北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）京行终3225号

上诉人（一审原告）杨某某。

被上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府。

上诉人杨某某因诉北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）行政答复一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2024）京04行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2024年6月17日公开开庭审理了本案，上诉人杨某某，被上诉人怀柔区政府的委托代理人彭某某、武某某到庭参加了诉讼。现已审理终结。

2023年8月8日，怀柔区政府作出《北京市怀柔区人民政府关于对杨某某补偿申请书的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：杨某某于2023年6月9日向怀柔区政府提交的《补偿申请书》收悉。按照《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》（怀政办发〔2016〕56号，以下简称56号文）、《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》（怀政办发〔2016〕57号，以下简称57号文）、《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》（怀农业发〔2017〕19号，以下简称19号文）等相关文件，就杨某某申请的补偿事项答复如下：一、关于养殖动物补偿。经查，2016年11月18日，怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治工作启动后，北京市怀柔区杨宋镇人民政府（以下简称杨宋镇政府）工作组入户清登时，杨某某所述的养殖场内并没有动物存在，故对动物不应予以补偿。二、关于固定资产补偿。经查，杨某某养殖场所的全部地上物已于2021年9月16日，被杨宋镇政府以违法建设为由予以全部拆除。2023年1月28日，杨某某以杨宋镇政府的强拆行为违法为由，提起行政赔偿诉讼，北京市怀柔区人民法院（以下简称怀柔区法院）作出（2023）京0116行赔初13号《行政赔偿判决书》（以下简称13号赔偿判决），对于杨某某地上物的损失已经处理，故怀柔区政府不予重复处理。三、关于土地租金补偿。依据19号文规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期限的实际租金。经杨宋镇政府核实，杨某某从付某某处租赁土地，租赁期限为2001年12月18日至2031年10月30日，现杨某某的土地租赁合同尚未解除，土地租金损失并未实际发生，故对土地租金不应予以补偿。四、关于停产停业补偿。根据《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治地上物补偿实施方案》中第五条第（四）项规定：对有营业执照的畜禽养殖场（小区），给予停产停业补偿，补偿标准依照怀柔区非住宅房屋拆迁停产停业综合补助费的补助标准，报怀柔区政府批准后执行。因杨某某未提交营业执照以及相关停产停业损失的证据材料，不足以证明杨某某存在停产停业损失，故不符合补偿条件，不予补偿。如杨某某对被诉答复有异议，可以在收到被诉答复之日起60日内申请行政复议，或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。

一审法院经审理查明，2001年12月18日，付某某与杨某某签订协议，约定将付某某租赁的坐落在梭草南小区的两亩地土地使用权转让给杨某某，杨某某支付价款7500元，同时约定该场地上以后所有的房屋及现有设施由杨某某建设，该场地上所有财产也归杨某某所有，与付某某无关。

2016年11月17日，怀柔区政府制发56号文，规定按照《北京市农村工作委员会北京市环境保护局北京市农业局关于划定畜禽养殖禁养区的函》（京政农函〔2016〕10号）、《北京市农村工作委员会北京市农业局关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》（京政农函〔2016〕37号）和《北京市怀柔区人民政府关于印发怀柔区水污染防治工作方案（2016-2020年）的通知》（怀政发〔2016〕14号）的工作部署，为加强怀柔区水污染防治力度，不断改善提高辖区水环境质量，保障首都水环境安全，特制定本方案。整治范围、目标为依法关闭、清退禁养区内的畜禽养殖场（小区）、户；重点河道、市级考核断面的河流周边畜禽养殖场（小区）、户；其他区域无法达到环保要求的畜禽养殖场（小区）、户。各镇乡人民政府是综合整治的责任主体，负责整治工作的具体实施。补偿标准包括养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿。同日，怀柔区政府制发57号文，明确了补偿范围和程序。2016年11月30日，怀柔区政府制发《北京市怀柔区人民政府关于怀柔区畜禽养殖禁养区划定范围的通告》（怀政发〔2016〕68号，以下简称68号文）进一步明确怀柔区畜禽养殖禁养区范围。2017年6月5日原北京市怀柔区农业局制发19号文，规定为确保畜禽养殖业清退工作的有序开展，按照57号文，结合当前工作的实际情况，就相关政策进行补充。其中：一、准确把握动物补偿标准和补偿数量（一）补偿标准……“养殖场户养殖多个品种的，只补偿一种主要养殖品种。”（二）补偿数量“各镇乡政府要履行属地管理的职责，按照‘四见’的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量。”三、腾退中几个特殊问题的说明：“（一）对庭院养殖、林下养殖等畜禽散养户，地上物的拆除补偿范围为畜禽舍及与养殖生产相关的设施。（二）对土地租赁合同无畜禽养殖用途，现状存在畜禽养殖的，腾退时，其拆除补偿范围为畜禽舍及与养殖生产相关的设施。（三）对无土地租赁合同从事畜禽养殖的，腾退时，地上物的拆除不予补偿。对配合此项工作的，由村、镇两级出具地上物归属权证明，并经村委会主任、村支部书记、主管副镇（乡）长、镇（乡）长签字后，可以予以奖励。（四）对土地承租人不再租赁，土地退租交还村里，其作价补偿的树木、水井、道路，如村集体留用，经镇乡政府开具相关证明后，可以保留。（五）畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体要退还已交付的剩余合同期的实际租金。怀柔区政府对村集体退还的租金，进行足额奖励。”

