北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）京行终3504号

上诉人（一审原告）王某某。

被上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府。

上诉人王某某诉北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）行政处理一案，不服北京第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2024）京04行初80号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2024年6月28日公开开庭审理了本案，上诉人王某某的委托代理人王书新，被上诉人怀柔区政府的委托代理人彭某某、武某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

2023年8月8日，怀柔区政府作出《北京市怀柔区人民政府关于对王某某补偿申请书的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：王某某，2023年6月9日，您向怀柔区政府提交的《补偿申请书》已收悉。按照《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》（怀政办发〔2016〕56号，以下简称56号文）、《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》（怀政办发〔2016〕57号，以下简称57号文）、《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》（怀农业发〔2017〕19号，以下简称19号文）等相关文件，现就您申请的补偿事项答复如下：一、关于养殖动物补偿。经查，您与北京市怀柔区杨宋镇人民政府（以下简称杨宋镇政府）签订《怀柔区杨宋镇禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治畜禽补偿协议》（以下简称《畜禽补偿协议》），2019年1月11日，动物补偿款30000元已拨付至您的账户内。二、关于固定资产补偿。经查，您养殖场所的全部地上物已于2021年8月25日，被杨宋镇政府以违法建设为由予以全部拆除。2023年1月28日，您以杨宋镇政府的强拆行为违法提起行政赔偿诉讼，北京市怀柔区人民法院（以下简称怀柔区法院）作出（2023）京0116行赔初9号行政赔偿判决（以下简称9号判决），对于您地上物的损失已经处理，故怀柔区政府不予重复处理。三、关于土地租金补偿。依据19号文规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期限的实际租金。经杨宋镇政府核实，1998年10月1日，案外人张伟平与梭草村经济合作社签订的土地租赁期限至2028年9月30日，现您所持有的土地租赁合同尚未合法解除，土地租金损失并未实际产生，故对土地租金不应予以补偿。四、关于停产停业补偿。根据《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治地上物补偿实施方案》中第五条第（四）项规定：对有营业执照的畜禽养殖场（小区），给予停产停业补偿，补偿标准依照怀柔区非住宅房屋拆迁停产停业综合补助费的补助标准，报怀柔区政府批准后执行。因您未提交营业执照以及相关停产停业损失的证据材料，不足以证明您存在停产停业损失，故不符合补偿条件，不予补偿。如您对本答复有异议，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。

王某某一审诉称，20世纪90年代末，王某某响应怀柔区政府的集中养殖政策，与村委会签订租赁合同，自1998年10月1日起，租赁期限为30年，并在政府的批准下修建了养殖小区，成立养殖合作社等。养殖小区建成后，王某某一直从事养殖工作。2016年10月18日，怀柔区政府作出《北京市怀柔区人民政府关于畜禽养殖场（小区）整治的通告》（怀政发〔2016〕63号）。2016年11月17日，北京市怀柔区人民政府办公室作出56号文，规定了退出范围、补偿办法等内容。同日，北京市怀柔区人民政府办公室作出57号文，规定了补偿等内容。2016年11月30日，怀柔区政府作出《北京市怀柔区人民政府关于怀柔区畜禽养殖禁养区划定范围的通告》（怀政发〔2016〕68号，以下简称68号文），明确了怀柔区畜禽养殖禁养区划定范围。北京市怀柔区杨宋镇梭草村（以下简称梭草村）被纳入畜禽禁养区范围，王某某房屋所在养殖小区属应予清退补偿的对象，当时对王某某的牛进行了补偿，财产也进行了评估，不知何原因被搁置，没有履行完毕。为维护合法权益，王某某特于2023年6月2日，向怀柔区政府提起补偿申请，怀柔区政府于2023年6月3日收到该补偿申请书，于2023年8月8日作出被诉答复。但怀柔区法院及北京市第三中级人民法院（以下简称北京三中院）作出的判决，对固定资产的补偿数额不能弥补王某某的实际损失，且不能因为已存在上述判决，就直接免除怀柔区政府对王某某所提出的补偿事宜进行处理，更不能以此为由不予补偿。其次，关于停产停业损失，在养殖厂关闭及涉案房屋被违法强拆前，没有行政机关告知王某某，也没有向王某某核实过是否有停产停业损失。养殖厂关闭给王某某带来了实际的停产停业损失，怀柔区政府对此部分损失并未实际履行调查职责，就作出不予补偿的决定，构成行政不作为。最后，王某某位于禁养区范围内的房屋系合法财产，因养殖厂关闭王某某遭受损失，怀柔区政府是养殖业综合整治的补偿责任主体，负有法定补偿职责。故王某某依法诉至法院，请求：1.依法撤销怀柔区政府作出的答复，并责令怀柔区政府限期重新作出答复；2.本案的诉讼费用由怀柔区政府承担。

