安徽省亳州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）皖16行终115号

上诉人（一审第三人）郑某，女，1989年7月5日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。

委托代理人吕怡然，安徽智立律师事务所律师。

委托代理人程明威，安徽王铸律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）陈某，男，1969年3月19日出生，回族，住安徽省亳州市谯城区。

委托代理人李维梅，北京京师（亳州）律师事务所律师。

委托代理人陈效龙，北京京师（亳州）律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）亳州市自然资源和规划局谯城分局，住所地亳州市谯城区利辛路1号，统一社会信用代码11341600MB1C69916C。

法定代表人陈朋，局长。

出庭负责人董党，副局长。

委托代理人李献涛，该局工作人员。

一审第三人郑某与一审原告陈某、一审被告亳州市自然资源和规划局谯城分局行政登记一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2023）皖1602行初172号行政判决，提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。

一审法院查明，2020年9月24日，郑某对坐落在亳州市谯城区华佗镇程屯村卢庄的宅基地使用权和房屋所有权进行不动产登记申请（首次登记），经调查，该处宗地面积225.98平方米，建筑面积238.97平方米，建筑占地面积145.24平方米，建房年份2006年，房屋来源自建，其邻宗地权利人分别为夹项、空地、道路、卢文革，2020年11月6日，郑某填写《农村宅基地使用权和房屋所有权确认申请审批表》，后经所在地的村民小组、村（居）委会、乡（镇、）相关部门、乡（镇、街道）人民政府审核，2022年8月1日，华东冶金地质勘查局测绘总队对案涉不动产权利进行不动产登记公告。2023年3月15日，亳州市自然资源和规划局谯城分局对坐落在亳州市谯城区华佗镇程屯村卢庄的宅基地使用权／房屋所有权作出皖（2023）谯城区不动产权第0××0号权属登记，权利人郑某。陈某不服该行政权属登记，诉至本院。另查明，郑某的居民户口簿载明，户主郑某，1989年7月5日出生，住址安徽省亳州市谯城区，2012年11月19日，郑某从安徽省亳州市谯城区花戏楼办事处竹货街4号1户迁来。再查明，2022年2月11日，亳州市谯城区人民法院作出（2016）皖1602执516号之一执行裁定书，查封被执行人卢振玉、吴新梅共同共有位于安徽省亳州市谯城区，村西头靠沿河路从西数第二户，大门朝南两层楼房楼下四间、偏房两小间、楼上四间房屋房产一处。查封期限为三年。后裁定在该房屋处予以张贴。2022年7月14日，亳州市谯城区人民法院作出（2022）皖1602执异60号执行裁定驳回案外人卢允怀、黄灿英、卢凯凯、郑某的异议请求。原告卢凯凯、郑某、卢允怀、黄灿英与被告陈某、第三人卢振玉、吴新梅、李传生执行异议之诉一案，亳州市谯城区人民法院于2022年8月16日立案，2022年12月1日，亳州市谯城区人民法院作出（2022）皖1602民初10040号民事裁定，驳回原告卢凯凯、郑某、卢允怀、黄灿英的起诉。后原告不服该裁定，向亳州市中级人民法提出上诉，2023年3月10日，安徽省亳州市中级人民法院作出（2023）皖16民终1131号民事裁定，撤销（2022）皖1602民初10040号民事裁定并指令本院审理。2023年9月14日，亳州市谯城区人民法院作出（2023）皖1602民初5325号民事判决，一、不得执行位于安徽省亳州市谯城区的房屋；二、驳回卢凯凯、郑某、卢允怀、黄灿英的其他诉讼请求。陈某不服该判决，向安徽省亳州市中级人民法提出上诉，该案正在审理中。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”陈某并非被诉行政行为的相对人，因此，亳州市自然资源和规划局谯城分局向郑某颁发涉案权属登记的行为是否与陈某之间存在利害关系，即为本案判断陈某是否具备原告主体资格的关键因素。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：“公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的诉讼，属行政诉讼的受案范围”。但行政诉讼法所保护的并非所有主体一般的、宽泛的合法权益，而必须是与被诉行政行为产生特定关联的、确定的合法权益。起诉人基于其合法权益受到行政行为侵犯而提起行政诉讼，前提必须是被诉行政行为与其权益受侵之间存在特定的联系，产生法律规范保护的权益，从而才能建立起行政法意义上的利害关系，取得原告的主体资格。

