北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）京行终3703号

上诉人（一审原告）马某某。

被上诉人（一审被告）北京市大兴区人民政府。

上诉人马某某不服北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）行政处理一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2024）京04行初24号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2024年6月26日公开开庭审理了本案，上诉人马某某及其委托代理人李文宇，被上诉人大兴区政府的委托代理人罗某某、所某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

2023年11月10日，大兴区政府作出《北京市大兴区人民政府关于马某某履职申请书的答复书》（以下简称被诉答复），主要内容为：一、依据村、镇两级出具的《宅基地确认单》，确认新建二村新强路十四条19号宅基地院落的产权人为马占森，在册户口7人。按照《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》有关规定，马占森与马红艳进行分院，并选择“按照人均50平方米”计算回迁安置房选房指标，选房指标300平方米（符合安置对象认定条件的人口为6人，其中包含马某某），实际选房总面积350平方米。2018年9月19日，马占森、马红艳分别与北京盛世宏华置业有限公司（以下简称宏华公司）签订安置补偿协议，且马占森、马红艳均未对补偿款、安置面积及分院提出异议，其所签订的协议系双方真实意愿表达，合法合规。二、马某某提供的（2017）京0115民初17866号《民事调解书》（以下简称《民事调解书》）中对应的权益已经包含在马占森和马红艳签订的两个补偿协议之中，不存在未对马某某补偿安置的情况。对于马某某主张未对配偶及女儿给予任何补偿问题，根据《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》有关规定，上述人员不属于被安置人口，无法给予补偿安置，其请求事项无事实及法律依据。

马某某一审诉称，其合法住宅位于北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号，合法拥有该宅基地使用权，处于《大兴区二〇一九年度批次建设用地的批复》的征收项目范围内。但截至目前，大兴区政府未对马某某予以任何补偿。为了维护自身的合法权利，马某某根据行政诉讼法的规定，特向大兴区政府提交《履行安置补偿职责申请书》，请求大兴区政府依法对马某某进行补偿，大兴区政府于2023年11月10日作出被诉答复。马某某认为，被诉答复内容认定事实不清，侵犯其合法权益，故诉至法院，请求：1.依法撤销大兴区政府于2023年11月10日作出的被诉答复，并对马某某申请事项重新给予书面答复；2.本案诉讼费用由大兴区政府承担。

大兴区政府一审辩称，一、被诉答复程序合法。2023年9月5日，大兴区政府收到马某某提出的履职申请，要求大兴区政府对其合法所有的宅基地房屋按照法定补偿标准全面履行征收补偿职责。大兴区政府收到申请后，立即组织相关部门进行调查核实，因项目历时已久，涉及相关单位、部门较多，需进一步核实，2023年11月3日，大兴区政府向马某某邮寄《关于马某某履职申请书的答复书》，告知初步核实情况并告知将会进一步作出答复。2023年11月10日，大兴区政府依法作出被诉答复并于2023年11月13日邮寄送达马某某。二、被诉答复内容合法。2018年8月8日，经大兴区政府同意授权宏华公司为西红门镇新建地区棚户区改造土地开发项目A、B两个片区的实施主体，负责组织棚户区改造征地补偿、拆迁安置、市政基础设施建设等相关工作。经调查核实，北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号在册户口7人，分别是户主马占森、之妻魏桂英；户主马红艳（马占森之次女）、之女王希梦（马占森之外孙女）；户主王凯（马红艳之夫）；户主马某某（马占森之长女）、之女方佳诺（马占森之外孙女）。马某某之夫方华系非农业户口。2018年9月10日，北京市大兴区西红门镇新建二村民委员会（以下简称新建二村村委会）及北京市大兴区西红门镇人民政府（以下简称西红门镇政府）出具《宅基地确认单》，确认北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号的宅基地产权人为马占森。按照《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》有关规定，马占森与马红艳进行分院，并选择“按照人均50平方米”计算回迁安置房选房指标。2018年9月19日，马占森和马红艳分别与宏华公司签订安置补偿协议，腾退补偿金额共计2683221元（含周转费），选房指标总面积300平方米（符合安置对象认定条件的人口为6人），实际选房总面积350平方米，选房购房款为2563728元，剩余补偿款119493元。因此，马某某提供《民事调解书》中对应的权益已经包含在马占森和马红艳签订的两个补偿协议中，不存在未对马某某补偿安置的情况。大兴区政府经调查核实，依法答复。综上，请求法院依法驳回马某某的诉讼请求。

