北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）京行终3502号
上诉人（一审原告）牛某某。
被上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府。
上诉人牛某某因诉被上诉人北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）行政处理一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）所作（2024）京04行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2024年6月17日公开开庭审理了本案，上诉人牛某某的委托代理人孙某某、牛某1，怀柔区政府的委托代理人彭玉磊、武红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2023年8月8日，怀柔区政府作出《北京市怀柔区人民政府关于对牛某某补偿申请书的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：2023年6月9日，牛某某向怀柔区政府提交的《补偿申请书》已收悉。按照《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》（怀政办发[2016]56号，以下简称56号文）、《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》（怀政办发〔2016〕57号，以下简称57号文）、《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》（怀农业发〔2017〕19号，以下简称19号文）等相关文件，现就申请的补偿事项答复如下：一、关于养殖动物补偿。经查，牛某某与北京市怀柔区杨宋镇人民政府（以下简称杨宋镇政府）签订《怀柔区杨宋镇禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治畜禽补偿协议》，2019年1月11日，动物补偿款8万元已拨付至牛某某的账户内。二、关于固定资产补偿。经查，牛某某养殖场所的全部地上物已于2021年9月16日，被杨宋镇政府以违法建设为由予以全部拆除。2023年1月28日，牛某某以杨宋镇政府的强拆行为违法为由，提起行政赔偿诉讼，北京市怀柔区人民法院（以下简称怀柔区法院）作出（2023）京0116行赔初18号判决（以下简称18号判决），对于牛某某地上物的损失已经处理，故怀柔区政府不予重复处理。三、关于土地租金补偿。依据19号文规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期限的实际租金。经杨宋镇政府核实，牛某某与北京市怀柔区杨宋镇梭草村经济合作社（以下简称梭草村经合社）签订的土地租赁期限从2000年1月1日至2029年12月31日，现牛某某的土地租赁合同尚未合法解除，土地租金损失并未实际产生，故对土地租金不应予以补偿。四、关于停产停业补偿。根据《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治地上物补偿实施方案》中第五条第（四）项规定：对有营业执照的畜禽养殖场（小区），给予停产停业补偿，补偿标准依照怀柔区非住宅房屋拆迁停产停业综合补助费的补助标准，报区政府批准后执行。因牛某某未提交营业执照以及相关停产停业损失的证据材料，不足以证明牛某某存在停产停业损失，故不符合补偿条件，不予补偿。如牛某某对被诉答复有异议，可以在收到被诉答复之日起60日内申请行政复议，或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。
一审法院经审理查明，2000年3月20日，牛某某与梭草村经合社签订《怀柔县农村土地租赁合同书》，约定：牛某某承租梭草村集体土地用于养奶牛，土地租赁期自2000年3月20日至2029年3月19日，共30年，租赁费总额为7200元。
2016年11月17日，怀柔区政府制发56号文，规定按照《北京市农村工作委员会北京市环境保护局北京市农业局关于划定畜禽养殖禁养区的函》（京政农函[2016]10号）、《北京市农村工作委员会北京市农业局关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》（京政农函[2016]37号）和《北京市怀柔区人民政府关于印发怀柔区水污染防治工作方案（2016-2020年）的通知》（怀政发〔2016〕14号）的工作部署，为加强怀柔区水污染防治力度，不断改善提高辖区水环境质量，保障首都水环境安全，特制定本方案。整治范围、目标为依法关闭、清退禁养区内的畜禽养殖场（小区）、户；重点河道、市级考核断面的河流周边畜禽养殖场（小区）、户；其他区域无法达到环保要求的畜禽养殖场（小区）、户。各镇乡政府是综合整治的责任主体，负责整治工作的具体实施。补偿标准包括养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿。同日，怀柔区政府制发57号文，明确了补偿范围和程序。