本案所涉及财产性权利包括案涉宅基地使用权、房屋所有权及债权，陈某提起行政诉讼是基于案涉房屋已由其申请人民法院采取司法执行行为进行了查封，亳州市自然资源和规划局谯城分局的行政登记行为影响了其债权的实现。债权是一种相对权，通常而言不属公法上规范保护的权益，但在特定情形下，因法律法规的特别规定，或某一法律事实的发生，则可能要求行政机关在作出行政行为时对此予以考虑和保护。如《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：......（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条对此进一步规范：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”陈某作为卢振玉、吴新梅的债权人，基于其对卢振玉、吴新梅享有的债权，向亳州市谯城区人民法院申请对卢振玉、吴新梅的财产进行保全，亳州市谯城区人民法院依法作出执行裁定，查封卢振玉、吴新梅共同共有位于安徽省亳州市谯城区，村西头靠沿河路从西数第二户，大门朝南两层楼房楼下四间、偏房两小间、楼上四间房屋房产一处。查封期限为三年，其目的是保障陈某对卢振玉、吴新梅的债权得以实现，至此，本案所涉财产利益即与陈某债权实现间的联系特定化，继而对案涉宅基地使用权、房屋所有权登记在郑某的权属登记对陈某的债权实现产生影响。故陈某与本案被诉行政行为之间具有利害关系，其作为本案原告提起行政诉讼符合法律规定。

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、财产的规定》（2020年修正）第一条规定：“人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产权，应当作出裁定，并送达被执行人和申请执行人。采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。”第二条规定：“人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确定权属。对于第三人占有的动产或者登记在第三人名下的不动产、特定动产及其他财产权，第三人书面确认该财产属于被执行人的，人民法院可以查封、扣押、冻结。”第七条规定：“查封不动产的，人民法院应当张贴封条或者公告，并可以提取保存有关财产权证照。查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产权，应当通知有关登记机关办理登记手续。未办理登记手续的，不得对抗其他已经办理了登记手续的查封、扣押、冻结行为。”第八条规定：“查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告。”因案涉房屋在被谯城区人民法院查封时，该房屋并没有进行权属登记，且通过查明的事实能够证明在皖（2023）谯城区不动产权第0××0号权属登记作出之前，郑某已知道案涉房屋被人民法院查封的事实，郑某没有将查封的事实及时告知登记机关，故亳州市自然资源和规划局谯城分局作出的皖（2023）谯城区不动产权第0××0号权属登记，将查封被执行人卢振玉、吴新梅共同共有案涉房屋登记在郑某名下，权属登记行为属于明显不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）规定，判决撤销被告亳州市自然资源和规划局谯城分局作出的皖（2023）谯城区不动产权第0××0号权属登记；案件受理费50元，由被告亳州市自然资源和规划局谯城分局负担。