一审法院查明如下事实：北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号位于西红门镇新建地区棚户区改造土地开发项目内，在册户口7人，分别是户主马占森、之妻魏桂英；户主马红艳、之女王希梦；户主王凯；户主马某某、之女方佳诺。马红艳、马某某系马占森之女，其中马红艳户籍系农业家庭户，马某某户籍系非农业家庭户。马某某之夫系方华，户籍地址为门头沟区东辛房滨河楼9楼2单元5号，系非农业家庭户。王凯系马红艳之夫，户籍系非农业家庭户，新建二村村委会于2018年9月10日出具《情况说明》，载明：马红艳招婿王凯并生女王希梦。

2017年，北京市大兴区人民法院作出《民事调解书》，在该案中，马红艳，马占森、魏桂英、马某某自愿达成如下协议：“位于北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号院内的北正房四间，其中自西向东数第一间、第二间归马红艳所有，第三间归马某某所有，第四间归马占森、魏桂英所有，院落及走道由马红艳、马占森、魏桂英、马某某双方共同使用”。在庭审中，马某某自述，《民事调解书》生效后未至不动产登记部门办理不动产变更登记。

2018年8月8日，大兴区政府同意授权宏华公司为西红门镇新建地区棚户区改造土地开发项目A、B两个片区的实施主体，组织实施棚户区改造征地补偿、拆迁安置、市政基础设施建设等相关工作。《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》第二条规定，本项目搬迁腾退人为宏华公司，被搬迁腾退人为本项目搬迁腾退范围内被腾退房屋及其附属物的所有权人。第九条规定，宅基地面积的认定被腾退房屋宅基地面积，以宅基地使用证、房屋准建证、房屋所有权证及其他具有法律效力的证明文件标明的面积为准。对于不能提供上述证件的，由村委会、属地镇政府结合实际清登测量结果认定。第十一条规定，被腾退房屋面积的认定，被腾退房屋面积的认定以宅基地使用证、房屋准建证、房屋所有权证及其他具有法律效力的证明文件标明的面积为准。对于不能提供上述证明文件的，由村委会、属地镇政府结合实际清登测量结果认定。第十四条规定，回迁安置房选房原则，在搬迁腾退公告规定的期限内，被搬迁腾退人可以任选下列一种方式计算回迁安置房选房指标。1.按人均50平方米选房，回迁安置房选房指标的确定以被搬迁腾退院落内户口在册的被搬迁腾退人直系血亲（含配偶）人数为基数，人均选房面积50平方米，且以购买整套回迁安置房为标准。被搬迁腾退人所选购的一套或多套回迁安置房总面积仍小于回迁安置房选房指标的，可再选一套与剩余选房面积接近的回迁安置房。2.按确权面积选房以被搬迁腾退人宅基地内确权面积作为回迁安置房选房指标，计算标准为：（1）宅基地面积小于等于0.4亩的，以宅基地面积75%确定选房指标。（2）宅基地面积大于0.4亩的，以0.4亩宅基地75%确定选房指标。被搬迁腾退人所选购的一套或多套回迁安置房总面积不得超过选房指标。第十七条规定，安置对象的认定（一）被搬迁腾退院落内户口在册的产权人及其直系血亲（含配偶）……。第十八条规定，分院原则（一）被搬迁腾退人年满十八周岁的直系血亲可参与分院。（二）本项目范围内同一块宅基地内已享受分院政策的人员，不得重复享受分院政策，且不属于安置对象的人员不作为选择回迁安置房的人口基数。（三）分院政策仅限于搬迁腾退公告规定的搬迁期限内执行。