2023年6月20日，北京市怀柔区杨宋镇梭草村村民委员会（以下简称梭草村委会）、北京市怀柔区杨宋镇梭草村经济合作社出具《证明》，内容为：“兹证明，任某某、任某某、任某某、孙某某、张某某、张某某、杨某某、王某某、王某某未与梭草村村委会解除土地租赁合同，合同所涉土地仍由上述9人占有使用。”

2023年6月26日，杨宋镇政府出具《怀柔区杨宋镇人民政府关于未关闭王某某等6人养殖场的证明》，内容为：“2016年11月，怀柔区杨宋镇政府开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治工作，在首次入户清登时，王某某、杨某某、张某某、任某某、任某某、任某某6户没有在涉案地块上养殖动物，故在畜禽养殖业综合整治中杨宋镇政府没有清退过上述6户的动物，未与该6户签订关闭协议。”

2023年6月26日，北京市怀柔区农业农村局作出《北京市怀柔区农业农村局关于核实杨宋镇17人有关情况的说明》，内容为：“经核实，杨宋镇王某某等17人的养殖场均不是规模化养殖场，且均未在我局登记备案。经核实，该17人中有5人为杨宋镇养殖清退场户，分别为牛某某，清退奶牛16头，2018年完成，补偿金额8万元；王某某，清退奶牛6头，2019年完成，补偿金额3万元；孙某某，清退奶牛14头，2018年完成，补偿金额7万元；孙某某，清退奶牛12头，2018年完成，补偿金额6万元；张某某，清退奶牛5头，2018年完成，补偿金额2.5万元。该17人中12人没有上报过相关养殖腾退资料，分别是王某某、杨某某、任某某、张某某、任某某、任某某、傅某某、孙某某、姜某某、崔某某、崔某某、赵某。”

一审法院另查，2021年9月16日，杨宋镇政府将杨某某房屋及相关设施强制拆除。杨某某就此曾起诉杨宋镇政府，请求判决杨宋镇政府赔偿因强制拆除杨某某位于梭草村的房屋及附属物给杨某某造成的损失并支付利息。怀柔区法院于2023年5月29日作出13号赔偿判决，判决：“一、被告北京市怀柔区杨宋镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告杨某某经济损失六万七千四百元整。二、驳回原告杨某某的其他赔偿请求。”杨某某及杨宋镇政府不服提出上诉，北京市第三中级人民法院作出（2023）京03行赔终176号《行政赔偿判决书》（以下简称176号赔偿判决），判决驳回上诉，维持原判，该判决认为：“关于建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失，虽然涉案建筑用于养殖未进行备案，但涉案建筑所在地块的土地地类为设施农用地，杨某某与北京市怀柔区杨宋镇梭草村经济合作社签订的《怀柔县农村土地租赁合同书》中载明租赁土地的用途为养殖，考虑涉案建筑建设的历史背景及曾用于养殖、未违反土地用途的实际情况，一审法院根据现有证据并结合双方当事人的陈述及生活常识等，参考当时的养殖政策，对于用于养殖的涉案建筑酌情确定赔偿数额，并无不当。因认为该部分赔偿数额可以弥补杨某某的损失，一审法院对杨某某主张的利息损失不予支持，本院不持异议。另，对于非用于养殖部分的涉案建筑，因该部分建筑未取得规划审批手续，杨某某提供的在案证据亦不足以证明非用于养殖的部分建筑为合法建筑，故一审法院对该部分建筑及附属设施、室内装饰装修损失的赔偿请求不予支持，本院不持异议。关于设备及工具损失，杨某某未提供证据证明杨宋镇政府的强拆行为导致其上述损失的发生，一审法院不予支持正确，本院对此予以确认。关于树木损失及非用于养殖部分的建筑残值损失，涉案非用于养殖部分的建筑物拆除后的建筑材料及树木属于杨某某的合法财产，应受到法律保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，杨宋镇政府未提供充分证据证明其实施强制拆除行为时尽到了审慎注意义务。一审法院结合案件具体情况酌情确定上述损失的赔偿数额，亦无不当。”

