新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）新28行终39号

上诉人（原审原告）：某某有限公司，住所地新疆维吾尔自治区胡杨河市。

法定代表人：刘某某，该公司总经理。

委托诉讼代理人：钟好声，新疆首邦律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：巴音郭楞蒙古自治州农业农村局，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市香梨大道9号。

负责人：张某，该局局长。

行政机关出庭负责人：艾某某某·司马义，该局副局长。

委托诉讼代理人：冯江，新疆嘉沛律师事务所律师。

上诉人某某有限公司（简称某某公司）因与被上诉人巴音郭楞蒙古自治州农业农村局行政处罚纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2023）新2801行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年5月6日立案后，依法组成合议庭，于2024年5月31日公开开庭审理了本案。上诉人某某公司的委托诉讼代理人钟好声，被上诉人巴音郭楞蒙古自治州农业农村局的出庭负责人艾某某某·司马义、委托诉讼代理人冯江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明：被告巴音郭楞蒙古自治州农业农村局于2023年2月28日作出巴农（种子）罚（2022）28号行政处罚决定，认定某某公司未按照种子生产经营许可证规定生产、经营种子的行为违法，处以：1．没收半成品棉种17.8吨，数量712袋（白色中转袋包装），规格25kg／袋；2．罚款222,144元。某某公司成立于2020年12月9日，2021年4月2日登记的法定代表人为梁蕾。2021年4月6日，新疆生产建设兵团第七师农业农村局向某某公司核发农作物种子生产经营许可证，主证编号C（兵第）农种许字（2021）第00001号，生产经营范围棉花，生产经营方式生产、加工、包装、批发、零售，有效区域兵团第七师，有效期至2026年4月5日；副证编号C（兵第）农种许字（2021）第00001号，作物种类棉花，品种名称新陆早52号，种子生产地点新疆兵团第七师125团、130团。2021年8月12日，新疆生产建设兵团第七师农业农村局向某某公司核发农作物种子生产经营许可证副证，编号C（兵第）农种许字（2021）第00003号，作物种类棉花，品种名称新陆中67号，种子生产地点新疆兵团第七师125团、130团。2023年2月3日，某某公司法定代表人变更为刘某某。2021年3月2日，某某公司与刘连君签订《棉花种子繁育合同》，合同主要约定某某公司负责提供新陆早52号、新陆中67号原种、制定繁种田种植管理施肥技术方案、对繁种田进行验收、出具验收合格报告、棉籽加价回收，刘连君负责提供库尔勒市西尼尔镇团结村土地1000亩用于扩繁棉种，并保证按照某某公司要求实施管理、施肥等。2021年8月20日，某某公司出具田间自检报告，内容为新陆中67号自检结果杂株率1.2％，枯黄萎病有零星发生，发病率不足0.1％。2021年9月17日，某某公司向库尔勒市农业农村局出具承诺函，承诺主要内容为某某公司申请办理新陆早52号、新路中67号产地检疫合格证提交的材料均真实可信，如弄虚作假造成的后果由某某公司承担。某某公司提交的农业植物产地检疫申请书附件载明植物名称棉花，品种新陆早52号，种植面积500亩，预计产量400千克；品种新陆中67号，种植面积500亩，预计产量400千克。2021年10月25日，库尔勒市农业农村局出具产地检疫合格证，载明植物名称棉花，产出用途种子，种植面积1000亩。产地检疫合格证品种清单附件载明，品种名称新陆早52号，核定产量75000千克，新陆中67号，核定产量75000千克，合计150000千克。刘连君与巴州禾春洲种业有限公司签订《棉花种子代加工合同》，委托巴州禾春洲种业有限公司加工棉种。2022年11月11日，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局根据线索受理某某公司涉嫌未按照种子生产经营许可证的规定生产经营种子案，2022年11月18日因库尔勒市静默管理不能在规定期限内立案，经负责人审批延长审查期限7日，2022年11月25日经负责人审批立案调查。2022年12月9日，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局在巴州禾春洲种业有限公司库房检查发现某某公司2021年12月28日加工完后剩余棉种17.8吨，数量712袋，规格为25KG／袋的白色编织袋，执法人员制作现场检查（勘验）笔录，刘连君在当事人处签名，巴州禾春洲种业有限公司库房管理员雒保霞在见证人处签名。巴音郭楞蒙古自治州农业农村局对雒保霞进行询问，雒保霞陈述2021年某某公司委托巴州禾春洲有限公司加工新陆早52号和新陆中67号棉种共几十吨，剩余17.8吨在库房里。同日，经负责人审批巴音郭楞蒙古自治州农业农村局作出巴农（种子）扣（2022）28号《查封（扣押）决定书》，决定对某某公司712袋规格为25kg／袋白色编织袋包装的新陆早52号半成品棉种进行查封（扣押），期限30日。物品清单上有刘连君、雒保霞及两名执法人员签名。2022年12月10日，因静默管理人员不能正常流动，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局决定中止案件调查，于2023年1月3日恢复调查，当日，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局对刘连君进行询问，刘连君陈述某某公司系河北大田生物科技有限公司全资子公司，其系河北大田生物科技有限公司授权负责某某公司日常运营工作的负责人，2021年某某公司在库尔勒市西尼尔镇团结村良繁的棉花种子品种有新陆早52号和新陆中57号，由其代表某某公司签订代加工合同委托巴州禾春洲种业有限公司加工棉种，因芽势弱转商处理，剩余17.8吨棉种放在巴州禾春洲种业有限公司库房内。