怀柔区政府一审辩称，一、怀柔区政府不具有对王某某进行补偿的法定职责。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，县级以上人民政府因划定禁止养殖区域等行政行为致使畜禽养殖者遭受经济损失才具有依法补偿的职责。本案中，怀柔区政府没有对王某某承租地上的建筑物和设备设施实施搬迁腾退行为，王某某现有的证据不能证明怀柔区畜禽养殖业综合整治致其遭受了经济损失，故王某某要求怀柔区政府履行补偿职责缺乏事实和法律依据；二、怀柔区政府作出被诉答复，事实认定清楚，证据确凿，符合政策规定。56号文和19号文对怀柔区畜禽养殖场的整治范围、目标、整治原则、工作步骤及时间安排、组织机构和职责分工、补偿标准奖励政策、工作要求等内容进行了具体规定。本案中，怀柔区政府依据调查核实的事实对王某某作出被诉答复，并依法送达，该答复认定事实清楚、证据确实充分。综上，王某某要求怀柔区政府履行补偿职责无事实和法律根据，请法院查明事实，裁定驳回王某某的起诉。

一审法院认定如下事实：1998年10月1日，案外人张伟平与北京市怀柔区杨宋镇梭草村经济合作社（以下简称梭草村经济合作社）签订《怀柔县农村土地租赁合同书》，约定张伟平租赁该村土地养殖奶牛，租赁期限自1998年10月1日至2028年9月30日。2008年，张伟平与梭草村经济合作社签订《变更合同补充协议》，协议显示：经梭草村经济合作社同意，张伟平将涉案养殖面积内的一切财产有偿一次性转让给王某某。后王某某在涉案土地进行养殖。

2016年11月17日，怀柔区政府制发56号文，规定按照《北京市农村工作委员会北京市环境保护局北京市农业局关于划定畜禽养殖禁养区的函》（京政农函〔2016〕10号）、《北京市农村工作委员会北京市农业局关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》（京政农函〔2016〕37号）和《北京市怀柔区人民政府关于印发怀柔区水污染防治工作方案（2016-2020年）的通知》（怀政发〔2016〕14号）的工作部署，为加强怀柔区水污染防治力度，不断改善提高辖区水环境质量，保障首都水环境安全，特制定本方案。整治范围、目标为依法关闭、清退禁养区内的畜禽养殖场（小区）、户；重点河道、市级考核断面的河流周边畜禽养殖场（小区）、户；其他区域无法达到环保要求的畜禽养殖场（小区）、户。各镇乡政府是综合整治的责任主体，负责整治工作的具体实施。补偿标准包括养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿。同日，怀柔区政府制发57号文，明确了补偿范围和程序。2016年11月30日，怀柔区政府制发68号文进一步明确怀柔区畜禽养殖禁养区范围。2017年6月5日北京市怀柔区农业局制发19号文，规定为确保畜禽养殖业清退工作的有序开展，按照57号文，结合当前工作的实际情况，就相关政策进行补充。其中：一、准确把握动物补偿标准和补偿数量（一）补偿标准……“养殖场户养殖多个品种的，只补偿一种主要养殖品种”。（二）补偿数量“各镇乡政府要履行属地管理的职责，按照‘四见’的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量。”三、腾退中几个特殊问题的说明：“（一）对庭院养殖、林下养殖等畜禽散养户，地上物的拆除补偿范围为畜禽舍及与养殖生产相关的设施。（二）对土地租赁合同无畜禽养殖用途，现状存在畜禽养殖的，腾退时，其拆除补偿范围为畜禽舍及与养殖生产相关的设施。（三）对无土地租赁合同从事畜禽养殖的，腾退时，地上物的拆除不予补偿。对配合此项工作的，由村、镇两级出具地上物归属权证明，并经村委会主任、村支部书记、主管副镇（乡）长、镇（乡）长签字后，可以予以奖励。（四）对土地承租人不再租赁，土地退租交还村里，其作价补偿的树木、水井、道路，如村集体留用，经镇乡政府开具相关证明后，可以保留。（五）畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体要退还已交付的剩余合同期的实际租金。区政府对村集体退还的租金，进行足额奖励。”