2023年6月2日，杨某某以邮寄方式向怀柔区政府提交了《补偿申请书》，申请事项为：“申请贵单位依据《怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法》和《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案》对申请人进行补偿。”怀柔区政府收发室收到《补偿申请书》后于2023年6月9日转交办理部门。2023年8月8日，怀柔区政府作出被诉答复并向杨某某邮寄，杨某某于次日收到。杨某某不服向一审法院提起诉讼，请求：1.依法撤销怀柔区政府作出的被诉答复，并责令怀柔区政府限期重新作出答复；2.本案的诉讼费用由怀柔区政府承担。

一审法院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，杨某某主张怀柔区政府应依据56号文、57号文履行对杨某某被关闭、清退的畜禽养殖小区进行经济补偿的法定职责。怀柔区政府明确杨某某的养殖场所位于56号文、57号文确定的禁养区范围内，属于依法清退关闭的范围。故怀柔区政府具有依据上述规定针对杨某某的履责申请进行答复的法定职责。怀柔区政府办理部门于2023年6月9日收到杨某某《补偿申请书》后，经审查于2023年8月8日作出被诉答复，程序并无不当。

本案争议的焦点在于杨某某是否具有可供补偿的利益，其请求是否具有事实依据。

本案中，杨某某请求怀柔区政府依据56号文、57号文确定的补偿标准履行补偿职责。56号文确定的补偿标准中明确补偿项目为养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿和停产停业补偿。57号文予以进一步明确。

关于养殖动物补偿，庭审中，杨某某主张其养有20头牛，应予补偿。怀柔区政府主张，整治工作启动后，工作组上门清登时，杨某某未养殖畜禽，不应获得动物补偿。本案中，杨某某并未提交清登时存在畜禽的充分有效证据，无法证实清登时存在养殖畜禽，故一审法院对杨某某的该项补偿请求不予支持。

关于固定资产补偿，根据本案查明的事实，在杨宋镇政府将杨某某地上建筑物强制拆除后，杨某某曾起诉杨宋镇政府，请求判决杨宋镇政府因强制拆除杨某某位于梭草村的房屋及附属物给杨某某造成的损失并支付利息。怀柔区法院、北京市第三中级人民法院分别作出13号赔偿判决、176号赔偿判决，判决杨宋镇政府赔偿杨某某经济损失。两审法院在上述判决中，对于杨某某建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失，用于养殖的涉案建筑酌情确定了赔偿数额，非用于养殖部分的涉案建筑的赔偿请求不予支持；对于设备及工具损失的赔偿请求不予支持；对于树木损失及非用于养殖部分的建筑残值损失，酌情确定了赔偿数额。据此，已发生法律效力的13号赔偿判决、176号赔偿判决已对杨某某的固定资产损失进行了赔偿，杨某某的固定资产损失通过行政赔偿诉讼已得到弥补，故一审法院对杨某某的该项补偿请求不予支持。

关于土地租金补偿，依据56号文、57号文及19号文的规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期的实际租金。现土地租赁合同尚未合法解除，土地租金损失并未实际产生，故一审法院对杨某某的该项补偿请求不予支持。