郑某上诉提出：1、依法撤销（2023）皖1602行初172号行政判决书，改判驳回被上诉人陈某的一审诉求，确认被上诉人亳州市自然资源和规划局谯城分局给上诉人颁证的皖（2023）谯城区不动产权第0××0号不动产权证合法。2、上诉费用由被上诉人陈某承担。事实与理由：一审认定事实不清、适用法律错误。1、一审判决依据被上诉人陈某基于对卢振玉、吴新梅享有债权，本案所涉房屋财产利益与陈某债权实现之间具有特定关系，从而认定被上诉人陈某享有本案一审的原告主体诉讼资格。现被上诉人陈某与卢振玉之间的债权债务纠纷在谯城区人民法院执行局已经结案，双方不存在债权债务关系，故被上诉人陈某针对本案不享有诉讼主体资格。2、一审判决仅针对被上诉人陈某是否具有诉讼主体资格一事进行了认定和判决，也就是一审法院直接主观认定了案涉房屋就是卢振玉的房子，才会基于被上诉人陈某对卢振玉享有债权而认定陈某的诉讼主体资格。但是对本案至关重要的一个问题也是上诉人一审抗辩的意见案涉房屋压根不属于卢振玉这个问题没有进行审理和认定。一审中，上诉人提供的案涉房屋的水电费的开户名、村委会的证明、卢振玉自己房屋的卖房证明以及宗地图，这些都能都证明案涉房屋不属于卢振玉，而是卢允怀的房子。但是一审法院避重就轻，规避了该问题的审查导致一审判决认定事实不清，判决结果错误。卢允怀将该房屋赠予给上诉人郑某，郑某依据合法程序申请办理皖不动产权证都符合法律规定，亳州市自然资源和规划局谯城分局将皖（2023）谯城区不动产权第0××0号不动产权证颁发给上诉人也不存在违法行为。综上，一审法院未将本案事实查明清楚，导致适用法律错误，判决结果错误。望二审法院查明事实，维护上诉人的合法权益，支持上诉请求。

被上诉人陈某答辩称，一、答辩人具有一审原告主体资格。《行政诉讼法解释》第13条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”上述规定中关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第4条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：.....（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；”据此，在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下，行政机关作出房屋转移登记行为时应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响，此时行政机关应当对债权人的利益予以保护，并对是否作出相应的行政行为慎重考虑。在行政机关未予以保护或考虑的情况下作出了房屋转移登记行为时，债权人有权对该转移登记行为提起行政诉讼。本案属于债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋初始登记提起诉讼，但是，转移登记与初始登记均属于不动产物权变动的法定情形，且行政机关作出的行政行为在职权依据、适用法律等方面均无本质区别，故上述司法解释的规定可以适用于本案。本案中，陈某已通过法院依法对案涉房屋进行了查封，亳州市自然资源和规划局谯城分局为郑某办理房屋登记的行为影响了其权利的实现，其与该具体行政行为具有利害关系，有权提起诉讼。另行政诉讼的裁判基准，应以行政行为作出时的事实和法律状态为判断的基准。即行政行为作出时，受其影响的主体即具备提超诉讼的资格。本案所审理的亦是亳州市自然资源和规划局谯城分局在为郑某办理房屋登记时所依据的证据是否充足、适用法律是否正确、程序是否合法等。陈某与卢振玉之间民事关系的变化，并不能改变陈某对案涉具体行政行为的诉权以及一审法院对案涉行政行为的合法性审查。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案系行政诉讼案件，一审法院所审理的案件焦点系案涉具体行政行为的合法性。亳州市自然资源和规划局谯城分局在为郑某办理房屋登记时所依据的材料存在虚假，违反法定程序，一审法院判决撤销案涉权属登记证书正确。郑某上诉所称的案涉房屋是否属于卢允怀所有不是本案的审理范围，且其称案涉房屋系卢允怀赠与其，但亳州市自然资源和规划局谯城分局在办理房屋登记时也没有任何材料予以体现，也侧面反映出亳州市自然资源和规划局谯城分局在办理登记时认定事实不清，程序违法。

