湖南省张家界市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）湘08行初2号

原告张家界农村商业银行股份有限公司，住所地张家界市永定区永定大道。

法定代表人龙芳，董事长。

委托代理人向波，湖南向法律师事务所律师。

被告张家界市人民政府，住所地张家界市永定区南庄坪。

法定代表人王洪斌，市长。

委托代理人滕英，湖南云天（张家界）律师事务所律师。

委托代理人吴飞，张家界市司法局行政复议与应诉二科科长。

第三人丁祖均，男，1951年6月11日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。

第三人田智勇，男，1973年8月2日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。

第三人刘忠，男，1968年4月13日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。系丁祖均及田智勇委托代理人，张家界市永定区永定法律服务所法律工作者。

刘忠、丁祖均、田智勇的委托代理人罗文平，张家界市永定区永定法律服务所法律工作者。

原告张家界农村商业银行股份有限公司（以下简称农商行）不服被告张家界市人民政府（以下简称市政府）及第三人刘忠、丁祖均、田智勇行政复议一案，于2021年12月29日向本院提起****。本院2022年1月5日立案后，于2022年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2022年3月9日组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2022年3月22日公开开庭审理了本案。原告农商行委托代理人向波，被告市政府委托代理人滕英、吴飞及第三人刘忠、丁祖均、田智勇均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

市政府于2021年12月6日作出张政复决[2021]20号《行政复议决定书》，决定：撤销张家界市自然资源和规划局为农商行办理的划拨国有建设用地使用权初始登记（编号：张-国用-2014-1167）。申请人、第三人如不服本行政复议决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起****。2021年12月14日，农商行收到该复议决定，并于2021年12月29日向本院提起****，请求撤销该复议决定书。

原告农商行诉称：第三人因张-国用-2014-1167号土地登记项下的土地权利与原告发生争议，向被告提起行政复议，要求撤销张-国用-2014-1167号土地登记。被告以“案涉土地权属存在争议，不符合办理初始登记的前提条件”为由，作出了撤销张-国用-2014-1167号土地使用权登记的张政复决［2021］20号行政复议决定书是错误的。理由有：一、2014年办理张-国用-2014-1167号土地使用权登记时，原告与第三人之间并未发生争议，其登记行为符合《土地登记办法》第十八条第一款的规定，该条款指在登记时如果土地权属有争议的不予登记，并不表明登记后发生争议的就应当撤销登记。本案的登记行为在先，争议在后。张-国用-2014-1167号土地登记是原告股份制公司改革设立商业银行后，为明晰资产状况对涉案土地在1993年登记行为的基础上申请换发新证。第三人若主张权利应当通过权属争议来解决，在权属争议未取得法律意义的结论或没有产生物权变动行为之前，政府登记部门应当对其历史登记行为维持现状。因此，被告的撤销本案土地登记的行为明显不妥，应当纠正。二、原告已经通过与田金国（已故，系第三人田智勇的父亲）等人以物抵债方式取得了案涉土地的使用权。1987年间，田金国、王柏林两人购买了二家河肉食厂的土地及房屋（即本案争议的土地使用权项下的土地）开办大庸市湘庸麻纤厂。后田金国与第三人丁祖均及王作军等人向原告前身永定区信用联社下属的永定信用社借款4笔共计148000元，分别为1987年3月24日借款20000元，1987年4月27日借款8000元，1987年6月3日借款60000元，1987年7月13日借款60000元。用其开办的湘庸麻纤厂的厂房及土地作为抵押。贷款逾期后，田金国等人无力偿还，经双方协商，由田金国等人将麻纤厂的厂房及土地作价50000元抵债给永定信用社。后永定信用社将该房产转让给原告前身永定区信用联社下属的二家河信用社（上世纪八九十年代信用社之间是独立核算的），二家河信用社于1989年8月28日将50000元分两笔（分别为20000元和30000元）支付给永定信用社的教场分社，用于归还田金国欠永定信用社的其中50000元贷款。以上事实有四笔借款合同及相关贷款支付的凭据，有0005981号信用社内部往来凭证、0165729号信用合作社贷款收回凭证、1989年8月28日信用社现金存款单、273736号信用合作社贷款收回凭证、1989年8月28日《关于申请88年度已收利息改本的报告》等原始书证为证。之后，二家河信用社开始在此处营业，1993年间二家河信用社先后取得该房屋的所有权证和土地使用权证，2××1年永定区信用联社拆除部分旧房屋新建了三层房屋继续营业至今，双方一直相安无事，直到时隔近三十年之后，田金国与丁祖均于2016年才通过向张家界市永定区人民法院提起民事诉讼的方式向原告主张涉案土地的权利，经原告向法院陈述本案情况后，田金国与丁祖均自觉无理，撤回了该诉讼。上述事实，足以印证田金国等人在2016年之前一直是认同将原麻纤厂用地抵债给原告的这一历史事实的。因此，张-国用-2014-1167号土地使用权登记行为，符合物权取得来源的真实性，是秉承历史事实的合法行为，应当维持。本案第三人未向登记机关提出申请，直接申请行政复议，程序错误，应当根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，由政府部门进行处理。综上，被告的复议决定无论是在法律适用上，还是本案客观事实认定方面都是错误的，损害了原告的合法权益，原告依法具状起诉，请人民法院依法撤销。