2016年11月30日，怀柔区政府制发《北京市怀柔区人民政府关于怀柔区畜禽养殖禁养区划定范围的通告》（怀政发〔2016〕68号，以下简称68号文）进一步明确怀柔区畜禽养殖禁养区范围。2017年6月5日北京市怀柔区农业局制发19号文，规定为确保畜禽养殖业清退工作的有序开展，按照57号文，结合当前工作的实际情况，就相关政策进行补充。其中：一、准确把握动物补偿标准和补偿数量（一）补偿标准......“养殖场户养殖多个品种的，只补偿一种主要养殖品种”。（二）补偿数量“各镇乡政府要履行属地管理的职责，按照‘四见’的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量。”三、腾退中几个特殊问题的说明：“（一）对庭院养殖、林下养殖等畜禽散养户，地上物的拆除补偿范围为畜禽舍及与养殖生产相关的设施。（二）对土地租赁合同无畜禽养殖用途，现状存在畜禽养殖的，腾退时，其拆除补偿范围为畜禽舍及与养殖生产相关的设施。（三）对无土地租赁合同从事畜禽养殖的，腾退时，地上物的拆除不予补偿。对配合此项工作的，由村、镇两级出具地上物归属权证明，并经村委会主任、村支部书记、主管副镇（乡）长、镇（乡）长签字后，可以予以奖励。（四）对土地承租人不再租赁，土地退租交还村里，其作价补偿的树木、水井、道路，如村集体留用，经镇乡政府开具相关证明后，可以保留。（五）畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体要退还已交付的剩余合同期的实际租金。区政府对村集体退还的租金，进行足额奖励。
2018年1月22日，牛某某与杨宋镇政府签订《怀柔区杨宋镇禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治畜禽补偿协议》，约定：补偿16头奶牛的金额为80000元，牛某某于2018年1月30日前，将所养牲畜迁移出怀柔区辖区，养殖场自行关闭。牛某某不得在禁养区内从事养殖业。
2023年6月21日，北京市怀柔区杨宋镇梭草村村民委员会（以下简称梭草村委会）、梭草村经合社出具《证明》，内容为：兹证明，傅某某、牛某2、孙某、孙某1、姜某、崔某某未与梭草村村委会解除土地租赁合同，合同所涉土地仍由上述6人占有使用。2023年6月21日，梭草村委会、梭草村经合社出具《证明》，内容为：在本村村民委员会二0二三年六月二十一日出具的证明中，“牛某2”因笔误需更正为“牛某某”。
2023年6月26日，北京市怀柔区农业农村局作出《北京市怀柔区农业农村局关于核实杨宋镇17人有关情况的说明》，内容为：“经核实，杨宋镇王某某等17人的养殖场均不是规模化养殖场，且均未在我局登记备案。经核实，该17人中有5人为杨宋镇养殖清退场户，分别为牛某某，清退奶牛16头，2018年完成，补偿金额8万元；王某1，清退奶牛6头，2019年完成，补偿金额3万元；孙某2，清退奶牛14头，2018年完成，补偿金额7万元；孙某1，清退奶牛12头，2018年完成，补偿金额6万元；张桂全，清退奶牛5头，2018年完成，补偿金额2.5万元。该17人中12人没有上报过相关养殖腾退资料，分别是王某某、杨某某、任某某、张某某、任某某、任某1、傅某某、孙某、姜某、崔某某、崔某某、赵某”。
另查，2021年9月16日，杨宋镇政府将牛某某地上房屋及相关设施强制拆除。牛某某就此曾起诉杨宋镇政府，请求判决杨宋镇政府赔偿因强制拆除牛某某位于梭草村的房屋及附属物损失并支付利息。怀柔区法院于2023年5月29日作出18号判决：“一、被告北京市怀柔区杨宋镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告牛某某经济损失十二万八千七百元整。二、驳回原告牛某某的其他赔偿请求。”牛某某及杨宋镇政府不服提出上诉，北京市第三中级人民法院（以下简称北京三中院）作出（2023）京03行赔终181号《行政赔偿判决书》（以下简称181号判决)，判决驳回上诉，维持原判。181号判决认为，“关于建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失。本案中，牛某某自认于2000年建设涉案建筑及相关设施，怀柔区政府作出《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足、程序违法为由撤销《限期拆除决定书》。虽然涉案建筑用于养殖未进行备案，但涉案建筑所在地块的土地地类为设施农用地，考虑涉案建筑建设的历史背景及曾用于养殖、未违反土地用途的实际情况，一审法院根据现有证据并结合双方当事人的陈述及生活常识等，参考当时的养殖政策，对于用于养殖的涉案建筑酌情确定赔偿数额，并无不当。因认为该部分赔偿数额可以弥补牛某某的损失，一审法院对牛某某主张的利息损失不予支持，本院不持异议。另，对于非用于养殖部分的涉案建筑，因该部分建筑未取得规划审批手续，牛某某提供的在案证据亦不足以证明非用于养殖的部分建筑为合法建筑，故一审法院对该部分建筑及附属设施、室内装饰装修损失的赔偿请求不予支持，本院不持异议。”“关于室内物品、树木损失及非用于养殖部分的建筑残值损失。涉案非用于养殖部分的建筑物拆除后的建筑材料及室内物品、树木属于牛某某的合法财产，应受到法律保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，杨宋镇政府未能提供充分证据证明其实施拆除行为前对牛某某的可移动物品予以移出，进行妥善保管并完好无损地交给牛某某，亦未提供充分证据证明其实施强制拆除行为时尽到了审慎注意义务。一审法院结合案件具体情况酌情确定上述损失的赔偿数额，亦无不当。”