被上诉人亳州市自然资源和规划局谯城分局答辩意见同一审，并提交如下代理词：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，撤销皖（2023）谯城区不动产权第0××0号权属登记。该撤销判决有两处不妥。一、郑某申报及查封程序有误。1、郑某没有将查封的事实及时告知登记机（机构）关，是不能够认定为导致该房屋直接登记在郑某名下是错误的登记。2、法院查封该处房屋时，应该向登记机（机构）关送达《协助执行通知书》。而法院查封该处房屋时没有向登记机（机构）关送达《协助执行通知书》属于执行程序有误。1、2两点相加，是将该处房屋登记在郑某名下的直接的因果。二、套封调查不详细。在现实的农村，一院一户、一院多户的情况很多。在一个院落内居住两户、三户的情况很普遍。查封房屋应该对每间房屋的权属进行调查核实。房屋的查封及房屋的登记不能仅凭村委会的证明，讲行房屋的查封及房屋的登记。从土地所有权的性质分析，村委会不是土地的所有权人，村委会只是在法律意义代表若干个村民组行驶土地的所有权，土地的所有权实质上属于村民组。村委会在对若干个村民组行驶土地（宅基地）的所有权管理时，不可能户户详细。结合本案分析，该村委会在向法院及登记机构所出具的房屋（宅基地）使用权证明是不一致的。撤销皖（2023）谯城区不动产权第0××0号权属登记是否正确，代理人认为人民法院应该对上述代理意见予以参考。

各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实，本院予以认可。

二审期间，被上诉人陈某除一审提交的证据外，另补充2016皖16**执707号案件执行材料，证明陈某与卢振玉尚有债权债务案件在谯城区法院执行，申请人已向法院申请查封案涉房屋，被上诉人陈某具有本案的诉讼主体资格。上诉人对一审证据质证另补充，对2014年7月4日证明补充质证，该证明四邻签字处均无案涉房屋邻居签字认可，且证明内容与上诉人提供的证明相矛盾，无法认定房屋权属的依据。对补充证据质证，关联性、证明目的有异议，陈某在本案中是否享有主体资格是依据其对案涉房屋查封是否正确，陈某提供给谯城区法院执行局的卢振玉房屋的证明材料本身就具有瑕疵并且执行异议案件仍在进行中未结案，陈某在本案中是否是适格主体应当以执行异议案件的结果为准，即要查明房屋的归属后才能证明国土局颁证给郑某是否合法。本院对该证据的证明目的予以认可。

本院认为，亳州市自然资源和规划局谯城分局谯城分局作出的皖（2023）谯城区不动产权第0××0号不动产权证不当，应予撤销：1、亳州市自然资源和规划局谯城分局所依据的《农村宅基地使用权和房屋所有权确认申请审批表》内容不实，其中华佗镇政府负责人王朝军签字日期为2020年11月20日，而一审原告陈某提供的干部任前公示公告显示的王朝军由张店乡改任华佗镇镇长的生效日期最早应在2021年2月2日之后，其于2020年11月20日作为华佗镇负责人签署的内容显然不具有真实性，亳州市自然资源和规划局谯城分局作出的皖（2023）谯城区不动产权第0××0号不动产权证不当。2、依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第八条规定：查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告。本案中，2020年9月24日，郑某对坐落在亳州市谯城区华佗镇程屯村卢庄的宅基地使用权和房屋所有权进行不动产登记申请，亳州市谯城区人民法院于2022年2月11日作出（2016）皖1602执516号之一执行裁定书，查封了位于亳州市谯城区××镇××屯××村××庄××户的房产，并于2022年2月15日将裁定书张贴于案涉房屋大门处；亳州市自然资源和规划局谯城分局在2022年8月1日进行不动产登记公告程序，于2023年3月1日进行不动产登记。通过时间线索可以看出，郑某虽然于2020年已申请登记，但2022年其在知道或应当知道案涉房屋被法院查封的情况下，没有如实向登记机关报告，由此造成的不利后果，应当由登记过程中，对查封事实隐瞒的申请人负责。综上，亳州市自然资源和规划局谯城分局办法权属登记证书，依据的相关材料内容失实，上诉人知道或应当知道案涉房屋被查封后没有及时向申请登记机关报告。案涉房屋系陈某申请执行查封的房产，故与本案有利害关系，陈某具有原告主体资格。原判决认定事实清楚、证据确实充分、审判程序合法，判决结果适当。郑某的的上诉请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郑某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 杨国明

审 判 员 张继民

审 判 员 陈 芹

二〇二四年七月二十六日

法官助理 欧阳萍

书 记 员 杨梦雨