原告农商行为证明其诉讼请求向本院提交了以下证据：第一组证据：民事起诉状、应诉通知书、传票各一份。证明目的：1、田金国、丁祖均二人于2016年8月15日才通过向永定区人民法院提起民事诉讼的方式，对张家界农商行主张返还本案争议房屋及土地，之前从未向张家界农商行主张；2、在张国用2014-1167号土地登记行为时，双方未发生争议，争议在后，登记在前。第二组证据：集体土地建设用地使用证（编号二集建国字第5号）、房屋所有权证各一份。证明目的：1、原告下属的原二家河信用社自1993年就合法持有本案争议土地的使用权证；2、张国用2014-1167号土地登记行为实际上是对历史登记用地换发新政，并非是对无证土地的初始登记；3、本案争议用地的登记行为已经发生超过了20年时间，超过了无论是****起诉期限最长20年或民事诉讼时效最长20年的规定，第三人已经无权提起诉讼。第三组证据：4笔贷款合同书及相应支付凭据0005981号信用社内部往来凭证0165729号信用合作社贷款收回凭证、1989年8月28日信用社现金存款单273736号信用合作社贷款收回凭证、1989年8月28日《关于申请88年度已收利息改本的报告》，以及当时拍摄的视频资料。证明目的：1、田金国等人于1987年3月24日、1987年4月27日、1987年6月3日、1987年7月13日分四次向永定信用社分别借款20000元、8000元、60000元、60000元，共计148000元。2、二家河信用社于1989年8月28日将50000元分两笔（分别为20000元和30000元）支付给永定信用社的教场分社，用于归还田金国欠永定信用社的其中50000元贷款。3、田金国等人已经从二家河信用社支付的房款中获得了抵偿其贷款归还义务的利益，足以表明田金国等人在1989年间与信用社达成了以物抵债的约定，否则不会长达近30年（1989年至2016年）对其房地产利益不主张权利。第四组证据：国有建设用地使用权出让合同、张家界市国有建设用地使用权供地方案呈报审批表、非税收入一般缴款书。证明目的：2018年7月原告已经与张家界市国土资源局就本案争议的二家河土地签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并交纳了全部土地出让金，依法取得了案涉土地的国有建设用地使用权。第五组证据：市政府复议时对刘忠、丁祖均、汤子英、李方平等四人的复议案件调查笔录。证明目的：1、刘忠承认听田金国说过“信用社搬进厂是抵利息的”，2、汤子英、李方平作为当时的经办人均证明以物抵债是真实情况。

被告市政府答辩称：一、案涉建设用地使用权属存在争议，来源不明，不符合办理初始登记的前提条件。根据《土地登记办法》（原国土资源部第40号令）第十八条第一款第（一）项规定“有下列情形的，不予登记：（一）土地权属有争议的”。本案案涉土地位于永定区，系原大庸市肉食水产公司二家河肉食站所有。原大庸市肉食水产公司于1987年3月5日转让给田金国等人，并经契税机关原大庸市房地产管理局和原大庸县财政局立契登记，第三人据此主张该土地为其所有。而原告则主张案涉土地已“以物抵债”给原永定信用社，第三人在原告修建房屋时并未阻止，且该场所被二家河信用社实际占有使用至今。原告仅提供二家河信用社代为偿还贷款财务凭证、贷款合同等证据不能作为原告取得建设用地使用权属物权变动的依据。第三人就案涉土地及房屋的权属一直在主张权利，在案涉土地及房屋权属明显存在争议的情形下，湖南省张家界市自然资源和规划局为原告办理划拨国有建设用地使用权初始登记，属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。二、第三人的行政复议申请没有超过法定行政复议期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。案涉建设用地使用权初始登记虽于2014年7月7日作出，但第三人直至2020年12月7日收到张家界市永定区自然资源局《关于对田金国等三人请求撤销集体建设用地使用证的回复》时才知道该具体行政行为，2021年2月3日，第三人通过邮寄方式向湖南省人民政府申请行政复议，湖南省人民政府依法受理并以被申请人不适格为由于2021年9月6日驳回第三人行政复议申请。后第三人于2021年9月22日向本复议机关申请，符合法律关于行政复议期限的规定。三、市政府作出的行政复议决定内容适当、程序合法。行政复议机关审理行政复议案件主要是对具体行政行为的全面性进行审查，不仅包括合法性，也包括适当性和合理性。本案原告与第三人对案涉土地的权属纠纷属于民事权利纠纷，应当先通过民事诉讼等途径依法确定权属归属，再由行政机关依法定程序予以公示登记。本案案涉建设用地使用权初始登记的行政行为不能等同于民法上的物权确权行为。市政府依法审查认为本案初始登记不符合法律规定，应当撤销，从而维护当事人合法权利的救济途径，内容适当。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目规定，市政府依法撤销湖南省张家界市自然资源和规划局作出的划拨国有建设用地使用权初始登记（编号:张—国用—2014—1167），作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。本案不属于行政确权，行政机关作出的是监督行为。请求贵院依法裁定驳回原告的起诉。