关于停产停业补偿，杨某某在申请怀柔区政府履行补偿职责期间未提交营业执照，同时也未提交产生停产停业损失的充分有效证据，故一审法院对杨某某的该项补偿请求不予支持。

综上，杨某某请求怀柔区政府对其进行补偿缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨某某的诉讼请求。

杨某某不服一审法院所作判决，向本院提起上诉称：1.关于固定资产，杨某某的养殖小区在56、57号文规定的禁养范围内，杨某某被迫停止养殖，地上物及养殖附属设施怀柔区政府应当根据56、57、68号文规定予以补偿。关于土地租金，一审判决以土地租赁合同尚未解除，土地租金损失并未产生为由不予支持，属于事实认定不清，适用法律错误。关于停产停业损失，怀柔区政府未实际履行调查职责。关于利息，怀柔区政府对杨某某造成财产伤害却无法恢复原状，就应当支付赔偿金及相应的利息损失。综上，杨某某请求本院：依法改判或发回重审，支持其一审诉讼请求；本案的上诉费由怀柔区政府承担。

怀柔区政府答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，杨某某的上诉理由不足，请求本院依法驳回上诉、维持原判。

一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。

本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，杨某某的养殖场所位于56号文、57号文确定的禁养区范围内，属于依法清退关闭的范围，怀柔区政府应当依据上述规定履行相应法定职责。

本案争议的焦点在于杨某某是否具有可供补偿的利益，其请求是否具有事实依据。56号文的补偿标准中明确的补偿项目为养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿和停产停业补偿。57号文予以进一步明确。本案中，杨某某请求怀柔区政府依据56号文、57号文确定的补偿标准履行补偿职责。

关于养殖动物补偿。杨某某并未提交清登时存在畜禽的充分有效证据，无法证实清登时存在养殖畜禽，故一审法院对杨某某的该项补偿请求不予支持并无不当。

关于固定资产补偿。怀柔区法院、北京市第三中级人民法院分别作出13号赔偿判决、176号赔偿判决，判决杨宋镇政府赔偿杨某某经济损失。该两审法院在上述判决中，对于杨某某建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失，考虑了涉案建筑建设的历史背景及曾用于养殖、未违反土地用途的实际情况，并对建筑作了区分处理。根据该案证据并结合双方当事人的陈述及生活常识等，参考当时的养殖政策，对于用于养殖的涉案建筑酌情确定了赔偿数额；对于非用于养殖部分的涉案建筑，因该部分建筑未取得规划审批手续，在案证据亦不足以证明非用于养殖的部分建筑为合法建筑，对该部分建筑及附属设施、室内装饰装修损失的赔偿请求不予支持；对于树木损失及非用于养殖部分的建筑残值损失，认为涉案非用于养殖部分的建筑物拆除后的建筑材料、树木属于杨某某的合法财产，应受到法律保护。由于杨宋镇政府未提供充分证据证明其实施强制拆除行为时尽到了审慎注意义务，故结合案件具体情况酌情确定该部分损失的赔偿数额。据此，已发生法律效力的13号赔偿判决、176号赔偿判决已对杨某某的固定资产损失进行了赔偿，杨某某的固定资产损失通过行政赔偿诉讼已得到弥补。故，杨某某的该项补偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

关于土地租金补偿。依据56号文、57号文及19号文的规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期的实际租金。现土地租赁合同仍未合法解除，杨某某的该项补偿请求，本院不予支持。

关于停产停业补偿。因杨某某不具备《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治地上物补偿实施方案》中第五条第（四）项规定的相关要求，故本院对于杨某某的主张不予支持。另，关于利息，系杨某某二审中提出的新诉求，对此本院不予处理。

怀柔区政府作出的被诉答复，符合法定程序，本院予以认可。综上，杨某某请求怀柔区政府对其进行补偿缺乏事实根据，怀柔区政府所作被诉答复并无不当之处。

综上，一审法院所作判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。杨某某的上诉请求缺乏事实及法律依据，不能某某，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费五十元，由杨某某负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长 章坚强

审 判 员 支小龙

审 判 员 周凯贺

二〇二四年七月二十六日

法官助理 屈小平

法官助理 张钰杰

法官助理 宋文静

书 记 员 韩 靖

书 记 员 杨含章