2023年1月6日，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局经负责人审批作出巴农（种子）延扣（2022）28号《查封（扣押）决定书》，决定延长查封（扣押）30日。巴音郭楞蒙古自治州农业农村局委托新疆巴音郭楞蒙古自治州价格认定局（以下简称巴州价格认定局）对涉案的新陆早52号棉花种子原材料（毛棉籽）在2021年12月10日巴音郭楞蒙古自治州地区平均收购价格进行认定，2023年1月16日，该局作出涉案物品估价鉴定结论书，认定结论为涉案的新陆早52号棉花种子的原材料（毛棉籽）在2021年12月10日巴音郭楞蒙古自治州地区每公斤平均收购价格为3.12元。2023年1月18日，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局政策法规科作出法制审核意见，认为行政执法程序合法，案件事实清楚，证据合法充分，适用法律、法规、规章准确，拟处罚意见适用裁量基准适当。同日，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局作出巴农（种子）告（2022）28号《行政处罚事先告知书》，告知某某公司违反了《中华人民共和国种子法》第三十三条“禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子的”规定，依据上述法律第七十六条第一款第三项规定，拟作出如下处罚：1．没收棉种17.8吨，数量712袋（白色中转袋），规格25kg／袋；2．罚款222,144元。同时告知某某公司可在收到告知书之日起五日内进行陈述申辩、申请听证。2023年2月3日，巴州农业农村局作出巴农（种子）解封（2022）28号《解除查封（扣押）决定书》，决定解除查封（扣押）的强制措施。物品清单上有雒保霞及两名执法人员签名。2023年2月13日，某某公司向巴音郭楞蒙古自治州农业农村局陈述申辩，主要内容为某某公司在库尔勒市西尼尔镇扩繁棉花种子新陆早52号、新陆中67号是经过库尔勒市农业农村局正常报备的，某某公司在2021年注册成立，属于首次生产扩繁，对业务不熟练过程上存在瑕疵和违规，且生产的种子因芽势弱没有进行销售，直接转商当做废籽赔钱处理，对社会和农民没有造成危害，处罚没收棉种17.8吨、罚款222,144元过于严重，请酌情从轻或者免于处罚。2023年2月26日，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局进行集体讨论，同意拟处罚意见。2023年2月28日，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局作出巴农（种子）罚（2022）28号《行政处罚决定书》，决定书主要载明：某某公司于2021年4月初在库尔勒市西尼尔镇团结村进行棉花种子生产良繁面积为1000亩，品种名称为新陆早52号和新陆中67号，2021年9月17日某某公司向库尔勒市农业农村局申请办理了新陆早52号和新陆中67号产地检疫合格证，并提交了田间生产记录档案、田间自检报告、承诺函，某某公司2021年生产地点为库尔勒市西尼尔镇团结村与种子生产经营许可证载明地点不一致，违反了种子产生经营许可证的规定，存在未按照种子生产经营许可证的规定生产、经营种子的违法行为，违反了《中华人民共和国种子法》第三十三条“种子生产经营许可证应当载明生产经营者名称、地址、法定代表人、生产种子的品种、地点和种子经营的范围、有效期限、有效区域等事项。前款事项发生变更的，应当自变更之日起三十日内，向原核发许可证机关申请变更登记。除本法另有规定外，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子。禁止伪造、变造、买卖、租借种子生产经营许可证。”及《农作物种子生产经营许可管理办法》第十七条“种子生产经营许可证设主证、副证。主证注明许可证编号、企业名称、统一社会信用代码、住所、法定代表人、生产经营范围、生产经营方式、有效区域、有效期至、发证机关、发证日期；副证注明作物种类、种子类别、品种名称及审定（登记）编号、种子生产地点等内容。”之规定，根据相关书证、物证能查实半成品棉种数量为17.8吨，因没有标价，货值金额难以确定，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第三款规定，依据《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》的规定，按照同类产品的市场价格或者平均价格计算，半成品按照原材料购进价款计算货值金额，根据巴州价格认定局确认2021年同类产品原料（毛棉籽）平均价格为3.12元／公斤，该货值金额应为55,536元，某某公司要求从轻或者免于处罚理由不成立，依据《中华人民共和国种子法》第七十六条第一款第三项规定，结合《自治区农业行政处罚自由裁量权基准》（试行）规定，未按照种子生产经营许可证的规定生产、经营种子，货值金额2万元以上的，责令改正，没收违法所得和种子，并处货值金额四倍以上五倍以下罚款，责令某某公司改正未按照种子生产经营许可证的规定生产、经营种子的违法行为，决定对某某公司作出如下处罚决定：1．没收半成品棉种17.8吨，数量712袋（白色中转袋包装），规格25kg／袋；2．罚款222,144元。巴州农业农村局于2023年3月3日向某某公司送达《行政处罚决定书》。