被告市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：第一组:行政复议程序合法性相关证据。1.行政复议申请书、行政受理通知书及送达回证。证明内容：拟证被告依第三人申请受理行政复议申请，受理后依法进行了送达。2.行政复议答复通知书及送达回证、参与行政复议通知书及送达回证、湖南省张家界市自然资源和规划局《行政复议答复书》及证据。证明内容：拟证被告受理案件后依法向湖南省张家界市自然资源和规划局送达了行政复议答复通知书。湖南省张家界市自然资源和规划局在法定期限内向复议机关提交答复书及其作出的划拨国有建设用地使用权初始登记（编号：张—国用—2014—1167）所依据的相关证据材料。3.《行政复议决定书》（张政复决〔2021〕20号）及送达回证。证明内容：被告作出复议决定后，依法向各当事人送达，程序合法。第二组:被告作出行政复议决定撤销湖南省张家界市自然资源和规划局为原告办理的划拨国有建设用地使用权初始登记（编号：张—国用—2014—1167）所依据的事实相关的证据。在行政复议过程中申请人（本案第三人）提交：1.行政复议申请书。2.申请人身份证明。3.田金国死亡证明。4.田智勇继续复议申请及田宏放弃复议申请说明。5.房屋买卖契约。6.大庸县房屋买卖、典当、赠与、交换契据（庸财契字第128号）。7.原大庸市肉食水产公司收款收据。8.集体土地建设用地使用证二集建（国）字第5号。9.房屋所有权证大定房证字第0××9号。10.张家界市永定区人民法院（2016）湘0802民初2077号民事裁定书。11.张家界市国土资源局永定分局国土资源信访事项告知书（张定国土资信告字〔2017〕第2号）。12.湖南省张家界市永定区人民法院（2017）湘0802行初65号行政裁定书。13.关于请求撤销二集建国字第5号集体土地建设用地使用证和大定房证字第0××9号房屋所有权证的申请书。14.张家界市永定区自然资源局关于对田金国等三人请求撤销集体建设用地使用证的回复及送达回证。15.更正登记申请书。16.张家界市不动产登记中心不动产登记不予受理告知书。17.湖南省人民政府驳回行政复议申请决定书（湘府复驳字〔2021〕61号）。在行政复议过程中被申请人（湖南省张家界市自然资源和规划局）提交：18.行政复议答复书。19.土地登记审批表（编号：张-国用-2014-1167）。20.地籍调查表。21.张家界市国土资源局（会审）会议纪要（〔2014〕14号）。22.张家界市国土资源局土地登记公告（张国土资登告〔2013〕2号）。23.张家界农村商业银行股份有限公司企业法人营业执照及组织机构代码证。24.张家界市人民政府会议纪要（张府阅〔2012〕48号）。证明内容：拟证被告撤销湖南省张家界市自然资源和规划局作出的划拨国有建设用地使用权初始登记（编号:张—国用—2014—1167），作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。在行政复议过程中第三人（本案原告）提供的证据有：25.行政复议答复书。26.贷款合同及贷款付出凭证。27.信用社内部往来凭证。28.信用社贷款收回凭证。29.贷款借据。30.关于申请88年度已收利息改本金的报告。证明内容：撤销湖南省张家界市自然资源局和规划局作出的划拨国有建设用地使用权初始登记（编号：张—国用—2014—1167），作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。

第三人刘忠、丁祖均、田智勇述称：1.行政复议决定查明的大部分事实属实，依据充分。复议决定查明的第三人与原告之间的贷款数额与事实不符，第三人实际在原告处贷款的数额仅88000元，而非148000元，且从原告之前提供的借据上可以明显看出第三人的每一笔还款来源，最终只下欠4146.51元，复议决定查明的该部分事实与实际不符，其余事实全都属实；2.被告作出行政复议决定的程序合法，适用法律得当。被告作出该决定前按照法定程序，认真听取了当事人的陈述和辩解，认真核实了当事人提交的证据，依法分析了受案是否合法，是否超出了法定期限，最终依据《土地登记办法》第十八条第一款（一）项及《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，作出撤销涉案土地初始登记，程序合法，适用法律得当；3.原告诉称与事实不符。一是争议土地系第三人等人从原大庸市肉食水产公司二家河肉食站购买所得，有合同、价款收据、契据为证，行政复议决定对此已查明，复议决定中记载的该土地系原告历史划拨土地确无事实依据，也与原告自称系第三人作价5万元抵偿贷款而取得土地使用权相矛盾。二是原告诉称第三人于2017年3月6日的撤诉系因为自认无理才撤诉系严重歪曲事实。第三人之所以撤诉系因为原告在诉讼过程中提交了大定房证字第0××9号房屋所有权证及二集建（国）字第5号集体土地建设用地使用证，由于不动产以登记为准，为此第三人只能先撤诉再申请相应机关撤销上述两证。至2020年12月1日第三人得知涉案土地已经于2014年7月7日办理了编号为张-国用-2014-1167号初始登记（只登记不发证）。三是第三人2016年民事诉讼撤诉后的多次维权中，原告均未提交与第三人达成以涉案房屋及土地抵贷款的相关文字证据，原告亦未提供四笔贷款对应的贷款借据，无证据证明原告与第三人达成以物抵债的事实；4.编号为张-国用-2014-1167号初始登记理应撤销。该初始登记中记载的涉案土地系原告（原永定区农村信用社）于1972年用地至今，在相应的地籍调查表中记载涉案土地系政府于1972年划拨给二家河信用社，与事实不符。涉案土地系原二家河肉食站房屋所在地，1987年3月5日第三人与大庸市肉食水产公司签订了《房屋买卖契约》，以28000元的价格购买了二家河肉食站全部土地及房屋用于建设大庸市湘庸麻纤厂，对此原告知情，且在第三人贷款时进行了核实，然而在原告办理相应土地登记手续时自称系政府于1972年划拨给二家河信用社，侵占第三人土地。故基于张-国用-2014-1167号初始登记的地籍调查都不是事实，理应撤销。第三人提起行政复议符合《中华人民共和国****法》的规定，并当庭请求本案与民事案件一并审理，请求驳回原告的诉讼请求。

