王献征与伊犁哈萨克自治州塔城地区行政公署、新疆维吾尔自治区人民政府其他行政行为二审行政判决书
王献征与伊犁哈萨克自治州塔城地区行政公署、新疆维吾尔自治区人民政府其他行政行为二审行政判决书
新疆维吾尔自治区高级人民法院
行政判决书
(2021)新行终50号
上诉人(原审原告)：王献征。
委托诉讼代理人：马书元(王献征妻子)。
委托诉讼代理人：吴海丽，北京圣运(天津)律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：伊犁哈萨克自治州塔城地区行政公署，住所地新疆维吾尔自治区塔城地区塔城市新华街169号。
法定代表人：阿依丁拖留汗，伊犁哈萨克自治州塔城地区行政公署专员。
委托诉讼代理人：万国友，伊犁哈萨克自治州塔城地区司法局行政司法监督科科长。
委托诉讼代理人：张国强，新疆鸿疆律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：新疆维吾尔自治区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区中山路479号。
法定代表人：雪克来提扎克尔，新疆维吾尔自治区人民政府主席。
委托诉讼代理人：于林川，新疆维吾尔自治区司法厅行政复议与应诉处干部。
委托诉讼代理人：马涛，新疆维吾尔自治区司法厅行政复议与应诉处干部。
上诉人王献征因其诉伊犁哈萨克自治州塔城地区行政公署(以下简称塔城地区行署)、新疆维吾尔自治区人民政府(以下简称自治区人民政府)不履行信息公开法定职责一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2020)新01行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王献征及其委托诉讼代理人马书元、吴海丽，被上诉人塔城地区行署的委托诉讼代理人张国强，被上诉人自治区人民政府的委托诉讼代理人于林川、马涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，王献征诉称，2015年10月9日至2016年6月8日，沙湾县人民政府决定对沙湾县金沟河城镇段生态治理工程项目范围内的房屋，实施征收并收回相关国有土地使用权，其位于沙湾县三道河子镇五十六区机关农场的房屋，在征收范围内。王献征依据国发〔1989〕49号《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》认为沙湾县人民政府无权批准征收该项目的土地使用权，应由塔城地区行署批准，因此于2020年1月7日向塔城地区行署申请，公开沙湾县金沟河城镇段生态治理工程项目国有土地使用权批准文件、申报材料，以及王献征房屋所涉地块的国有土地使用权收回批准文件。塔城地区行署核实有关情况后，于2020年1月21日电话告知王献征其申请公开的信息不在塔城地区行署，其应与沙湾县人民政府联系，并告知了相关负责人及联系方式。王献征以塔城地区行署未在法定期限内对信息公开申请给予书面答复为由，向自治区人民政府申请行政复议。自治区人民政府认为塔城地区行署在法定期限内对王献征的信息公开申请进行了答复，于2020年6月9日作出新政复决﹝2020﹞8号行政复议决定书，驳回王献征的行政复议申请。王献征不服，提起行政诉讼，请求：1．依法撤销自治区人民政府作出的新政复决﹝2020﹞8号行政复议决定书；2．依法确认塔城地区行署不履行信息公开法定职责的行为违法并责令其限期依法履行法定职责。
原审法院认为，本案的争议焦点是塔城地区行署是否是王献征申请公开信息的公开主体。一、《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。”王献征申请公开的信息都是由沙湾县人民政府颁布或批准，并非由塔城地区行署制作。塔城地区行署不是申请公开信息的公开主体。二、王献征依据《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》(国发〔1989〕49号)的规定，认为沙湾县人民政府无权批准金沟河城镇段生态治理工程项目范围内的土地使用权，故推定应由塔城地区行署批准，应由塔城地区行署公开相关信息。首先，《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》规定的是出让国有土地使用权的批准权限，而沙湾县人民政府是征收沙湾县金沟河城镇段生态治理工程项目范围内的土地，并非出让国有土地使用权。王献征以该通知的规定为依据认为应由塔城地区行署履行信息公开的职责属适用法律错误。其次，即使沙湾县人民政府无权或超越权限征收土地，也不必然就能推定应由塔城地区行署批准征收沙湾县金沟河城镇段生态治理工程项目范围内的土地。三、《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第五项规定：“……所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”，塔城地区行署已告知王献征其申请公开的信息不属于塔城地区行署负责公开，其应向沙湾县人民政府申请公开，并告知联系人和联系方式，也责令沙湾县人民政府向王献征公开相关信息，塔城地区行署已履行了其职责。王献征以塔城地区行署未书面告知为由认为塔城地区行署未在法定期间内履行信息公开职责。该院认为，法律并未规定必须以书面形式告知相关信息，塔城地区行署以口头形式告知王献征相关信息并未损害王献征的权益。四、自治区人民政府的行政复议程序合法，查明事实清楚，适用法律正确。该院认为，王献征要求撤销自治区人民政府作出的新政复决﹝2020﹞8号行政复议决定书，确认塔城地区行署不履行信息公开法定职责的行为违法并责令其限期依法履行法定职责的诉讼请求没有事实和法律依据，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王献征的诉讼请求。案件受理费50元，由王献征负担。
王献征上诉称，一、原审认定事实不清，适用法律错误。1．上诉人向被上诉人塔城地区行署邮寄提交了政府信息公开申请表。塔城地区行署于2020年1月8日签收后，应按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定，向上诉人予以答复，但被塔城地区行署并未按照上诉人要求的形式作出书面答复，亦未公开上诉人申请公开的内容，其行为侵犯了上诉人的合法权益；2．上诉人申请公开的信息系上诉人房屋及土地所涉征收项目的国有土地使用权收回的批准文件及申报材料，根据国发〔1989〕49号《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》规定，该文件的批准制作机关应当是塔城地区行署，并非沙湾县人民政府。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定，即便塔城地区行署没有上诉人所申请的信息，在排除可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的情况下，应按照上诉人在申请信息公开时的要求，进行书面答复，而非简单口头告知；三、被上诉人自治区人民政府未查明案件事实就驳回上诉人的复议申请，作出新政复决(2020)8号行政复议决定的行为违法，应当予以撤销。请求：1．依法撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判；2．诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人塔城地区行署辩称，一、原审认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人塔城地区行署并非案涉政府信息公开的主体。1．塔城地区行署接到上诉人政府信息公开的申请后，当日即告知上诉人其申请公开的内容不在塔城地区行署处，应与沙湾县人民政府联系，并向其告知了沙湾县人民政府相关负责人及联系方式，履行了告知义务；2．在确定塔城地区行署并非案涉政府信息的公开主体后，塔城地区行署向沙湾县人民政府下达了《责令信息公开通知书》，沙湾县人民政府已于2020年9月10日下午，向上诉人公开了其所申请的政府信息，上诉人已查看并签收相关文件。二、塔城地区行署在收到上诉人的政府信息公开申请后，因无法提供电子版，本着高效便民的态度，向其告知了应当公开该信息的主体，故不存在违反《中华人民共和国政府信息公开条例》，未按要求回复的情形，故请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人自治区人民政府辩称，1．根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定，政府信息由其制作的机关负责公开。上诉人申请公开的政府信息系沙湾县人民政府颁布和批准的，故被上诉人塔城地区行署并非上诉人申请公开的政府信息的公开主体；2．塔城地区行署在收到上诉人的申请后，已向其告知了应当公开该信息的主体，故已依法履行法定职责；3．因案涉政府信息并非由塔城地区行署所掌握并公开，故无法向上诉人提供书面答复，上诉人主张塔城地区行署有义务按照上诉人要求的形式进行答复，没有法律依据；4．案涉行政复议程序合法。自治区人民政府于2020年4月22日收到上诉人提出的行政复议申请，于次日依法受理，并向塔城地区行署送达行政复议答复通知书，要求其10日内作出答复并提交相关证据。2020年5月6日，塔城地区行署提交了行政复议答辩书及相关证据材料。自治区人民政府于2020年6月9日作出案涉行政复议决定并送达当事人，其程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。故原审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审庭审中上诉人未提交新证据。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的基本事实一致，本院予以确认。
另查明，上诉人以邮寄的方式向被上诉人塔城地区行署提交了四份政府信息公开的申请，分别申请公开案涉征收项目的以下信息：1．房屋征收决定及公告、安置补偿方案及公告、征收土地红线图；2．政府作出房屋征收决定涉及的四项规划：国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划，城乡规划和专项规划，市、县级政府组织有关部门针对征收补偿方案进行论证并公布、征求公众意见的相关材料，针对本次征收的社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证明材料；3．国有土地使用权批准文件及申报材料，申请人房屋所涉地块的国有土地使用权批准文件；4．上诉人被征收房屋的评估报告。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人塔城地区行署是否属于案涉政府信息的公开主体。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”即政府信息公开的原则为“谁制作谁公开，谁保存谁公开”。本案中，上诉人向被上诉人塔城地区行署提交四份政府信息公开申请，其内容均与沙湾县人民政府实施的沙湾县金沟河城镇段生态治理工程项目中征收工作有关。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》的相关规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。沙湾县人民政府是负责上述行政区域内的房屋征收与补偿工作的人民政府，具有制作、保存、公开与征收行为有关文件的职责，故被上诉人塔城地区行署并非本案上诉人要求政府信息的公开主体。
关于被上诉人塔城地区行署是否履行告知义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第五项规定：“政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……(五)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”本案中，被上诉人塔城地区行署依法受理上诉人提交的政府信息公开申请后，经审查认为，上诉人申请公开的政府信息应由沙湾县人民政府公开，故向其告知了沙湾县人民政府的联系方式及相关负责人姓名，并以下达《责令信息公开通知书》的方式，责令沙湾县人民政府向上诉人公开其申请公开的政府信息，故被上诉人塔城地区行署的行为符合上述规定，上诉人主张被上诉人塔城地区行署未履行法定职责，与事实不符，本院不予支持。
关于被上诉人塔城地区行署告知方式是否符合法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式……”该规定是要求行政机关提供的政府信息内容和申请人所申请的一致，不因载体的不同而致使信息内容的质和量发生变化。如果行政机关未按申请人要求的形式提供信息，但是以其他形式提供了相同量和相同内容的信息，应该说对相对人的实体权利义务并未产生不利影响。本案中，被上诉人塔城地区行署并非信息的制作及保存机关，在受理上诉人的政府信息公开申请后，以电话通知的形式告知其信息保存和制作机关及联系方式，是就正确的政府信息公开义务主体对上诉人予以指引，不违反法律规定，亦未影响上诉人的实体权利义务。上诉人要求以书面方式进行公开的是需要公开的政府信息，而非被上诉人塔城地区行署关于公开义务主体的指引，故上诉人提出被上诉人塔城地区行署未按上诉人申请的形式要求向其答复，应确认违法的主张没有法律依据，本院不予支持。
关于复议机关的复议决定是否合法。被上诉人自治区人民政府在收到上诉人的复议申请后进行审查，认为被上诉人塔城地区行署已依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第五项、第三十三条的规定，履行了相应的义务，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，作出新政复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以支持并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。王献征的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元(王献征已预交)，由上诉人王献征负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 倪 敏
审 判 员 张 玉
审 判 员 杨 旭 暖
二〇二一年六月十日
法官助理 塔吉古丽艾则孜
书 记 员 米阿力木阿卜拉