湖南省张家界市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）湘08行终18号

上诉人（原审原告）张家界市满溢收种养农民专业合作社，住所地湖南省张家界市永定区西溪坪办事处打鼓台居委会12组。

法定代表人张纲，董事长。

上诉人（原审原告）张家界耀润生态农业有限公司，住所地湖南省张家界市永定区西溪坪办事处彭家巷居委会（东城首座）2栋1-401室。

法定代表人胡硕华，董事长。

两上诉人共同委托代理人龚湘华、林安源，湖南云天律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）张家界市永定区西溪坪街道办事处，住所地湖南省张家界市永定区西溪坪街道办事处158号。

法定代表人朱福勇，主任。

委托代理人高远新，男，1970年8月14日出生，土家族，系张家界市永定区西溪坪街道办事处法律顾问，住湖南省张家界市永定区。

被上诉人（原审被告）张家界市永定区自然资源局，住所地湖南省张家界市永定区永定大道255号。

法定代表人陈初英，局长。

委托代理人杨帆，系张家界市永定区自然资源局工作人员。

委托代理人邓先锋，湖南云天（张家界）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）张家界市永定区城市管理和综合执法局，住所地湖南省张家界市永定区永定大道253号。

法定代表人覃正文，局长。

委托代理人张坤刚，系张家界市永定区城市管理和综合执法局工作人员。

委托代理人郭建美，湖南风云律师事务所律师。

上诉人张家界市满溢收种养农民专业合作社（以下简称满溢合作社）、张家界耀润生态农业有限公司（以下简称耀润公司）因诉被上诉人张家界市永定区西溪坪街道办事处（以下简称西溪坪街道办）、张家界市永定区自然资源局（以下简称自然资源局）、张家界市永定区城市管理和综合执法局（以下简称城管局）强制拆除设施一案，不服湖南省慈利县人民法院（2021）湘0821行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：2020年4月初，原告满溢合作社向被告西溪坪街道办申请在永定区1000平方米的用于水果储存的水果仓库。2020年4月2日，原告满溢合作社与西溪坪街道办事处打鼓台居委会签订了《设施农业用地使用协议》，其中约定乙方（满溢合作社）不得擅自改变用途。2020年5月6日，张家界市测绘院对原告满溢合作社的用地进行了勘测，认为符合相关规范要求。2020年5月7日，张家界市永定区农业农村局对被告西溪坪街道办作出《关于张家界市满溢收种养农民专业合作社申请修建水果仓库设施农用地的批复》，在建设水果仓库用地非基本农田的前提下，原则同意原告申请修建水果仓库按设施农业进行备案。2020年8月5日，经被告自然资源局耕地保护股鉴定，项目未占用基本农田。2020年8月10日，被告西溪坪街道办作出《关于张家界市满溢收种养农民专业合作社水果仓库设施农用地的函》，载明：“一、为支持农业用地种植业发展，原则同意，张家界市满溢收种养农民专业合作社西溪坪街道办事处打鼓台社区设施农业用地的申请，设施农业用地备案号为：设2020-1号，用途为水果仓库。二、原则同意该水果仓库用地为设施农业用地，用地规模为1000平方米，且须按照设施农用地，用地红线图进行用地，不得占用基本农田，不得硬化地面，不得修建永久性建筑物。三、原则同意该项目水果仓库用地为1000平方米，钢架结构高7米，并按农业农村局备案的用地面积和用途使用，不得移址和随意扩大用地面积，否则将按违章建筑给予强制拆除……”2020年12月30日，原告满溢合作社的法定代表人张纲与张家界市永定区西溪坪街道办事处打鼓台社区居委会、被告西溪坪街道办签订《设施农用地复垦协议书》，其中约定乙方（原告满溢合作社法定代表人张纲）不得擅自改变土地用途。