第三人刘忠、丁祖均、田智勇向本院提交了47份证据。1.房屋买卖契约。证明1987年3月5日大庸市肉食水产公司以28000元把二家河乡肉食站3栋房屋13间及全部土地卖给王柏林、田金国。2.大庸县房屋买卖、典当赠与、交换契据（庸财契字第128号）。证明1988年11月20日田金国、王作军通过大庸市房地产管理局、大庸县财政局会同市肉食水产公司办理了房屋买卖契据。3.收据。证明1987年3月4日与5日，田金国、王柏林分两次向市肉食水产公司交纳购房款28000元。4.收款收据。证明1988年11月22日湘庸麻纤厂向大庸市房地产管理局房屋交易手续费186.37元。5.收条。证明1988年11月22日湘庸麻纤厂交纳印花税12.5元。6.收款收据。证明1988年11月23日湘庸麻纤厂向大庸市房地产公司交纳危房鉴定费281.68元。7.大庸市国土管理局证明。证明1988年12月12日大庸市国土管理局证明二家河肉食站土地款每亩按4830元、青苗补偿每亩402.5元标准计算。因申请人未交清该费用，只发空白集体土地证一份（具体具证据15）。8.身份证、工作证、大庸市个体协会证，2016年永定区人民法院调查笔录，大庸市湘庸麻纤厂股东清算协议各一份。证明田金国是原大庸麻纤厂厂长，第三人的主体身份合法。9.9份证言（田廷钧、田贵钧、田廷黄、田发新、田寿林、张志功、田传云、郑良才、田江宏）。证明二家河肉食站于1987年3月卖给了田金国、丁祖均，二家河信用社1975年至1995年没有在此地建房。田廷山证明一份，证明1979年5月份征收二家河大队5队田土3亩，单价700元，计币2100元整，经区站龙传猛站长会计代如科付款，基建款1979年下半年建成1988年11月20日，证明该地初始征地人是二家河肉食站，不是1972年划拨给原告的历史用地。汤子英证明，证明第三人只借6万元贷款，至今所欠贷款余额4146.51元的事实。2016年10月24日，当时发证负责人庹三鹏在1993年3月20日二家河乡人民政府证明书上（档案第8页）注销二字的解释：注销，当时已作废。证明该证没有发生法律效力。10.张家界食品总公司破产清算证明一份。证明原二家河信用社占有的土地是原二家河肉食水产站征用二家河5组的土地，后来肉食站卖给田金国、丁祖均。11.永定区后坪街道办事处二家河居委会证明一份。证明涉案土地1975年不是第三人征收的。12.贷款合同及还款明细。证明原大庸市湘庸麻纤厂1987年6月3日向大庸市永定信用社贷款6万元，至1993年4月30日下欠贷款本金4146.51元。13.大庸市永定区人民政府关于房屋登记、核（换）发权证的通知（大定政发［1992］53号）。证明房产发证的法定程序及条件。14.二集建国字第5号集体土地建设用地使用证复印件一份。证明填发机关二家河国土地管理所越权审批无效，无档案，与该地是国有土地事实不符。15.第三人1992年持有的与证据13一模一样的空白集体土建设使用证一本。证明当时因是集体土地使用证，第三人不接受该证，被申请人及下属机关管理该类证件混乱，使原告造假成为事实。16.大定房证字第0××9号房屋所有权证复印件一本。证明没有经过真正的产权人原大庸市湘庸麻纤厂指界，二家河信用社冒充产权人指界，办证程序严重违法，严重侵害了产权人原大庸市湘庸麻纤厂的财产权益。该证档案第8页有盖章注销二字，应属无效证书。17.永定区人民法院（2016）湘0802民初2077号民事裁定书。证明因原告出示被申请的“两证”，田金国、丁祖均已撤诉。18.国土资源信访事项告知书。证明张家界市国土资源永定分局不予受理属于行政不作为。19.张家界市人民法院（2017）湘0802行初65号行政裁定书一份。证明第三人要求判决撤销张家界市国土资源局永定分局作出的张定国土资信告字（2017）第2号《国土资源信访事项告知》被依法驳回的事实。20.2018年1月9日撤销“两证”申请书。证明第三人向永定区人民政府申请撤销违法办给原告的“两证”。21.2017年8月30日原告《关于对原二家河信用社举报事项调查情况的复回》。证明原告认可第三人是该宗地产的主人，贷款6万元，现欠4164.51元是事实，但第三人不认可双方抵账的事实。22.2018年7月19日张家界农村商业银行股份有限公司《张家界农商银行关于田金国一案的陈述意见》的回复。证明原告承认该宗房地产是第三人的，但以房地抵债没有任何事实证明。