2018年9月10日，马占森、马红艳签署《产权证明文件丢失承诺书》，载明：本人马占森为户主，……本人及家庭所有的被搬迁宅院地址为新建二村新强路十四条19号。因本人管理不慎导致上述宅院的《宅基地使用证》及相关土地或房屋有效证明文件丢失。新建二村村委会及西红门镇政府出具《宅基地确认单》，确认：西红门镇新建二村新强路十四条19号宅基地产权人为马占森，宅基地面积203平方米，建筑面积592.92平方米。同日，马占森与马红艳进行分院，《宅基地分院确认单》载明，产权人马占森，分院1本人马占森，配偶魏桂英；分院2本人马红艳，配偶王凯；分院1宅基地面积150平方米，建筑面积438.11平方米；分院2宅基地面积53平方米，建筑面积154.81平方米。同日，马占森、马红艳签署《交房条》《购安置房通知书》《承诺书》。

2018年9月19日，马占森与宏华公司签订《安置补偿协议》，该协议载明：被搬迁腾退人马占森，本户8口人，分别是马占森-本人、魏桂英-之妻；马红艳-之女、王凯-之女婿；王希梦-之孙女；马某某-之长女；方佳诺-之外孙女；方华-之长女婿。被搬迁腾退人按照确权面积选房方式确定选房指标为100平方米，搬迁腾退补偿总金额为1503692元。同日，马红艳与宏华公司签订《安置补偿协议》，该协议载明：被搬迁腾退人马红艳，本户8口人，分别是马占森-之父、魏桂英-之母；马红艳-本人、王凯-之夫；王希梦-之女；马某某-之姐；方佳诺-之外女；方华-之姐夫。被搬迁腾退人按照确权面积选房方式确定选房指标为200平方米，搬迁腾退补偿总金额为591529元。同日，马占森签字确认了《西红门镇新建地区棚户区改造土地开发项目回迁安置购房清单》，选房指标总面积300平方米，选房总面积350平方米，选房总套数4套。

2019年12月10日，马占森与宏华公司签订《安置补偿补充协议》，该协议载明：根据马占森签订的《回迁安置房买卖合同》及《回迁安置购房清单》，马占森选购期房4套，建筑面积为350平方米，购房总价款为2563728元，马占森同意宏华公司在其搬迁腾退补偿款中直接扣除用于支付购买回迁安置房的购房款。同日，马红艳与宏华公司签订《安置补偿补充协议》，该协议载明：根据马红艳签订的《回迁安置房买卖合同》及《回迁安置购房清单》，马红艳选购期房0套，建筑面积为0平方米，购房总价款为0元，马红艳同意宏华公司在其搬迁腾退补偿款中直接扣除用于支付购买回迁安置房的购房款。同日，马占森、马红艳签署《合并领款申请书》，请求宏华公司将剩余补偿款一并支付到马占森账户。

2021年，马某某以马占森、马红艳、宏华公司为被告、以民事主体间房屋拆迁补偿合同纠纷为案由，起诉至北京市大兴区人民法院，请求依法确认马占森、马红艳与宏华公司签订的拆迁补偿合同中无权处分马某某房屋和宅基地使用权的部分无效，并判令宏华公司与马某某签订拆迁补偿合同。北京市大兴区人民法院经审理，于2022年2月25日作出（2021）京0115民初15756号《民事判决书》，判决驳回了马某某的诉讼请求。马某某不服，上诉至北京市第二中级人民法院，北京市第二中级人民法院经审理，于2022年7月28日作出（2022）京02民终4155号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。在（2021）京0115民初15756号《民事判决书》、（2022）京02民终4155号《民事判决书》中查明：宏华公司提交的交房条显示，马占森、马红艳在交房条上签字，交钥匙时间为2018年9月10日，后大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号院落被拆除。另马某某、马占森、马红艳均主张大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号宅基地使用证登记的使用权人为马占森。马占森作为上述院落的产权人与宏华公司统一签订了回迁安置房买卖合同。宏华公司主张在后续整理相关材料报审过程中发现，上述北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号院所涉《安置补偿协议》的选房方式，由于输入链接问题，将选房方式误输入为按确权面积选房，实际应为人均50平方米选房，同时发现宅基地分院确认单分院产权人未签字，基于上述问题需要修改并补全签字，相关服务人员与马占森联系，告知其补全签字手续后，才能进行报审，但马占森、马红艳拒绝前往签字，致使手续一直未全，导致补偿手续一直无法继续进行。马某某、马占森、马红艳认可大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号院当时是按人均50平方米选房。……《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案解读》中规定：“六、分院原则是怎样考虑的？答：分院主要是考虑我区近年来一直对村民建房用地审批管控，部分家庭人口较多，家庭人口结构较为复杂，符合宅基地申请条件但未实际取得宅基地的被搬迁腾退人，可以对现状住宅占地按照我市宅基地控制标准进行分割，从而保障这部分被搬迁腾退人的实际利益不受损失。……九、方案中提到的直系血亲都包括哪些人？答：本项目搬迁腾退方案中所说的直系血亲，是指产权人的祖父母、父母、配偶、子女、孙子女”。宏华公司主张马红艳的女儿王希梦被确认为安置人口，是因马占森没有儿子，依据新建二村村委会出具的《情况说明》进行确认……。