2020年11月12日，原告耀润公司向被告西溪坪街道办申请在永定区修建一座1561.52平方米的用于存储农副产品的仓库。2021年1月8日，原告耀润公司与西溪坪街道办事处打鼓台居委会签订了《设施农业用地使用协议》，其中约定乙方（耀润公司）不得擅自改变用途。同日，张家界市测绘院对原告耀润公司的用地进行了勘测，认为符合相关规范要求。2021年1月11日，经被告自然资源局耕地保护股鉴定，项目未占用基本农田。2021年1月26日，被告西溪坪街道办作出《关于水果仓库农业设施地的批复》，准予原告耀润公司修建1561.52平方米的水果仓库，设施农用地编号为：西处设2021-001。2021年6月底，被告西溪坪街道办接到通知，升级卫片检查将到现场进行核实查看，被告西溪坪街道办组织人员对辖区内的设施农用地进行先期检查，发现两原告上述仓库并未按照批准用途从事涉农生产，而用于堆放建筑材料等非农用途。2021年7月2日，在永定区土地卫片存量违法警示约谈及建议推进会上，对包括案涉仓库在内的六个占用耕地面积在内的项目进行了通报，要求相关单位在规定期限内进行拆除和整改，被告西溪坪街道办在会议中表态马上安排相关事项。随后，被告西溪坪街道办工作人员与原告沟通，要求其自行拆除及将仓库里堆放的其他建筑材料、饮用水等日杂用品进行搬离现场。但原告未按照被告西溪坪街道办的要求对案涉仓库进行整改。2021年7月7日，被告西溪坪街道办召开会议，会议决定对案涉仓库进行拆除。2021年7月8日，被告西溪坪街道办通知两原告将要对案涉仓库进行拆除，并通知其及时搬离仓库内的物品。2021年7月10日，被告西溪坪街道办、自然资源局及城管局共同到场，组织相关工程机械设备，对两原告的两座案涉仓库进行了拆除，并将拆除后的相关材料，交予了两原告，由其自行处置。拆除当日，原告满溢合作社法定代表人在拆除现场。

另查明，两座仓库虽分别登记在原告满溢合作社与耀润公司名下，但仓库属两组织的共同共有财产。再查明，2021年2月1日，原告耀润公司的法定代表人胡硕华与张家界市永定区西溪坪街道办事处打鼓台社区居委会《设施农用地复垦协议书》，其中约定乙方（耀润公司）不得擅自改变土地用途。

原审判决认为：《中华人民共和国****法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，案涉仓库虽分别由两原告分别申请建设，但两原告共同所述，所建造的两个仓库为共同所有，故对于案涉仓库的拆除，与两原告均有利害关系。对于本案焦点问题，原审判决认定：

一、拆除行为的主体的确定。强制拆除房屋行为的主体认定依法律行为和事实行为的不同而采取不同的认定方式。通常对于法律行为，因存在明确的法律规定的前置性程序行为，如违法建筑的认定、限期拆除的通知、强制拆除的决定等，行政机关在作出并送达相关决定后，当事人在期限内不履行拆除义务，建筑物被强制拆除的，出具相关法律文书或者对外发生法律效力的决定的行政机关为被告。对于事实行为，因无法辨明谁具体实施了强制拆除行为，通常采取推定行为主体的方式，人民法院根据初步证明材料并依据政府及其职能部门的相关法定职权，推定房屋被拆除的受益者为被告。已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，仍应以该主体为被告，不再适用推定原则。湘自然资规〔2020〕3号《湖南省自然资源局厅湖南省农业农村厅关于改进设施农业用地管理的通知》五、加强设施农业用地监管（一）构建共同责任机制规定“……县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责开展定期巡查，对监测数据和日常管理中发现的问题进行分类核实，县级自然资源主管部门负责落实适用永久基本农田补划，做好设施农业用地信息上图入库和土地变更调查登记；县级农业农村主管部门负责建设项目是否破坏耕地耕作层认定。乡镇政府负责设施农业用地选址、备案、日常监管，对不符合要求的行为督促整改”；且根据相关会议记录，可以证实西溪坪街道办为其辖区内的被卫星照片发现的违法用地的整改责任机关；从西溪坪街道办班子会议记录看，西溪坪街道办对两原告的案涉仓库拆除进行了相关准备。被告西溪坪街道办作为设施农业备案机关，对设施农业具有日常监管的职责，对不符合要求的行为有督促整改的权力与责任；反之，依据上述文件规定，自然资源局仅负责设施农业用地信息上图入库和土地变更调查登记，并非负责行政执法；城管局亦无此方面相关执法职责。故本院推定，西溪坪街道办为本案拆除房屋的实施主体；自然资源局、城管局并非本案适格被告。