23.2020年12月1日张家界市永定区自然资源局的回复及送达回证。证明第三人于2020年12月7日才知悉2014年7月7日将第三人的土地确权给原告。24.地籍调查表。证明后坪国土所2013年4月2日有关该宗土地的权属调查意见与事实不符：①并非历史用地；②并不是1972年就已划拨；③指认界址时第三人无一人到场。25.张家界市国有建设用地使用权出让供地方案呈报审批表。证明该宗土地为“历史占地，无证”。与民事诉讼时原告出具的两证自相矛盾。26.张-国用-2014-1167号土地登记审批表。证明2014年7月7日将涉案土地确权给原告。27.1987年6月15日大庸市民族贸易局（87）庸民贸办字第026号《关于撤销部分乡肉食站并拍卖其财产的请示》一份。证明第三人是合法购买二家河肉食站房产的事实，并不是原告1972年划拨的历史用地。28.更正登记申请书和张家界市不动产登记中心《不动产登记不予受理告知书》。证明第三人于2020年12月14日向张家界市不动产登记中心申请涉案地产更正登记，该中心以不属登记管辖范围为由不予受理。29.2021年1月6日致张家界市永定区自然资源局《更正登记申请书》。证明该局不受理，不作为的事实。30.2021年1月11日《民事起诉状》。证明第三人依法诉讼，永定区人民法院不立案而建议行政复议的事实。31.2021年2月4日湖南省人民政府《补正行政复议申请通知书》湘府复补字（2021）32号一份。32.2021年3月25日湖南省人民政府《延期审理通知书》一份。33.2021年5月6日湖南省人民政府《中止行政复议通知书》一份。34.2021年9月5日湖南省人民政府《恢复审理通知书》一份。35.湖南省人民政府《驳回行政复议申请决定书》一份。证明：第三人依法向湖南省人民政府申请复议的过程，张家界市自然资源局和规划局是本案的合格被申请人。36.田金国2021年10月18日证明一份。证明田金国、丁祖均、刘忠三人均系原大庸市湘庸麻纤厂的股东的事实。37.袖珍账册一份（6页）。证明1987年4月11日到1987年11月21日大庸市湘庸麻纤厂股东入股办厂情况和只贷款3笔88000元的事实。38.永定街道解放社区2021年11月17日证明一份。证明田金国2021年11月23日病故的事实。39.张家界政府信息公开申请表一份。证明第三人刘忠要求被告依法公开土地登记审批表，张家界市国有建设用地使用权出让供地方案呈报审批表中的《关于支持解决张家界农村商业银行筹建工作有关问题的会议纪要》张府阅（2012）48号（2012年9月19日），张家界市人民政府市长办公会议纪要（2017）37号（2017年4月5日）两个《市长办公会议纪要》。40.张家界市政务服务中心政府信息公开申请答复书。证明张家界市政务服务中心政府信息公开申请答复书以属于行政机关内部事务信息，且不涉及二家河信用社土地权属来源相关信息为由，不予公开。41.行政复议申请书一份。证明第三人刘忠不服张家界市政务服务中心政府信息公开申请答复书，向湖南省人民政府提起行政复议申请的事实。42.湖南省人民政府延期审理通知书。证明第三人要求信息公开的申请湖南省人民政府依法受理并延期审理的事实。43.张家界市人民政府《关于支持解决张家界农村商业银行筹建工作有关问题的会议纪要》张府阅（2012）48号。证明关于两家联社土地使用资料不齐或缺失的问题。会议同意视同“历史性占地”，予以”特事特办。属于单位自建房屋，凭房屋安全鉴定报告和房产测绘报告予以发证，属于购买的房产或抵债的房产，按非交易性转移登记方式予以办理。证明原告自述历史用地或抵账房屋均不属事实，且没有任何证据证实。44.张家界市人民政府市长办公会议纪要（2017）37号（2017年4月5日）。证明原告隐瞒事实真相，骗取政府初始登记，严重侵犯第三人不动产所有权。45.撤回行政复议申请书一份（2022年2月11日）。证明刘忠收到以上两份《市长会议纪要》后自愿撤回行政复议申请。46.湖南省人民政府行政复议终止决定书湘府（2021）398号。证明湖南省人民政府同意刘忠撤回行政复议申请的事实。47.大定政发（1992）53号1992年10月21日大庸市永定区人民政府关于房屋登记、核（换）发权证的通知（同证据13）及1986年7月19日大庸市人民政府关于颁发《大庸市城镇规划区内房地产产权核（换）发权证实施细则的通知》。证明原告取得土地证及房产证都没有依法办理。