原审法院认为，本案的争议焦点为被告作出案涉行政处罚是否合法。首先，根据《中华人民共和国种子法》的规定，农业农村主管部门是农作物种子行政执法机关，未按照种子生产经营许可证的规定生产经营种子的由县级以上人民政府农业农村主管部门责令改正，没收违法所得和种子并处罚款，故被告巴音郭楞蒙古自治州农业农村局具有作出案涉行政处罚的职权。其次，《中华人民共和国种子法》第三十三条规定，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子。《农作物种子生产经营许可管理办法》第十八条规定，种子生产地点不受种子生产经营许可证载明的有效区域限制，由发证机关根据申请人提交的种子生产合同复印件及无检疫性有害生物证明确定。原告某某公司的农作物种子生产经营许可证由新疆生产建设兵团第七师农业农村局发放，主证载明的有效区域是新疆兵团第七师，副证载明种子生产地点是新疆兵团第七师125团、130团，原告某某公司2021年棉种生产地点是库尔勒市西尼尔镇团结村。库尔勒市西尼尔镇团结村并非新疆生产建设兵团第七师农业农村局确定的种子生产地点，原告某某公司未按照种子生产经营许可证的规定生产经营种子事实清楚，证据确实充分。农作物种子生产经营许可管理是为了规范农作物种子生产经营秩序，种子检疫是为了防止危害植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护农业生产安全，两者申请时间及程序、适用法律法规均不同。原告某某公司以库尔勒市农业农村局向其签发了产地检疫合格证及品种清单附件，提出基于行政许可上的信赖利益有理由相信在库尔勒市西尼尔镇范围内种植繁育属于合法行为的意见于法无据，法院不予采纳。第三，《农业部办公厅关于认定种子违法案件中违法所得和货值金额的复函》（农办政函（2017）4号）第二条关于货值金额的认定问题，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释（2001）10号）第二条第三款的规定，货值金额以违法生产、销售的伪劣产品的标价计算；没有标价的，按照同类合格产品的市场中间价格计算；货值金额难以确定的，按照国家计划委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部1997年4月22日联合发布的《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》的规定，委托指定的估价机构确定。被告依据《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》的规定委托巴州价格认定局评估案涉棉种价格，确定货值金额符合法律规定。另，根据《中华人民共和国种子法》第七十六条规定，未按照种子生产经营许可证的规定生产经营种子的由县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款。《自治区农业行政处罚自由裁量权基准》（试行）规定未按照种子生产经营许可证的规定生产经营种子货值金额二万元以上的责令改正、没收违法所得和种子，并处货值金额四倍以上五倍以下罚款。被告巴音郭楞蒙古自治州农业农村局对原告某某公司处以没收半成品棉种17.8吨、罚款222,144元适用法律正确。第四，被告巴音郭楞蒙古自治州农业农村局依法履行立案、调查、法制审核、集体讨论、事先告知、送达等程序，作出案涉行政处罚决定程序合法。遂判决：驳回原告某某有限公司的诉讼请求。