二、拆除行为程序是否合法。《中华人民共和国****法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”在****中，应当将执法过程所形成的材料，作为证据全面完整的予以提交法院，若行政机关无正当理由逾期提交，应当视为行政机关未履行相关程序。《湖南省行政程序规定》第六十四条第一、二款规定“行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。情况紧急的，可以事后补报。”第六十六条第一款规定“行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据。”第七十三条规定“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”第七十六条规定“行政执法决定自送达之日起生效。行政执法决定附条件或者附期限的，应当载明效力的条件或者期限。”第七十七条规定“行政执法决定文书应当载明以下事项：（一）当事人的基本情况；（二）事实以及证明事实的证据；（三）适用的法律规范；（四）决定内容；（五）履行的方式和时间；（六）救济的途径和期限；（七）行政机关的印章与日期；（八）其他应当载明的事项。行政执法决定文书应当采用制作式；适用简易程序的，可以采用格式化文书。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一、二款规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起****的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第三十八条规定“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起****，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”具体而言，行政执法程序依法由行政机关依职权启动的，应当进行相应审批；审批通过后，应当开始对案件进行调查，对于发现的违法行为应当通过收集证据的方式将违法事实及时固定下来；在证据收集完毕后，固定了相关的违法事实，在作出最终的行政决定前，应当告知拟作出的行政决定内容，并听取行政相对人或行政相关人的陈述与申辩且予以记录，对于陈述与申辩成立的，应当予以采纳；对行政相对人最终行政决定应当以行政决定书的形式作出，并在决定书中载明包括认定的事实，适用的法律依据，决定的具体内容及履行方式，救济途径及期限等相关内容；在决定书送达后，在行政相对人不复议不诉讼不履行的前提下，行政机关应当先行对行政相对人进行催告，督促其履行决定书中确定的内容，并告知其有陈述申辩的权利；行政相对人经催告仍无理由拒不履行行政决定书所确定的内容，则经过提前公告后具有行政强制执行权的行政机关可以按照法律规定的形式，对行政相对人作出行政强制执行决定书，并送达当事人；随后可以着手行政强制执行。本案中，被告并未向本院提交相关材料以证实履行了以上阐述的相关行政程序，故本院认为被告西溪坪街道办拆除两原告在所批准的设施农业用地上搭建的钢架棚仓库中，并未履行包括立案、调查、听取意见、作出决定、进行催告、作出强制执行决定并送达等行政程序；未经任何前置程序而直接拆除违法建筑的行为严重违反程序正当原则，本院予以确认违法。

综上所述，对两原告仓库拆除的行为系被告西溪坪街道办作出；西溪坪街道办没有强制拆除房屋的主体资质；且其在实施拆除行为过程中有多处严重程序违法；但该行为已实施完毕，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国****法》第七十四条第二款第一项之规定，原审判决：一、确认被告张家界市永定区西溪坪街道办事处于2021年7月10日强制拆除原告张家界市满溢收种养农民专业合作社、张家界耀润生态农业有限公司位于湖南省张家界市永定区仓库的行为违法；二、驳回原告张家界市满溢收种养农民专业合作社、张家界耀润生态农业有限公司的其他诉讼请求。

满溢合作社、耀润公司不服该判决，向本院提起上诉称：一审推定自然资源局、城管局不是适格被告，与事实不符。2021年7月10日，西溪坪街道办、自然资源局、城管局在没有经过任何法定程序强制拆除上诉人位于湖南省张家界市永定区水果仓库。在庭审时，自然资源局、城管局都承认派出工作人员实施了强拆行为。在事实清楚、当事人自认的情况下，一审推定自然资源局、城管局不是本案适格被告，与事实不符，请求二审撤销一审（2021）湘0821行初103号行政判决，改判自然资源局、城管局是本案适格被告，并确认其实施强拆行为违法。

