王峰、广安市市场监督管理局、川省市场监督管理局等其他行政管理其他其他判决书
王峰、广安市市场监督管理局、川省市场监督管理局等其他行政管理其他其他判决书
四川省成都市中级人民法院
行政判决书
(2021)川01行终628号
上诉人(原审原告)王峰。
被上诉人(原审被告)广安市市场监督管理局。住所地：四川省广安市广安区建安南路208号。
法定代表人欧彦，局长。
委托代理人于拥军，广安市市场监督管理局工作人员。
委托代理人石耀，四川爱众律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)四川省市场监督管理局。住所地：四川省成都市成华区东风路北二巷4号。
法定代表人万鹏龙，局长。
委托代理人胡滨，四川运逵律师事务所律师。
委托代理人李祎波，四川运逵律师事务所律师。
原审第三人广安森林雨茶业有限责任公司。住所地：四川省广安市广安区堰塘湾街1号临港大市场1幢2楼58号。
法定代表人徐凯，职务不详。
上诉人王峰因诉被上诉人广安市市场监督管理局(以下简称广安市场监管局)、被上诉人四川省市场监督管理局(以下简称四川省市场监管局)市场监督管理投诉举报处理行为及行政复议一案，不服四川省成都市成华区人民法院(2020)川0108行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2019年9月30日，王峰通过网络在“××”淘宝店购买了原审第三人广安森林雨茶业有限责任公司(以下简称森林雨公司)生产的柚花茶(以下简称案涉产品)6件，配料中表明含有柚花，生产许可证号为××，生产标准：××。该产品外包装上采用柚子花图案和简介，并在外包装标签文字描述中有“具有良好的药理作用，可以助气血循环畅通，化痰、平喘、改善胃寒而痛功效，有益人体健康”。王峰认为，案涉产品存在生产许可证过期、违反执行标准、柚花未标注含量、柚花是非食品原料及外包装标签涉及疾病预防、治疗功能的问题，违反了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)第六十七条、第七十条、ＧＢ7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1、《中华人民共和国药品管理法》(以下简称药品管理法)第十条、第三十二条、国家卫生部《关于<禁止食品加药卫生管理办法>若干问题的答复》的规定，于2019年10月10日通过12315广安市市场监管投诉举报平台向广安市场监管局举报森林雨公司违法使用或滥用食品添加剂、非法添加非食用物质。广安市场监管局于同月30日收到举报材料后，因同月28日根据另一举报人提供的违法线索已对森林雨公司涉嫌生产经营标签不符合法律规定的案涉产品进行立案调查，故于同年10月31日决定将王峰本次投诉举报与前述案件并案调查，并告知王峰。2019年10月25日，广安市场监管局前往森林雨公司住所地广安市广安区××号××市场××幢××楼××号进行现场调查，在查验该公司《营业执照》《食品生产许可证》《食品生产许可品种明细表》后，于展示厅货架上发现案涉产品，随即对上述产品进行扣押、拍照存证并制作《现场笔录》，并向森林雨公司发出广市监责改〔2019〕3号《责令改正通知书》，要求其立即停止柚花茶的生产经营活动。广安市场监管局对森林雨公司的法定代表人、××县沿××副食销售部一分店(××营销店)负责人华某分别进行了询问调查，提取了森林雨公司及××副食销售部一分店的营业执照、森林雨公司的《食品生产许可证》、销售清单、《茶叶产品出厂检验报告单》《广安森林雨茶业有限公司企业标——柚花茶》。2019年12月17日，广安市场监管局委托四川经准检验检测集团股份有限公司对案涉产品进行抽样检测，该公司于2020年1月6日出具ＮＯ：ＷＳＰ19-6099《检测报告》，结论为“所检项目符合ＧＢ2762-2017《食品中污染物限量》、ＧＢ2763-2016《食品中农药最大残留限量》标准要求”。经查，森林雨公司共生产柚花茶45盒(50ｇ规格共21盒，于2019年9月1日生产；96ｇ规格共24盒，其中11盒于2019年9月1日生产，另13盒于2019年10月4日生产)，用于出厂销售的产品共42盒，货值8092元，已售出柚花茶22盒，销售收入6072元(均由××营销店售出)。森林雨公司法定代表人亦证实案涉产品实际执行标准为企业标准××、××，上述标准均未依法备案。后该局于2020年1月20日对森林雨公司作出广市监罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》，认为其生产经营的食品(柚花茶)标签标示的产品标准号：××、××未在四川省卫生健康委员会备案的行为违反了食品安全法第三十条和《四川省标准化监管条例》第十六条的规定，根据《四川省标准化监管条例》第二十八条的规定应当责令改正；森林雨公司生产经营的食品(柚花茶)标签不符合食品安全标准的要求并涉及疾病预防、治疗功能，违反了食品安全法第六十七条第三款、第七十一条的规定，构成了食品安全法第一百二十五条第一款第二项规定所指的生产经营标签不符合法律规定的食品的违法行为，根据食品安全法第一百二十五条第一款的规定应当给予行政处罚。遂根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、食品安全法第一百二十五条第一款及《四川省标准化监管条例》第二十八条的规定，决定责令森林雨公司改正违法行为并给予：1．没收扣押标签不符合法律规定的食品(柚花茶)12盒；2．没收违法所得6072元；3．处罚款40000元，罚没款共计46072元。