上诉人某某公司不服上诉称：依法撤销新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2023）新2801行初121号判决书，依法改判撤销巴农（种子）罚（2022）28号行政处罚决定；判令本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审认定事实不清，对行政处罚中程序违法的事实置之不理，还依法调取了有利于行政机关的证据，严重违反行政诉讼法的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法（2017年修正）》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。根据一审判决书及庭审笔录载明，本案在上诉人向一审法院提起行政诉讼后15日答辩期内，被上诉人在法定答辩期内没有提供执法人员的行政执法证、延长查封（扣押）决定审批表、集体讨论会议记录、法制审核意见。一审法院的判决书及两次庭审笔录都印证了被上诉人未向法院提供上述证据材料。本案中被告对原告作出罚款222144元，没收半成品棉种17.8吨的处罚，属于应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论的情形。未经行政机关负责人集体讨论，该行政处罚决定构成重大程序违法，依法应予撤销。但一审法院未查明该事实。一审法院调取了本应由行政机关在答辩期提交的证据，有违公正。二、被上诉人作出巴农（种子）罚（2022）28号行政处罚决定书程序违法。本案审理过程中，上诉人在举证期限内调取了被上诉人提交的关于巴农（种子）罚（2022）28号行政处罚决定书的相关证据材料，但该证据材料中明显没有被上诉人在做出行政处罚过程中涉及到的集体讨论等相关资料。被上诉人提交的《行政处罚立案审批表》及《巴音郭楞蒙古自治州农业农村局行政处罚案件有关事项审批表》（查封扣押决定书、延长审查期限）中负责人意见栏内，只有负责人签名没有负责人的意见，负责人是同意还是不同意，也没有明确定论。三、库尔勒市人民法院审理本案中程序违法。依前述，因被上诉人在举证期限内未提供相关资料，上诉人在庭审过程中也依据相关法律法规的规定说明被上诉人没有相应证据。库尔勒市人民法院在法庭辩论结束后，通过依职权方式调取了被上诉人未提供的资料，法院调取的证据恰恰是为了证明被上诉人的行政行为的合法性而做出的，上诉人有理由怀疑法院调取的证据不排除行政机关后补的嫌疑。综上所述，上诉人认为被上诉人在作出巴农（种子）罚（2022）28号行政处罚决定过程中程序严重违法，库尔勒市人民法院在审理过程中违法行为有违公正，故提起上诉，请求依法支持上诉人的上诉请求。