经庭审质证，对被告市政府提交的证据，原告农商行质证意见如下：第一组证据程序性文件1、2、3均无异议。第二组证据中对本案第三人提交的证据等下一起发表质证意见。张家界市自然规划局在行政复议中提交的证据三性均无异议。原告在行政复议中以第三人身份提交的证据没有异议。第三人刘忠、丁祖均、田智勇质证意见如下：对第一组证据的三性均无异议。对复议中本案原告提交的证据三性均有异议，对原告提交的证据没有异议。对市自规局提交的行政复议答复书关联性、合法性有异议，真实性无异议。土地登记审批表、地籍调查表关联性、合法性有异议，真实性无异议。登记公告原告不清楚，三性均不认可。组织机构代码及营业执照证三性均无异议。对市自规局提交的张家界市国土资源局（会审）会议纪要（[2014]14号）、市政府会议纪要关联性有异议，合法性真实性无异议。

对原告农商行提交的证据，被告市政府质证意见如下：第一、五组证据三性均无异议。第二组证据关联性无异议，其他不发表意见。第三、四组证据与原件核实后，对其三性均无异议。第三人刘忠、丁祖均、田智勇质证意见如下：第一组证据真实性无异议，证明目的有异议。第三人在2004年至2××1年断断续续的都找过原告维权。第二组证据三性均有异议，两证都是假的，土地使用证没有档案记载，房屋所有权证在档案中写的撤销。原告所称超过民事及****最长时效20年不予认可。第三组证据没有原件不予认可，只认可借了88000元，三笔贷款，20000元、8000元无争议，1987年7月13日的60000元借款不真实。1989年8月28日将50000元分两笔（分别为20000元和30000元）支付给永定信用社的教场分社与第三人无关，不真实。田金国没有从中得到一分钱，1989年没有以物抵债这一事实。现在还欠4146.51元；第四、五组证据与原件核实后，对其三性均无异议。

对第三人刘忠、丁祖均、田智勇提交的证据，原告农商行质证意见如下：综合质证要求原告所有证据均提交原件。证据1-7无法确定真实性。证据8三性无异议，清算协议不确定其真实性，在2016年田金国提起的民事诉讼中以及相应证据均未表明刘忠系麻纤场股东的身份。证据9证人证言及田廷山真实性不确认，证明内容与本案无关。庹三鹏所证明证已撤销与客观事实不符，原告并没有收到相关颁证机关对该证件予以撤销或注销的文件。汤子英的证明与待证事实不符，实际有88000元。证据10需要结合相应收据原件再综合认定。证据11真实性不予认可。证据12真实性无异议。贷款合同无异议。还款明细是一份借据，借款的时间1987年7月12日，该借据能证明原告提交的7月13日借款的真实性。还款明细中批注的收回本金1000元的款项来源即为原告所主张的五万元中的一部分。证据13没有看到该证据。证据14真实性无异议，需要说明该份土地证有相应的房产证的档案印证。证据15空白的土地建设使用证是一份无效证据，达不到其证明目的。证据16三性均无异议，不认同第三人证明目的。证据17三性无异议，刘忠在该案中并未作为原告参加诉讼，与被诉行政行为没有利害关系。证据18三性均无异议，原告不知情。证据19三性均无异议，证据20三性均不认可。证据21、22三性无异议。证据23关联性、合法性无异议，真实性应当以原件为准。证据24、25、26三性均无异议，1993年涉案土地就登记在原告名下。证据27真实性不认可。证据28三性不认可，我们也不知情。证据29三性不认可。证据30-35三性均无异议。证据36田金国的证明三性有异议，无法核实真实性。证据37要求核实原件。第三人认可三笔8.8万元的借款，同时也出具了1987年7月12日（写成了7月13日）的六万元借款，因此原告所主张的四笔借款第三人均予以认可。证据38真实性无异议。证据39-42与本案无关。证据43、44三性均无异议。证据45、46、47与本案无关。被告市政府质证意见如下：对于证据1-6的三性均无异议。证据7、8的关联性有异议，这是双方权属争议的证据，与本案复议机关作出的行政行为无关。证据9的证人没有出庭作证，对其真实性有异议。证据10达不到证明目的。证据11的真实性无异议，但没有原件核对，需要其他证据印证。证据12三性没有异议。证据13没有看到该证据。证据14、16需要原件核对。证据16证明书中有注销两个字，该注销是档案的注销还是所有权的注销，有待解释。证据15关联性有异议，没有作为证据提交。证据17、18、19三性均无异议。证据20、21、22真实性有异议。证据23、24、25三性均无异议，土地权属存在争议。对25组证据的形式无异议，内容有异议。证据26内容真实性有异议，关联性合法性无异议。证据27三性均无异议。证据28三性均无异议。证据29申请只能证明主张的权利，主张权利是否正确达不到其证明目的。证据30真实性有异议，待查。证据31-35三性均无异议。证据36、37无法核实真实性。证据38三性均无异议。证据39-47公文三性均无异议。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告市政府提供的第一组证据，原告及第三人均无异议，但《行政复议决定书》系本案审查对象，不属于证据范畴，其他证据合法、有效，且与本案有关联，本院予以采信。第二组证据合法、有效，本院予以采信。第三组证据，原告及第三人均未提出实质性异议，对该组证据本院予以采信；原告农商行提供的第一组证据，被告及第三人均无异议，该组证据合法、有效，与本案有关联，对该证据本院予以采信。第二、三、四、五组证据，被告及第三人均未提出实质性异议，证据合法、有效，本院予以采信。第三人提供的证据中，9、10、11、15、36、37号证据不符合证据的形式要件，不予采信。第三人提交的其他证据合法、有效，与本案有关联，本院予以采信。