同日，广安市场监管局向王峰作出《投诉举报答复函》(以下简称答复函)，向其告知：1.森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示的生产许可证由该局颁发且在有效期内，未查见有标示的生产许可证号为××的柚花茶；2.森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示的生产标准××未在四川省卫生健康委员会备案，该产品未标示ＧＢ14456.2-2008、ＤＢ42／Ｔ391-2010；3.森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示了柚花图案和柚花的简介，但未在产品标签上标示柚花的添加量或在成品中的含量，不符合ＧＢ7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1的要求；4.柚花未列入《中华人民共和国药典》《四川省中药材标准》《四川省中药饮片炮制规范》，不是按药品管理的物质；农业出版社出版的《茶用香花栽培学》第七章、国家茶叶质量监督检验中心的复函、《中国柚子花香气的化学组成》《柚子花茶的感官品质评价及主要滋味成分分析》、四川省茶文化协会等函件记载了柚花茶是我国的传统花茶，上述文献资料证明柚花是传统食用习惯的食品；5.森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示的内容涉及疾病预防、治疗功能；6.该局于2020年1月20日对森林雨公司作出责令改正、没收涉案食品、没收违法所得6072元、处罚款40000元的行政处罚，并根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条、第十条的规定对王峰本次举报给予1500元奖励。
2020年1月28日，王峰对广安市场监管局作出的答复函不服，向四川省市场监管局申请行政复议。2020年2月6日，四川省市场监管局以川市监复字〔2020〕0003号《行政复议受理通知书》予以受理，并向广安市场监管局发出川市监复字〔2020〕0003号《行政复议答复通知书》。2020年2月17日，广安市场监管局向四川省市场监管局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。复议期间，四川省市场监管局根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项的规定，决定于2020年3月20日起中止该复议案件审理，并就此向王峰发出《中止行政复议通知书》。2020年5月6日，四川省市场监管局恢复对该复议案件的审理，并于2020年5月9日作出川市监复字〔2020〕0003号《行政复议决定书》(以下简称3号复议决定)，维持广安市场监管局作出的答复。王峰不服，提起诉讼，请求撤销广安市××市场监管局作出的3号复议决定，并判令重新作出答复。
原审法院另查明，2019年10月8日，王峰向四川省卫生健康委员会申请公开“广安森林雨茶业有限责任公司企业标准××”相关信息，该委作出“该标准未在我委备案”的书面回复。2020年1月9日，国家卫生健康委员会就王峰关于柚花的信访问题作出“未批准柚花作为新食品原料，亦未将其纳入按照传统既是食品又是中药材的物质目录”的书面信访回复。
原审法院再查明，广安市场监管局在案件调查过程中，于2019年12月18日向国家茶叶质量监督检验中心发出协助调查函，内容为查询柚子花茶能否作为窨制花茶的原料。国家茶叶质量监督检验中心于2019年12月23日回函称“柚子花作为窨制花茶的香花之一，是行业内普遍公认的事实，但我中心也无权确定柚子花是否可以作为用于食品的原料，相关问题请咨询国家卫生与健康委员会确定”。王峰同时在广安市场监管局的调查过程中提交了四川省茶文化协会作出的川茶协函〔2018〕31号《关于森林雨茶业有限责任公司请求提供柚花茶可食性相关资料的复函》，载明：柚花茶的食用在历史资料上早有记载，在民间早已有按冲泡茶叶习惯饮用方式使用柚花茶。
原审法院认为，本案各方的争议焦点是广安市场监管局关于王峰投诉所主张“柚花是非食品原料”的回复是否符合法律规定。根据药品管理法第二条、第二十八条的规定，药品是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药、化学药和生物制品等，药品必须符合国家药品标准；国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。广安市场监管局检索查阅了《中华人民共和国药典》《四川省中药材标准》《四川省中药饮片炮制规范》，其中并未纳入柚花，同时国家卫生健康委员会对王峰的书面信访答复中，柚花也并未被列入既是食品又是药品的物品当中，故广安市场监管局认定柚花并非为药品恰当。另外，从广安市场监管局在办理案件过程中的协查情况看，并无证据证明案涉产品为非食品原料，王峰亦未提供充分的证据和依据证明案涉产品为非食品原料，结合《新食品原料安全性审查管理办法》在第二条中对“新食品原料”的定义即“新食品原料是指在我国无传统食用习惯的下列物品：(一)动物、植物、微生物；(二)从动物、植物和微生物中分离的成分；(三)原有结构发生改变的食品成分；(四)其它新研制的食品原料”，第二十二条对“传统食用习惯”的释义即“传统食用习惯，是指某种食品在省辖区内有30年以上作为定型和非定型包装食品生产经营的历史，并且未载入《中华人民共和国药典》”，并结合川茶协函〔2018〕31号《关于森林雨茶业有限责任公司请求提供柚花茶可食性相关资料的复函》内容，应当认定广安市场监管局认定柚花不属于非食品原料并无不当，其作出的回复函符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，四川省市场监管局对王峰不服广安市场监管局作出的答复函提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。四川省市场监管局收到王峰的复议申请，经审查后予以受理，复议过程中依法办理了中止，在中止事由消除后及时恢复审理，作出3号复议决定后依法向王峰送达，该复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回王峰的全部诉讼请求。案件受理费50元，由王峰负担。