2016年12月8日，王某某与杨宋镇政府签订《畜禽补偿协议》，载明补偿金额：2只鹅小计40元，5只鸡小计50元，6头奶牛小计30000元，王某某于2016年12月15日前，将所养牲畜迁移出怀柔区辖区，养殖场自行关闭。王某某不得在禁养区从事养殖业。

2023年6月20日，北京市怀柔区杨宋镇梭草村村民委员会、梭草村经济合作社出具《证明》，内容为：“兹证明，任占坤、任占本、任玉兰、孙继旺、张克方、王某某、杨玉香、王某某、王春霞未与梭草村村委会解除土地租赁合同，合同所涉土地仍由上述9人占有使用。”

2023年6月26日，北京市怀柔区农业农村局作出《北京市怀柔区农业农村局关于核实杨宋镇17人有关情况的说明》，内容为：“经核实，杨宋镇王春霞等17人的养殖场均不是规模化养殖场，且均未在我局登记备案。经核实，该17人中有5人为杨宋镇养殖清退场户，分别为牛加勇，清退奶牛16头，2018年完成，补偿金额8万元；王某某，清退奶牛6头，2019年完成，补偿金额3万元；孙继旺，清退奶牛14头，2018年完成，补偿金额7万元；孙秀安，清退奶牛12头，2018年完成，补偿金额6万元；张桂全，清退奶牛5头，2018年完成，补偿金额2.5万元。该17人中12人没有上报过相关养殖腾退资料，分别是王春霞、杨玉香、任玉兰、张克方、任占本、任占坤、傅成立、孙雷、姜银、崔连福、崔振云、赵利”。