经审理查明：2013年9月2日，原张家界市永定区信用联社和张家界市武陵源区信用联社组建成立张家界农村商业银行股份有限公司（永定信用社、二家河信用社隶属于张家界市永定区信用联社）。2016年6月7日，被告市政府发布《关于张家界市辖区事实不动产统一登记的通告》，明确不动产统一登记工作由市国土资源局负责实施，市、区不动产登记中心具体负责办理不动产登记有关业务工作。2019年1月2日，张家界市国土资源局、张家界市规划局组建为张家界市自然资源和规划局，原张家界市国土资源局职责由张家界市自然资源和规划局承继。

1987年3月5日,田金国、王柏林与原大庸市肉食水产公司签订《契约》,约定王柏林、田金国以2.8万元购买原大溶溪区二家河乡肉食站房屋三栋。1988年11月10日,原大庸市肉食水产公司与大庸市湘庸麻纤厂、田金国、王作军就前述房屋签订庸财契字第128号《大庸县房屋买卖、典当、赠与、交换契据》。因办厂经营需要,田金国等人以大庸市湘庸麻纤厂的厂房、机械设备等财产作担保向永定信用社贷款。

1992年11月1日,二家河信用社以涉案房地产系抵押财产为由，向永定区房产登记办公室申请房产产权登记核发权证报告,1993年9月2日,大庸市永定区二家河乡国土管理所为涉案土地核发了二集建（国）字第5号集体土地建设用地使用证,土地使用者为二家河信用社,地址为二家河乡二家河村骡子岗,土地面积:1899.6㎡,四至为东至稻田以自己围墙为界,南至稻田以自己的围墙为界,西至二家河乡企业办,北至大永公路以水沟边为界。1994年4月19日大庸市永定区人民政府房产登记办公室核发大定房证字第0××9号房屋所有权证,所有权人为永定区二家河信用社,房屋座落在永定区。

原告农商行于2012年申请办理国有建设用地使用权初始登记,原张家界市国土资源局于2013年4月24日在二家河信用社现场张贴了《张家界市国土资源局土地登记公告》(张国土资登告[2013]2号)并于2013年4月26日在张家界日报对公告进行公示。2014年5月15日,原张家界市国土资源局召开会审会议,研究通过按历史性用地办理初始登记,只登记,不发证,并于2014年7月7日作出编号为张国用2014-1167号国有建设用地使用权初始登记。在张国用-2014-1167号《土地登记审批表》中载明“土地使用者为张家界农村商业银行股份有限公司,土地坐落于永定区后坪镇二家河居委会,土地权属性质为国有划拨”，原国土资源行政主管部门初审意见为“建议为张家界农村商业银行股份有限公司办理划拨国有建设用地使用权初始登记”，原国土资源行政主管部门负责人审核意见为“按会议纪要办理，只登记，不发证”。

2016年8月11日,田金国等人向永定区人民法院提起民事诉讼，要求张家界农村商业银行股份有限公司先导支行（二家河信用社）返还房物,后以需要寻找新证据为由于2017年3月6日撤回起诉。2017年4月12日，田金国、刘忠向张家界市信访局、原张家界市国土资源局反映请求撤销二集建国字第5号集体土地建设用地使用证、大证房证字第0××9号房屋所有权证,原张家界市国土资源局永定分局于2017年5月9日向田金国、刘忠回复了张定国土资信告字（2017）第2号《国土资源信访事项告知书》,告知此事永定区人民法院已于2016年8月11日立案,该局不予受理。2017年7月10日,田金国、刘忠、丁祖均向永定区人民法院以原张家界市国土资源局永定分局不履行法定职责为由，提起****,要求撤销原张家界市国土资源局永定分局作出的张定国土资信告字（2017）第2号《国土资源信访事项告知书》，判决履行法定职责,永定区人民法院于2017年7月11日裁定驳回起诉。2018年1月9日,田金国、刘忠、丁祖均又向永定区人民政府申请撤销二集建国字第5号集体土地建设用地使用证和大定房证字第0××9号房屋所有权证。张家界市永定区自然资源局于2020年12月1日作出《关于对田金国等三人请求撤销集体建设用地使用证的回复》,告知该宗地经张家界人民政府于2014年7月7日批准，已重新为张家界农村商业银行股份有限公司办理国有土地使用权登记（只登记,不发证）,证号为张国用2014-1167号,面积1789.3㎡,用途为商务金融用地,使用权类型为划拨。2020年12月14日,田金国、刘忠、丁祖均向张家界市不动产登记中心申请将编号为张国用2014-1167号中土地登记审批表中权利人变更为三申请人,张家界市不动产登记中心于2021年1月6日以该不动产不属其登记管辖范围为由不予受理。2021年2月3日,田金国、刘忠、丁祖均对张家界农村商业银行股份有限公司的划拨国有建设用地使用权初始登记（编号:张一国用-2014-1167号）不服向湖南省人民政府申请行政复议,请求撤销该初始登记。湖南省人民政府2021年9月6日作出湘府复驳字（2021）61号《湖南省人民政府驳回行政复议申请决定书》,以张家界市人民政府不是适格的被申请人为由驳回申请人的行政复议申请，并告知其应当以张家界市自然资源和规划局为被申请人，向张家界市人民政府申请行政复议。田金国、刘忠、丁祖均遂于2021年9月22日向市政府提出行政复议申请，因田金国于2021年10月23日病逝，该案自2021年11月4日中止审理，后因中止事由消除，该行政复议案件又于2021年12月5日起恢复审理，并于2021年12月6日作出被诉张政复决［2021］20号《行政复议决定书》，决定：撤销张家界市自然资源和规划局为农商行办理的划拨国有建设用地使用权初始登记（编号：张-国用-2014-1167）。申请人、第三人如不服本行政复议决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起****。2021年12月14日，农商行收到该复议决定。并于2021年12月29日向本院提起****，请求撤销该复议决定书。