2023年9月5日，大兴区政府收到马某某提出的《履行安置补偿职责申请书》，申请大兴区政府对马某某合法所有的宅基地房屋按照法定补偿标准全面履行征收补偿职责。

2023年10月20日，北京市大兴区西红门镇人民政府城乡建设办公室向宏华公司发出《关于<马某某申请区政府履行征收补偿职责>的询问函》，核实如下内容：“1.该宅基地签订安置补偿协议前你单位是否收到或见过《民事调解书》。2.依据该项目拆迁政策，《民事调解书》内容是否影响该宅基地的确权、分户情况及补偿情况，请详细说明。3.依据该项目拆迁政策，凭此调解书马某某是否有权认定为被腾退人，其配偶及子女是否能成为被安置人享受人均50平方米选房面积”。宏华公司接函后，向当时负责项目的中安置城项目管理有限公司核实情况，中安置城项目管理有限公司向宏华公司答复：“1.西红门镇新建二村新强路十四条19号宅院签订安置补偿协议前，马占森一家未提供也从未提到过有《民事调解书》，2023年9月，马某某到指挥部沟通补偿情况时，才提供了《民事调解书》。2.《民事调解书》的内容不影响该宅基地的分院情况和补偿情况……。3.因马占森已选择与马红艳分院，并签订了补偿协议，即便马某某提交调解书，也无法认定为被搬迁腾退人……”。2023年10月30日宏华公司向北京市大兴区西红门镇人民政府城乡建设办公室作出《<关于马某某申请区政府履行征收补偿职责的询问函>的答复》，并将中安置城项目管理有限公司就询问函相关问题作为附件答复。

2023年11月3日，大兴区政府作出《关于马某某履职申请书的答复书》，并于当日向马某某邮寄，告知初步核实情况并告知因项目历时已久，涉及相关单位、部门较多，需进一步核实后，再进一步作出答复。2023年11月10日大兴区政府依法作出被诉答复并于2023年11月13日向马某某邮寄。

一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。根据上述规定，县级以上地方人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征地村民依据土地管理法的相关规定享有的补偿权利能够得到实现的法定职责。

关于被诉答复程序的合法性。在庭审中，马某某明确表示，其对被诉答复的期限无异议。一审法院经审查，大兴区政府于2023年9月5日收到马某某提出的《履行安置补偿职责申请书》，经调查核实，于2023年11月3日作出《关于马某某履职申请书的答复书》并送达马某某，后于2023年11月10日作出被诉答复并于2023年11月13日向马某某邮寄，程序并无不当。