西溪坪街道办答辩称：一审认定满溢合作社、耀润公司擅自违法搭建钢架棚，违法事实清楚、证据确凿，拆除满溢合作社、耀润公司违法搭建的钢架棚是区攻坚办组织的一次控违拆违联合执法行动。本案满溢合作社、耀润公司未经相关职能部门批准取得建设施工许可手续，擅自搭建钢架棚，并将农用设施用地擅自进行硬化，堆放与农业生产无关的建筑材料的行为，不仅违反了双方签订《设施农业用地使用协议》，也违反了我国《土地管理法》、《行政许可法》、《规划法》相关之规定，一审法院认定满溢合作社、耀润公司搭建的钢架棚不具有合法性事实清楚、证据确凿。省委督察组通过巡查发现满溢合作社、耀润公司擅自修建的钢架棚无任何修建手续，现场限令市区领导组织相关部门进行拆除。西溪坪街道办履行属地原则，多次督促满溢合作社、耀润公司自行拆除，但满溢合作社、耀润公司以各种理由进行搪塞和拖延。永定区攻坚办为尽快落实省委督察组的意见，只好组织联合执法行动依法对满溢合作社、耀润公司擅自修建的钢架棚进行拆除。由于满溢合作社、耀润公司搭建的钢架棚未取得相关建设施工许可手续，其违法建筑不属于满溢合作社、耀润公司的合法权益，永定区攻坚办依法组织相关部门联合执法对其修建的钢架棚进行拆除，事实清楚、证据确凿，程序并无不当。

自然资源局答辩称：一审根据《中华人民共和国****法》第七条第一、二款规定，认定西溪坪街道办为实施强拆行为的行政主体，自然资源局并未拆除主体，认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回满溢合作社、耀润公司的上诉，维持原判。

城管局答辩称：1.城管局并未以其名义对满溢合作社、耀润公司的案涉仓库作出具体行政行为及送达相关行政行为的文书；2.并非案涉仓库的职能主管部门，不是本案设施农用地的备案、批准、监管机关，没有本案的执法职责；3.满溢合作社、耀润公司诉称的水果仓库被有关机关拆除，不是城管局组织相关人员实施的拆除行为，无需承担本案拆除主体责任；4.城管局的部分工作人员虽到现场外围警戒，并未实施实际拆除行为，仅仅是配合其他执法机关的工作，其行为的后果应由组织实施执法机关承担责任主体。综上，城管局不是本案适格被告，一审法院认定事实清楚，适用法律准确、程序正当，请求驳回满溢合作社、耀润公司的上诉请求，维持原判。

当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。对于一审查明的案件事实，本院予以确认。

本院认为，本案争议的焦点为：一、强制拆除行为主体的认定问题。二、强制拆除行为是否合法的问题。

一、强制拆除行为主体的认定问题。根据湘自然资规〔2020〕3号《湖南省自然资源局厅湖南省农业农村厅关于改进设施农业用地管理的通知》五、加强设施农业用地监管（一）构建共同责任机制规定“……乡镇政府负责设施农业用地选址、备案、日常监管，对不符合要求的行为督促整改”之规定。本案两上诉人申请水果仓库用地，西溪坪街道办按规定进行了备案、监管等，是涉案水果仓库设施管理实施的责任主体。同时，从西溪坪街道办班子会议记录来看，其对两上诉人涉案水果仓库设施拆除也作了相应准备并组织参与了对两上诉人涉案水果仓库设施的强拆。故可以认定，西溪坪街道办是本案强拆行为的实施主体。自然资源局、城管局只是配合参与了部分拆除行动，并非强拆的实施主体，不是本案适格被告。对于西溪坪街道办提出永定区政府攻坚办是具体组织实施强拆的，永定区政府才是本案适格被告，其未提出充分依据，本院不予采纳。故本案应驳回对自然资源局、城管局的起诉。

二、强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”、第三十七条第一、二款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起****的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起****，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”之规定，本案中，被上诉人未提交充足证据证明其履行了催告、作出强制执行决定、公告并送达等行政程序，剥夺了两上诉人知情权和陈述、申辩权利。因此，被上诉人西溪坪街道办强制拆除两上诉人水果仓库设施的行为违法。

综上，两上诉人上诉称自然资源局、城管局也是本案被告的理由不能成立，本院不予支持。但在被上诉人对涉案建筑物未提出有关职能部门作出违建认定证据的情况下，一审直接认定两上诉人所建水果仓库是违法建筑欠妥。对涉案建筑物是否是违法建筑，还需在另外的行政赔偿案件中结合更多证据综合认定。对此本院予以指正。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国****法》第八十九条第一款第一项，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张家界市满溢收种养农民专业合作社、张家界耀润生态农业有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 聂全武

审 判 员 阳 勇

审 判 员 吕红军

二〇二二年三月二十八日

法官助理 吴亚玮

书 记 员 王 晶

附相关法律条文：

《中华人民共和国****法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确

的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。