另查明：2018年7月16日，原告与原张家界市国土资源局就涉案地块签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：CRGD-2018-0000033），原告缴纳了214652元的国有建设用地使用权出让价款。

本院认为：本案争议焦点在于一、关于是否应一并审理民事争议的问题；二、关于张家界市自然资源和规划局给信用社办理的张国用2014-1167土地使用登记行为是否违反法律规定的问题；三、关于市政府作出的张政复决[2021]20号《行政复议决定书》是否合法的问题。

一、关于是否应一并审理民事争议的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国****法>的解释》第一百三十七条“公民、法人或者其他组织请求一并审理****法第六十一条规定的相关民事争议,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。”、第一百三十八条第三款“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止****的审理。民事争议处理期间不计算在****审理期限内。”之规定，本案第三人未提供证据证实其在一审开庭审理前提出一并审理相关民事争议的诉求,且本案审理的是行政复议决定是否合法，实质上是审查被告市政府撤销土地登记是否合法，而原告以前就涉案房屋办理了集体土地建设用地使用证和房屋所有权证。因此，原告持有1993年、1994年的集体土地性质的房地产使用权凭证，在原告所持权证未被撤销前，与第三人就涉案房屋不存在民事争议。故本院对第三人提出一并审理民事争议的主张不予支持。

二、关于张家界市自然资源和规划局给信用社办理的张国用2014-1167土地使用登记行为是否违反法律规定的问题。原《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”、第十八条规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”、第二十七条规定“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”、第二十八条规定“划拨国有建设用地使用权已依法转为出让国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、出让合同及土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”2016年1月1日实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。申请在地上或者地下单独设立国有建设用地使用权登记的，按照本条规定办理。”、第三十五条规定“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。”。结合本案来看，1993年至1994年原告就涉案土地和房屋申请办理了1××9号房屋所有权证和二集建（国）字第5号集体土地建设用地使用证。2014年7月7日，经被告市政府批准原国土资源行政主管部门办理了编号为张-国用-2014-1167号国有土地初始登记（未发证），原国土资源行政主管部门在审批表上未盖章。2014年7月原国土资源行政主管部门根据被告作出的会议纪要对涉案土地、房屋进行了登记，土地登记载明土地性质是划拨性质。同时，根据庭审查明的事实，原告于2018年才与原国土资源行政主管部门就涉案地块签订了《国有建设用地使用权出让合同》，登记部门先登记国有土地使用权，后进行土地出让，明显不符合法律、法规的规定。故原国土资源行政主管部门在原告房地产权属不明及未交土地出让金价款的情况下进行国有土地使用权登记行为违法，应予撤销。

三、关于市政府作出的张政复决[2021]20号《行政复议决定书》是否合法的问题。根据原《土地登记办法》第二十七条、第二十八条和现行的《土地登记实施细则》等法律、法规的规定，在进行国有土地首次登记时，国土资源行政主管部门应按规定要求原告提交国有土地登记需权属来源材料、土地出让价款、相关税费等缴纳凭证，建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料。但原国土资源行政主管部门仅凭会议纪要进行登记，未查清权属来源，且在审批表上未盖章，登记程序不合法，未尽到审慎合理的审查义务，违反了法律、法规的有关规定。被告市政府依据原《土地登记办法》（2018年2月1日废止）第十八条第一款第（一）项规定，“土地权属有争议的，不予登记”作出行政复议决定撤销土地登记行为，属适用法律、法规错误。同时被告认为涉案房屋权属有争议，需通过民事诉讼解决的观点不妥。因为原告持有集体土地建设用地使用证和房屋所有权证，且已于2018年与张家界市国土资源局签订了《国有土地出让合同》。因此，在以上权证、合同未被有关权利部门撤销或确认无效的情况下，原告持有的权证和签订的合同是合法有效的。

综上，原告提出的被告市政府给其办理的张-国用-2014-1167号土地使用权登记合法的理由不能成立，本院不予采纳。但其认为被告市政府作出的《行政复议决定书》法律适用错误的理由成立，本院予以采纳。被告作出的行政复议决定，适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国****法》第七十条（二）项之规定，判决如下:

一、撤销被告张家界市人民政府于2021年12月6日作出的张政复决[2021]20号《行政复议决定书》；

二、责令被告张家界市人民政府在六十日内重新作出具体行政行为。

案件受理费50元，由被告张家界市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。

审 判 长  阳 勇

审 判 员  崔 钦

人民陪审员  彭永珍

二〇二二年三月三十一日

法官 助理  吴亚玮

书 记 员  王 晶

附相关法律条文：

《中华人民共和国****法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。