2023年6月2日，牛某某以邮寄方式向怀柔区政府提交了《补偿申请书》，申请事项为：“申请贵单位依据《怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法》和《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案》对申请人进行补偿。”怀柔区政府收发室收到《补偿申请书》后于2023年6月9日转交办理部门。2023年8月8日，怀柔区政府作出被诉答复并向牛某某邮寄，牛某某于次日收到。牛某某不服向一审法院提起诉讼，请求：1.怀柔区政府在没有查清养殖事实、怀柔区法院给予补偿不合理的事实，对固定资产补偿，土地租金补偿以及停产停业补偿存在适用法律错误的基础上作出的被诉答复事实认定不清，法律适用错误。请求法院在查明事实的基础上依法纠正被诉答复或者撤销被诉答复，并责令怀柔区政府限期重新作出答复；2.本案的诉讼费用由怀柔区政府承担。
一审法院认为,《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，牛某某主张怀柔区政府应依据56号文、57号文履行对牛某某被关闭、清退的畜禽养殖小区进行经济补偿的法定职责。牛某某的养殖场所位于56号文、57号文确定的禁养区范围内，属于依法清退关闭的范围。故怀柔区政府具有依据上述规定针对牛某某的履责申请进行答复的法定职责。
本案争议的焦点在于牛某某是否具有可供补偿的利益，其请求是否具有事实依据。56号文的补偿标准中明确的补偿项目为养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿和停产停业补偿。57号文予以进一步明确。本案中，牛某某请求怀柔区政府依据56号文、57号文确定的补偿标准履行补偿职责。
关于养殖动物补偿，根据查明的事实，牛某某与杨宋镇政府签订《怀柔区杨宋镇禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治畜禽补偿协议》，2019年1月11日，动物补偿款8万元已拨付至牛某某的账户内，牛某某并无异议，故一审法院对被诉答复中关于养殖动物补偿的内容不持异议。
关于固定资产补偿，根据本案查明的事实，在杨宋镇政府将牛某某地上建筑物强制拆除后，牛某某曾起诉杨宋镇政府，请求判决杨宋镇政府赔偿因强制拆除牛某某位于梭草村的房屋及附属物损失并支付利息。怀柔区法院、北京三中院分别作出18号判决、181号判决，判决杨宋镇政府赔偿牛某某经济损失。该两审法院在上述判决中，对于牛某某建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失，考虑了涉案建筑建设的历史背景及曾用于养殖、未违反土地用途的实际情况，根据该案证据并结合双方当事人的陈述及生活常识等，参考当时的养殖政策，对于用于养殖的涉案建筑酌情确定了赔偿数额；对于非用于养殖部分的涉案建筑，因该部分建筑未取得规划审批手续，在案证据亦不足以证明非用于养殖的部分建筑为合法建筑，对该部分建筑及附属设施、室内装饰装修损失的赔偿请求不予支持；对于室内物品、树木损失及非用于养殖部分的建筑残值损失，认为涉案非用于养殖部分的建筑物拆除后的建筑材料及室内物品、树木属于牛某某的合法财产，应受到法律保护。由于杨宋镇政府未提供充分证据证明其实施强制拆除行为时尽到了审慎注意义务，故结合案件具体情况酌情确定该部分损失的赔偿数额。据此，已发生法律效力的18号判决、181号判决已对牛某某的固定资产损失进行了赔偿，牛某某的固定资产损失通过行政赔偿诉讼已得到弥补，故一审法院对牛某某的该项补偿请求不予支持。
关于土地租金补偿，依据56号文、57号文及19号文的规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期的实际租金。现土地租赁合同尚未合法解除，土地租金损失并未实际产生，故一审法院对牛某某的该项补偿请求不予支持。
关于停产停业补偿，牛某某在申请怀柔区政府履行补偿职责期间未提交营业执照，同时也未提交停产停业损失的充分有效证据，一审法院对牛某某的该项补偿请求不予支持。
怀柔区政府办理部门于2023年6月9日收到牛某某《补偿申请书》后，经审查于2023年8月8日作出被诉答复，符合法定程序，牛某某亦无异议，故一审法院对怀柔区政府作出被诉答复程序的合法性不持异议。综上，牛某某请求怀柔区政府对其进行补偿缺乏事实根据，怀柔区政府所作被诉答复并无不当之处。牛某某的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回牛某某的诉讼请求。