一审法院另查，2021年8月25日，杨宋镇政府将王某某地上房屋及相关设施强制拆除。王某某就此曾起诉杨宋镇政府，请求判决杨宋镇政府因强制拆除王某某位于梭草村的房屋及附属物给王某某造成的建筑物及附属设施损失、设备及工具损失、停产停业损失、室内装饰装修损失、屋内物品损失、未到期土地使用权补偿、树木损失、建筑材料残值损失并支付利息。怀柔区法院于2023年5月29日作出9号判决：“一、北京市怀柔区杨宋镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿王某某经济损失六万六千元整。二、驳回王某某的其他赔偿请求。”王某某及杨宋镇政府不服提出上诉，二审北京三中院作出172号判决，判决驳回上诉，维持原判。172号判决认为，“关于建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失。本案中，王某某自认于1998年建设涉案建筑及相关设施，怀柔区政府作出《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足、程序违法为由确认《限期拆除决定书》违法。虽然涉案建筑用于养殖未进行备案，但涉案建筑所在地块的土地地类为设施农用地，王某某与梭草村经济合作社签订的《农村土地租赁合同书》中载明租赁土地的用途为养殖，考虑涉案建筑建设的历史背景及曾用于养殖、未违反土地用途的实际情况，一审法院根据现有证据并结合双方当事人的陈述及生活常识等，参考当时的养殖政策，对于用于养殖的涉案建筑酌情确定赔偿数额，并无不当。因认为该部分赔偿数额可以弥补王某某的损失，一审法院对王某某主张的利息损失不予支持，本院不持异议。关于王某某主张的建筑材料残值损失，因王某某的涉案建筑均系生产设施及附属设施，该部分损失一审法院已酌情予以考虑，故一审法院认定不存在建筑材料残值损失，对王某某的该项主张不予支持，本院对此不持异议。关于王某某主张的停产停业损失。因该部分损失并不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定的停产停业期间必要的经常性费用开支，故一审法院对该项赔偿请求不予支持，并无不当。关于王某某主张未到期土地使用权补偿损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，上述损失不属于强制拆除行为对王某某造成的直接损失，故一审法院不予支持上述赔偿请求，本院不持异议。关于室内物品及树木损失。室内物品及树木属于王某某的合法财产，应受到法律保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，杨宋镇政府未能提供充分证据证明其实施拆除行为前对王某某的可移动物品予以移出，进行妥善保管并完好无损地交给王某某，亦未提供充分证据证明其实施强制拆除行为时尽到了审慎注意义务。一审法院结合案件具体情况酌情确定上述损失的赔偿数额，亦无不当”。

2023年6月2日，王某某以邮寄方式向怀柔区政府提交《补偿申请书》，申请事项为：“申请贵单位依据《怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法》和《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案》对申请人进行补偿。”怀柔区政府收发室于2023年6月3日收到上述《补偿申请书》。2023年8月8日，怀柔区政府作出被诉答复并送达王某某。

审理期间，怀柔区政府明确王某某的养殖场所位于56号文、57号文确定的禁养区范围内，属于依法清退关闭的范围。

一审法院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，王某某主张怀柔区政府应依据56号文、57号文履行对王某某被关闭、清退的畜禽养殖小区进行经济补偿的法定职责。怀柔区政府明确王某某的养殖场所位于56号文、57号文确定的禁养区范围内，属于依法清退关闭的范围。故怀柔区政府具有依据上述规定针对王某某的履责申请进行答复的法定职责。怀柔区政府办理部门于2023年6月9日收到王某某《补偿申请书》后，经审查于2023年8月8日作出被诉答复，符合法定程序。

本案争议的焦点在于王某某是否具有可供补偿的利益，其请求是否具有事实依据。

56号文的补偿标准中明确的补偿项目为养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿和停产停业补偿。57号文予以进一步明确。本案中，王某某请求怀柔区政府依据56号文、57号文确定的补偿标准履行补偿职责。

关于养殖动物销售补偿，根据本案查明的事实，王某某与杨宋镇政府签订《畜禽补偿协议》，根据该协议记载的补偿金额和19号文中关于“养殖场户养殖多个品种的，只补偿一种主要养殖品种”的规定，杨宋镇政府已支付王某某6头奶牛共计30000元的畜禽补偿款，王某某亦认可收到该笔款项。

关于固定资产补偿，在杨宋镇政府将王某某地上建筑物强制拆除后，王某某曾起诉杨宋镇政府，请求判决杨宋镇政府因强制拆除王某某位于梭草村的房屋及附属物给王某某造成的建筑物及附属设施损失、设备及工具损失、室内装饰装修损失、屋内物品损失、树木损失、建筑材料残值损失并支付利息。一审怀柔区法院、二审北京三中院分别作出9号判决、172号判决，判决杨宋镇政府赔偿王某某经济损失。该两审法院在上述判决中认定，关于王某某建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失，涉案建筑建设的历史背景及曾用于养殖、未违反土地用途的实际情况，根据该案证据并结合双方当事人的陈述及生活常识等，参考当时的养殖政策，对于用于养殖的涉案建筑酌情确定了赔偿数额，因该部分赔偿数额可以弥补王某某的损失，对王某某主张的利息损失不予支持；关于王某某主张的建筑材料残值损失，因王某某的涉案建筑均系生产设施及附属设施，该部分损失法院已酌情予以考虑；关于室内物品及树木损失，室内物品及树木属于王某某的合法财产，应受到法律保护。由于杨宋镇政府未能提供充分证据证明其实施拆除行为前对王某某的可移动物品予以移出，进行妥善保管并完好无损地交给王某某，亦未提供充分证据证明其实施强制拆除行为时尽到了审慎注意义务，故结合案件具体情况酌情确定上述损失的赔偿数额。据此，已发生法律效力的9号判决、172号判决已判决对王某某的固定资产损失进行赔偿，王某某的固定资产损失通过行政赔偿诉讼已得到弥补。