关于被诉答复内容的合法性。在庭审中，马某某明确表示，其配偶方华户籍不在北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号，不再要求大兴区政府对其配偶予以补偿；其主要诉求系要求大兴区政府对其女儿方佳诺给予安置补偿，理由有二：一是根据《民事调解书》，其作为北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号部分房屋的所有权人，方佳诺作为其女儿，应当予以安置；二是方佳诺作为马占森的外孙子女，是马占森的直系亲属，应当予以安置。大兴区政府对马某某的理由予以否认，同时向一审法院提交了《关于西红门新建地区棚户区改造项目有关情况的说明》，主要内容如下：“一、宅基地产权人的界定。该项目涉及的4个行政村的土地全部为集体土地，村民居住的用地为宅基地，因历史原因村民使用的宅基地均未取得宅基地使用证，在腾退过程中需要对宅基地产权人、宅基地面积和房屋建筑面积进行认定，由于宅基地的形成较为复杂，且涉及审批、新建、继承等众多问题，为增加确权工作的真实性、合法性及准确性，同时避免出现廉政风险，该工作由属地政府和村级确权小组（村书记、两委班子成员、村里有威望老人及党员）以宅基地形成的实际情况为基础，采取共同签字确认并出具《宅基地确认单》的方式进行宅基地确权，主要内容为确认宅基地产权人、宅基地面积及四至和房屋建筑面积等信息，其中宅基地面积和房屋建筑面积由中介机构清登测量出具。若涉及离婚、家庭析产等情况，即使有法院判决或调解，也不作为宅基地分割确权的依据，只认定为一宗宅基地。二、被腾退人的界定。根据补偿安置方案规定，本项目搬迁腾退人为被搬迁房屋及其附属物的所有权人。此段话仅是对房屋及其附属物的物权进行明确，在项目整体补偿时，是以宅基地相关情况作为补偿安置核心，房屋及其附属物仅是价值，不涉及安置指标和宅基地权属，若出现分家析产情况，其仅享有部分房屋的价值，与宅基地产权人行使的权利无关，并不能将此类人与宅基地产权人在腾退补偿时视为拥有同等权利。三、本项目对具有法院调解分家析产的被搬迁人，一般通过村、镇两级和中介服务机构调解，在符合分院政策的前提下，即可完成签约（在产权人同意下可将安置房或补偿款与另一方签订协议）。对于宅基地产权人已签订补偿协议，则可通过民事诉讼解决。但不能以分家析产调解书、判决书等作为宅基地单独确权，以独立宅基地产权人享受补偿安置政策和增加选房指标的依据”。

一审法院认为，西红门镇新建地区棚户区改造土地开发项目的腾退系针对北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号宅院整体进行。新建二村村委会及西红门镇政府确认的北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号的宅基地产权人仅系马占森，马某某女儿方佳诺不属于《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案解读》中产权人的直系亲属范畴；马某某配偶方华的户籍不在北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号，不属于《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》的安置对象。马某某本人已被列为安置对象，且民事生效判决已经判决驳回了马某某要求马占森、马红艳与宏华公司签订的拆迁补偿合同中无权处分马某某房屋和宅基地使用权的部分无效的诉讼请求，故被诉答复内容并无不当。

综上，马某某的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马某某的诉讼请求。

马某某上诉称，一审判决认定事实不清，侵害其合法权益，请求判决撤销一审判决，查清事实后依法改判支持其诉讼请求。

大兴区政府二审答辩称，同意一审判决，不同意马某某的上诉请求。

一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，马某某申请大兴区政府对其合法所有的宅基地房屋按照法定补偿标准全面履行征收补偿职责。在案证据可以证明，马占森系新建二村村委会及西红门镇政府确认的北京市大兴区西红门镇新建二村新强路十四条19号的宅基地产权人。涉案项目针对涉案宅院进行整体腾退，马占森、马红艳分别与宏华公司签订安置补偿协议。马某某已被列为安置对象，马某某女儿方佳诺因不属于《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案解读》中规定的产权人的直系亲属范畴，马某某配偶方华因户籍不在涉案宅院，不属于《新建地区棚户区改造土地开发项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》的安置对象。且生效民事判决已经判决驳回了马某某要求马占森、马红艳与宏华公司签订的拆迁补偿合同中无权处分马某某房屋和宅基地使用权的部分无效的诉讼请求。故大兴区政府作出被诉答复并无不当。一审法院判决驳回马某某的诉讼请求正确，本院应予维持。马某某的上诉理由及请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人马某某负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长 唐杉杉

审 判 员 孔庆兵

审 判 员 盛亚娟

二〇二四年七月二十六日

法官助理 苗冠琼

书 记 员 魏 彬