宣判后，上诉人王峰不服，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清，柚子花不是食品原料，应当属于新食品原料，目前无食品相关标准。请求撤销原审判决，改判支持王峰的全部诉讼请求。
被上诉人广安市场监管局辩称，柚子花是有传统食用习惯的食品，不属于新食品原料。上诉人王峰的上诉主张不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人四川省市场监管局辩称，被上诉人广安市场监管局认定柚子花不是药品，且不属于非食品原料，事实清楚，证据确凿。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人森林雨公司陈述称，上诉人王峰的上诉主张不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人王峰向本院提交了2020年12月8日四川省卫生健康委员会向王峰作出的《关于咨询的复函》，拟证明柚子花没有传统食用习惯；原审第三人森林雨公司向本院提交了以下证据：1.2020年11月11日成都市食品药品检验研究院分别对样品9某柚花粉末、10某龙安柚花粉末、11某龙安柚花粉末、12某龙安柚花粉末、13某龙安柚花粉末、14某龙安柚花粉末作出的《检验报告》；2.2021年1月29日四川省疾病预防控制中心对龙安柚花作出的川疾(食)检(2020)0022-1、川疾(食)检(2020)0022-2、川疾(食)检(2020)0023-1、川疾(食)检(2020)0023-2、川疾(食)检(2020)0024-1、川疾(食)检(2020)0024-2、川疾(食)检(2020)0001《检验检测报告书》，拟证明案涉产品是可以食用的安全食品。本院认为，王峰提交的《关于咨询的复函》不能证明柚子花没有传统食用习惯，森林雨公司提交的成都市食品药品检验研究院作出的《检验报告》及四川省疾病预防控制中心作出的《检验检测报告书》与本案被诉行政行为合法性的审查无关，本院均不予采纳。
本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。
本院认为，根据食品安全法第六条第二款的规定，被上诉人广安市场监管局具有作出本案被诉行政行为的行政职权。广安市场监管局收到上诉人王峰关于案涉产品的举报后，决定立案调查并告知王峰，其后到原审第三人森林雨公司住所地开展现场检查，对森林雨公司及销售单位进行询问调查，收集营业执照、许可证件、检验报告单等证据材料，委托检测公司对案涉产品进行抽样检查，对森林雨公司违反食品安全法及有关规定的行为进行行政处罚，并根据调查情况作出答复函送达王峰，行政程序并无不当。
本案中，上诉人王峰举报案涉产品存在生产许可证过期、违反执行标准、柚花未标注含量、柚花是非食品原料及外包装标签涉及疾病预防、治疗功能等问题。被上诉人广安市场监管局在调查中收集的现场照片、询问笔录、许可证件、检验报告等证据材料，可以证明森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示的生产许可证在有效期内；标签标示的生产标准××未在四川省卫生健康委员会备案，该产品未标示GB14456.2-2008、DB42/T391-2010；标签标示了柚花图案和柚花的简介，但未标示柚花的添加量或在成品中的含量，不符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1的要求；标签标示的内容涉及疾病预防、治疗功能。广安市场监管局就调查情况向王峰作出答复函，同时告知根据有关规范及相关文献资料内容，柚花不是按药品管理的物质，是有传统食用习惯的食品，以及对森林雨公司的处罚情况、对王峰的奖励情况等。广安市场监管局对王峰作出的回复函事实清楚，内容适当。王峰认为答复函内容不当，柚子花是新食品原料且没有传统食用习惯的主张缺乏依据，本院不予支持。
根据行政复议法第十二条的规定，被上诉人四川省市场监管局作为被上诉人广安市场监管局的上一级主管部门，具有对上诉人王峰提出的行政复议申请作出处理的法定职权。四川省市场监管局根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对王峰的复议申请进行受理、审查后，作出3号复议决定，维持了答复函，认定事实清楚、证据确凿、程序适当。
综上，上诉人王峰的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王峰负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋娜娜
审判员 雍卫红
审判员 刘 静
二〇二一年五月二十五日
书记员 刘织玮