牛某某不服一审法院所作判决，向本院提起上诉称：1.一审法院对上诉人养殖场房屋存在事实认定错误。上诉人养殖场房屋应该属于合法建筑。2.怀柔区政府主张上诉人的养殖场属于违法建筑没有法律依据。3.一审法院、被上诉人对涉案养殖场的赔偿存在事实不清，无法律依据。应该明确赔偿的项目、明确养殖场看护房面积和养殖畜禽舍的面积和每平米赔偿标准，不能笼统的判决一个赔偿总额。4.一审法院、被上诉人认定牛某某非用于养殖的其他涉案建筑应该办理相关行政许可证，属于违法建筑，从而判令上诉人仅获得赔偿残值损失系认定事实错误，适用法律错误。5.一审法院、被上诉人对土地性质均已明确为设施农用地，要求设施农用办理规划审批手续属于适用法律错误。6.一审法院、怀柔区政府在错误认定涉案房屋的性质下，以不属于合法建筑的情形下，对牛某某的损失酌情作出的认定系认定事实错误，无法律依据。7.关于停产停业损失，未到期合同土地使用权的赔偿，以及停产停业损失的赔偿，一审法院和怀柔区政府的认定缺乏法律依据，应该尊重事实已经产生的损失来认定。8.一审法院对上诉人提供的和本案有重要关联的证据不予详细审理，上诉人提供的最高法的判例和本案有相同之处，上诉人的养殖场违背任何行政机关判定为违建应该按照合法建筑赔偿。故，一审法院、被上诉人对上诉人的养殖场房屋及其养殖设施性质认定存在事实认定不清，证据不足，适用法律错误。请求：1.依法纠正被诉答复的答复或者撤销被诉答复，并责令被上诉人重新作出答复；2.在查明上述事实的基础上依法纠正一审判决书对上诉人房屋性质的认定和错误的赔偿标准给与上诉人合法建筑的赔偿。3.本案的上诉费由被上诉人承担。
怀柔区政府答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，牛某某的上诉理由不足，请求本院依法驳回上诉、维持原判。
各方当事人一审期间提交的证据均已上传本院。根据在案有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。
上诉人牛某某于二审审理期间提交的13份证据均系用于证明18号判决事实不清、证据不足。因该案的二审判决181号判决维持了一审，且其法定效力未被撤销。故，该13份证据与本案没有关联性，本院不予采纳。
本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，牛某某的养殖场所位于56号文、57号文确定的禁养区范围内，属于依法清退关闭的范围，怀柔区政府应当依据上述规定履行相应法定职责。
本案争议的焦点在于牛某某是否具有可供补偿的利益，其请求是否具有事实依据。56号文的补偿标准中明确的补偿项目为养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿和停产停业补偿。57号文予以进一步明确。本案中，牛某某请求怀柔区政府依据56号文、57号文确定的补偿标准履行补偿职责。
关于养殖动物补偿。牛某某已根据《怀柔区杨宋镇禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治畜禽补偿协议》获得补偿款8万元，牛某某并无异议，本院予以认可。
关于固定资产补偿。怀柔区法院、北京三中院分别作出18号判决、181号判决，判决杨宋镇政府赔偿牛某某经济损失。该两审法院在上述判决中，对于牛某某建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失，考虑了涉案建筑建设的历史背景及曾用于养殖、未违反土地用途的实际情况，并对建筑作了区分处理。根据该案证据并结合双方当事人的陈述及生活常识等，参考当时的养殖政策，对于用于养殖的涉案建筑酌情确定了赔偿数额；对于非用于养殖部分的涉案建筑，因该部分建筑未取得规划审批手续，在案证据亦不足以证明非用于养殖的部分建筑为合法建筑，对该部分建筑及附属设施、室内装饰装修损失的赔偿请求不予支持；对于室内物品、树木损失及非用于养殖部分的建筑残值损失，认为涉案非用于养殖部分的建筑物拆除后的建筑材料及室内物品、树木属于牛某某的合法财产，应受到法律保护。由于杨宋镇政府未提供充分证据证明其实施强制拆除行为时尽到了审慎注意义务，故结合案件具体情况酌情确定该部分损失的赔偿数额。据此，已发生法律效力的18号判决、181号判决已对牛某某的固定资产损失进行了赔偿，牛某某的固定资产损失通过行政赔偿诉讼已得到弥补。故，牛某某的该项补偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于土地租金补偿。依据56号文、57号文及19号文的规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期的实际租金。现土地租赁合同仍未合法解除，牛某某的该项补偿请求，本院不予支持。
关于停产停业补偿。因牛某某不具备《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案》中第五条第（四）项规定的相关要求，故本院对于牛某某的主张不予支持。
怀柔区政府作出的被诉答复，符合法定程序，牛某某无异议，本院予以认可。综上，牛某某请求怀柔区政府对其进行补偿缺乏事实根据，怀柔区政府所作被诉答复并无不当之处。
综上，一审法院所作判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。牛某某的上诉请求缺乏事实及法律依据，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费五十元，由牛某某负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 支小龙
审 判 员 章坚强
审 判 员 周凯贺
二〇二四年七月二十六日
法官助理 屈小平
法官助理 宋文静
法官助理 张钰杰
书 记 员 韩 靖
书 记 员 杨含章