查询卡查询验证。第三人从未在2014年3月3日进行过变更登记，只有在2014年3月13日进行了变更登记。
被上诉人市政府辩称，不同意上诉人的上诉请求，请求人民法院驳回其上诉请求并维持原审判决。事实与理由同被上诉人市场局意见。
原审第三人麦花食品公司述称，同意上诉人张青田的上诉请求，不同意原审判决。理由如下：一、被上诉人送达给第三人的被诉行政处理决定书内容是“撤销2014年3月3日的变更登记，恢复此前的登记状态”，原审判决对此没有查明并认定，认定事实错误，应予纠正。市政府送达给第三人被诉行政复议决定书所认定亦是“撤销2014年3月3日的变更登记，恢复此前的登记状态。”。根据以上事实，被上诉人的行政行为及复议决定都不具有合法性，应当判决撤销。被上诉人后来向法庭举证的决定内容为“撤销2014年3月13日的变更登记”的行政处理决定书，没有向当事人送达，不具有法律效力。第三人对该证据不认可，认为是在诉讼过程中伪造的。二、根据原审查明的事实，市场局撤销的是包括上诉人在内的股权变更登记行为，对上诉人的股权造成了损害，上诉人合法取得的股权被市场局给撤销了。原审判决人为“被告作为公司登记管理机关，撤销的仅是公司登记，而非原告作为股东的其他权益”，“原告完全可以通过公司再次申请变更登记进行救济”，这是完全不可能的，第三人无法再次申请变更登记，谭慧霞、杨丽等是绝不同意的。她们费尽心思撤销变更登记，由市场局恢复了她们的股东身份，不会允许公司再次申请变更登记。再次申请变更登记，第三人确实做不了，无能为力。第三人不能只把张青田的股权再次申请登记，而对受让杨丽股权的杨荣琴等人置之不理，这些属于原股东与现股东之间关于股权转让之间的矛盾，司法判决都解决不明白，第三人亦不能解决。所以，上诉人等受让的股份能否得到法律保护是人民法院的责任，不是第三人的责任。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为系市场局于2018年10月31日对麦花食品公司作出的大工商处字[2018]64号行政处理决定，处理内容包含两部分，一为撤销2014年3月13日变更登记，恢复此前的登记状态；二为罚款人民币10万元，上缴财政。其中，撤销变更登记行为系行政处理决定，而罚款10万元依法律性质应为行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条第一款“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”之规定，本案原审第三人麦花食品公司为对行政处罚决定提起诉讼的适格主体，上诉人张青田不具有该主体资格。因麦花食品公司本案中未对该行政处罚提起诉讼，本院对该处罚决定是否合法不予审查。关于撤销麦花食品公司变更登记的行政处理决定，张青田系该处理决定的利害关系人，具有提起诉讼的主体资格，因此，本案审理的焦点问题应为撤销麦花食品公司变更登记的行政行为是否符合法律规定。根据《公司登记管理条例》第四条及《中华人民共和国企业法人登记管理条例》相关规定，被上诉人市场局作为工商行政管理机关依法具有对辖区内公司登记申请材料进行审查并作出核准登记的职权。同时，依据《公司登记管理条例》第六十四条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”之规定，被上诉人市场局亦有对提交虚假材料取得的公司登记行为调查处理及撤销登记的职权。本案中，从被上诉人市场局原审提交的证据来看，结合市场局对相关人员的调查笔录、听证笔录、公司变更登记申请材料及辽宁省高级人民法院(2017)辽民再529号民事判决能够认定，原审第三人麦花食品公司于2014年1月6日申请变更登记时向市场局提交的2009年12月29日签署的股东会决议系虚假材料。市场局于2014年3月13日核准麦花食品公司变更申请，将该公司原37名股东变更为14名股东的变更登记，没有事实基础，应予撤销。被上诉人市场局发现案涉提交虚假材料骗取公司变更登记情况后，及时履行核验、调查等程序，依法作出撤销公司变更登记的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人市政府在受理复议申请后，依法履行了通知答复、审查等程序，其作出维持原行政行为的复议决定，程序合法，并无不当。关于上诉人提出的市场局向原审第三人送达的被诉行政处理决定及案涉行政复议决定所载变更登记日期为2014年3月3日，属事实不清，应予撤销的主张，本院认为，被上诉人市场局在发现将2014年3月13日误写为2014年3月3日的笔误后已及时更正，且向复议机关提交的及在大连日报公告的均为更正的行政处理决定，该笔误未对上诉人的权利义务产生实质影响。因此，本院对上诉人的该项主张不予支持。关于上诉人提出的其受让的股权无需股东会决议通过，市场局不应撤销对其变更登记的主张，本院认为，原审第三人向市场局提交的包括上诉人股权变更在内的变更登记申请系一个申请，市场局核准变更登记后发现原审第三人提交虚假材料骗取公司变更登记，对该次变更登记予以撤销，符合法律规定。上诉人该项上诉主张无法律依据，本院不予支持。上诉人的其他上诉主张，因无事实及法律依据，本院亦不予支持。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审判决结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张青田负担(已交纳)。
本判决为终审判决。
审判长 张国华
审判员 胡俊杰
审判员 马小红
二〇二一年六月九日
书记员 朱彦锡