关于土地租金补偿，依据56号文、57号文及19号文的规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期的实际租金。现土地租赁合同尚未合法解除，土地租金损失并未实际产生。

关于停产停业补偿，王某某在申请怀柔区政府履行补偿职责期间未提交营业执照，同时也未提交产生停产停业损失的充分有效证据。

综上，怀柔区政府所作被诉答复并无不当之处。王某某的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王某某的诉讼请求。

王某某上诉称，一审法院认定事实证据与实际情况不符，适用法律方面存在错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，支持其诉讼请求。

怀柔区政府二审答辩称，同意一审判决，不同意王某某的上诉请求。

一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，王某某的养殖场所位于56号文、57号文确定的禁养区范围内，属于依法清退关闭的范围，怀柔区政府应当依据上述规定履行相应法定职责。

本案争议的焦点在于王某某是否具有可供补偿的利益，其请求是否具有事实依据。56号文的补偿标准中明确的补偿项目为养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿和停产停业补偿。57号文予以进一步明确。本案中，王某某请求怀柔区政府依据56号文、57号文确定的补偿标准履行补偿职责。

关于养殖动物补偿。杨宋镇政府根据其与王某某签订的《畜禽补偿协议》记载的补偿金额和19号文中关于“养殖场户养殖多个品种的，只补偿一种主要养殖品种”的规定，支付王某某6头奶牛共计30000元的畜禽补偿款，王某某亦认可收到该笔款项。对此，本院不持异议。

关于固定资产补偿。怀柔区法院、北京三中院分别作出9号判决、172号判决，判决杨宋镇政府赔偿王某某经济损失。该两审法院在上述判决中，对于王某某建筑物及附属设施、室内装饰装修的损失，考虑了涉案建筑建设的历史背景及曾用于养殖、未违反土地用途的实际情况，根据该案证据并结合双方当事人的陈述及生活常识等，参考当时的养殖政策，对于用于养殖的涉案建筑酌情确定了赔偿数额；对于室内物品、树木损失，认为属于王某某的合法财产，应受到法律保护，酌情确定了赔偿数额。据此，已发生法律效力的9号判决、172号判决已对王某某的固定资产损失进行了赔偿，王某某的固定资产损失通过行政赔偿诉讼已得到弥补。故，王某某的该项补偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

关于土地租金补偿。依据56号文、57号文及19号文的规定，畜禽养殖场户解除土地租赁合同，村集体退还已交付的剩余合同期的实际租金。现土地租赁合同仍未合法解除，王某某的该项补偿请求，本院不予支持。

关于停产停业补偿。因王某某不符合《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治地上物补偿实施方案》中第五条第四项规定的相关要求，故本院对于王某某的此项主张不予支持。

怀柔区政府办理部门于2023年6月9日收到王某某《补偿申请书》后，经审查于2023年8月8日作出被诉答复，符合法定程序。综上，王某某请求怀柔区政府对其进行补偿缺乏事实根据，怀柔区政府所作被诉答复并无不当之处。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。王某某的上诉理由及请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人王某某负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长 唐杉杉

审 判 员 孔庆兵

审 判 员 盛亚娟

二〇二四年七月二十六日

法官助理 苗冠琼

书 记 员 魏 彬