巴音郭楞蒙古自治州农业农村局答辩称，一、一审法院依法审理，事实清楚，法律适用正确。法院依职权调取的证据不属于做出行政行为时未收集的证据。二、被上诉人在行政处罚过程中严格依照法定程序进行且收集了相关证据。三、上诉人主张的事实不真实。一审被上诉人依法提交了证据。行政执法人员的身份信息、执法证编号等事项都在询问笔录中记载。审批表等证据已经提交，审批事项里面有法制审查意见，一审中，上诉人对审批表中领导签字等事项进行了答辩，并提出了只有领导签字，没有签署具体意见等质证意见。上诉状中称被上诉人未提供证据显然不符合事实，没有提供证据，不可能会有质证意见。四、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可在第一审程序中补充相应的证据。上诉人的反驳理由和证据均没有在行政程序中提出。综上，上诉人主张的事项没有事实和法律依据，答辩人对其处罚符合法律规定，应依法驳回上诉人的诉讼请求。

本院二审期间，当事人未提交新的证据。

本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。

本院认为，本案争议焦点为：巴音郭楞蒙古自治州农业农村局于2023年2月28日作出的巴农（种子）罚（2022）28号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法。

关于巴音郭楞蒙古自治州农业农村局于2023年2月28日作出的巴农（种子）罚（2022）28号行政处罚决定认定事实是否清楚。本案中，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局查明，某某公司未按种子生产经营许可证的规定生产经营种子，即在库尔勒市西尼尔镇种植新陆早52号和新陆中67号棉种，对这一基本事实，某某公司认可、未提出证据否认。基于这一事实，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局作出巴农（种子）罚（2022）28号行政处罚决定。在作出该处罚决定过程中，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局于2022年11月至2023年2月分别形成了《行政处罚立案审批表》《询问笔录》《查封（扣押）决定书》《解除查封（扣押）决定书》《案件中止调查决定书》《恢复案件调查决定书》《涉案物品估价鉴定结论书》《行政处罚事先告知书》等，某某公司未在法定期限内申请听证、而是提交了“申辩意见书”，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局在《行政处罚决定书》对某某公司的申辩意见进行了回应和认定、认为当事人要求从轻或免于处罚的理由不成立，最终做出该处罚决定。对以上事实，一审法院均依法进行了审查认定，并无不当。对某某公司提出基于行政许可上的信赖利益有理由相信在库尔勒市西尼尔镇范围内种植繁育属于合法行为的意见，一审法院认为该意见于法无据、不予采纳，并无不当。某某公司关于案涉处罚决定未经集体讨论、立案审批表、有关事项审批表中负责人意见栏只有负责人签名、但无负责人意见的理由。本院审查认为，不能以相关审批表中仅有负责人签名倒推出该处罚决定未经集体讨论、负责人未提出意见的结论，集体讨论和负责人意见应以行政相对人收到的处罚决定书为准，因此该理由并不成立。本案中，巴音郭楞蒙古自治州农业农村局具有作出案涉行政处罚的职权，依法履行立案、调查、法制审核、集体讨论、事先告知、送达等程序，在向当事人送达的相关文书中，明确载明了调查、审核、集体讨论等结果，作出案涉行政处罚决定程序合法。

关于一审法院调取证据问题。本案一审审理过程中，法院调取了行政执法证、延长查封（扣押）决定审批表、集体讨论会议记录、法制审核意见等证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”本案一审中调取的这些证据属于与本案中行政处罚有关联性的证据，是在审理过程中根据当事人异议、对当事人前期未提出的事项的补充而调取，现有证据不能认定所调取证据是作出本案行政处罚时未收集的证据。该调取证据行为并不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干规定》第二条、第二十二条关于人民法院调取证据的规定。

综上，某某有限公司的上诉请求不能成立，不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人某某有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长 杨   景   强

审判员 普      新

审判员 茹先古丽·司马义

二〇二四年七月十七日

书记员 张   丽   娜