邹莉、郑州市工商行政管理局工商行政管理(工商)二审行政判决书
上诉人(原审原告)邹莉，女，汉族，1990年6月2日出生，住四川省资中县。
委托代理人张爱云，河南天新律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市工商行政管理局，住所地郑州市二七区大学北路16号。
法定代表人吴凤军，局长。
委托代理人毛贻帧，该局工作人员。
委托代理人袁佳胜，河南庆翔律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑州畅游通讯技术服务有限公司，住所地郑州市高新技术产业开发区莲花街11号8幢1单元3层14号。
注册登记法定代表人邹莉（同上诉人），职务执行董事兼经理。
上诉人邹莉因其诉郑州市工商行政管理局（以下简称市工商局）工商登记一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2017）豫0102行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：2015年5月28日第三人向被告申请公司注册登记，申请注册登记的公司法定代表人为邹莉，公司类型为一人有限责任公司。第三人向被告提交了公司登记申请书、法定代表人信息、公司股东决定、授权委托书等材料。2015年5月29日被告核准了第三人的注册登记。2017年8月3日原告来院起诉，要求撤销被告对第三人的注册登记。另查明，2014年7月19日郑州市公安局大学路分局接到原告报警，原告称其装有身份证的钱包被盗。原告现身份证的有限期限为2015年11月3日至2025年11月3日。
原审法院认为：《中华人民共和国公司法》第六条第一款规定，设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款规定，工商行政管理机关是公司登记机关。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条规定，设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。……申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。本案中，第三人申请设立公司时向被告提交了公司登记申请书、公司股东决定、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、公司章程等。被告经过形式审查，认为材料齐全、符合法律规定的要求，遂作出准许第三人注册登记的决定，被告依法尽到了必要的形式审查义务，其执法程序符合法律规定，适用法律亦无不当。原告称第三人用原告丢失的身份证办理注册登记、原告对第三人的注册登记并不知情、第三人向被告提交注册登记材料中原告的签名并非原告所签。原告仅向本院提供了郑州市公安局大学路分局出具的接处警证明，该证据并不足以证明原告陈述的事实。综上，原告的诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告邹莉的诉讼请求。
上诉人邹莉不服，上诉称：一、第三人公司在被上诉人处注册登记、变更时具体经办人“邹莉”的身份不合法，造成冒名注册。1.上诉人邹莉对郑州畅游通讯技术服务有限公司在被上诉人处的注册登记、将“邹莉”申请登记为第三人的法定代表人、股东等事项并不知情，上诉人从未申请设立或委托他人设立第三人，也未申请登记为第三人的法定代表人、股东。第三人向被上诉人提交注册登记材料中所出现的“邹莉”并非上诉人邹莉所签，所使用的身份证也系上诉人曾丢失的身份证。因此，第三人的设立（包括申请登记法定代表人和股东）均不是上诉人邹莉所为。2.第三人向被上诉人提交注册登记材料中所出现的“邹莉”签名，与上诉人邹莉本人签名在一审庭审中经比对存在明显区别；且按一般常人角度来分辨，也能轻易辨别签名存在明显区别，并非同一人所写。3.一审中上诉人邹莉已向法庭提交了大学路分局治安三中队于2017年6月19日出具的“接处警证明”，证明了上诉人邹莉在2014年7月19日上午11时30分许钱包被盗丢失了身份证等事实。第三人的登记设立时间是2015年5月28日，发生在上诉人邹莉该身份证丢失之后。且上诉人邹莉在本案诉讼时也提交了新办的身份证证件。以上足以证明，第三人在被上诉人处注册登记、变更时的具体经办人“邹莉”并非是上诉人邹莉，其身份不合法，属冒名注册。二、被上诉人市工商局在第三人设立登记和变更登记时，没有履行必要的审查义务。被上诉人在一审时提交的第三人申请登记设立时提交的材料：2015年5月28日《公司登记备案申请书》（第二页落款“邹莉”）、《指定代表或者共同委托代理人报权委托书》（申请人“邹莉”，指定代表或者委托代理人“邹莉”，落款“邹莉”）、《公司股东决定》（郑州畅游通讯技术服务有限公司2015年5月20日决议通过公司章程、决定“邹莉”为公司执行董事兼经理，为法定代表人；落款“邹莉”）、《法定代表人信息》（落款“邹莉”）、《董事、监事、经理信息》、《企业名称预先核准通知书》（核准企业名称为郑州畅游通讯技术服务有限公司，核准日期2015年5月28日）、《公司章程》、《公司登记备案申请书》（内容：变更经营范围；落款2015年6月9日，法定代表人签字“邹莉”）、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》（申请人“邹莉”，指定代表或者委托代理人“邹莉”，落款“邹莉”、2015年6月9日）、《公司股东决定》（落款2015年6月9日，签名“邹莉”）、《章程修正案》（落款法定代表人签名“邹莉”）。1.从被上诉人市工商局一审提交的上述材料来看，第三人设立时间是2015年5月28日，而且在设立第三人时，“邹莉”并没有委托他人办理；第三人变更时间是2015年6月9日,“邹莉”也没有委托他人办理。在短短的十几天时间，所谓的“邹莉”作为申请人来被上诉人处办理设立和变更第三人，被上诉人就应当引起注意，审查办理第三人设立和变更的人的身份与所提交的身份证是否一致来确认申请人的合法性。如其进行了必要审查义务，就不可能出现这种冒名注册的行为。2.《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条规定申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明：（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其它文件。根据上述规定，设立有限公司应当有公司住所证明。但从被上诉人一审出示的证据中并没有第三人设立时提交的住所证明，只有一纸根本不符合法律规定的所谓房屋租货协议，既没有房屋产权证明也没有房屋所有人的身份证明。这也充分证明了被上诉人没有进行必要的审查义务。三、一审判决认为“被告经过形式审查，认为材料齐全、符合法律规定的要求，遂作出准许第三人注册登记的决定，被告依法尽到了必要的形式审查义务”错误。“形式审查义务”也应当合法、有度。作为工商登记机关，对是否是本人办理还是委托代理人办理必须进行核查，并应核查前来办理业务的人的身份信息与所提交的登记材料的身份信息是否一致、合法。这是基础，也是被上诉人作为登记机关必要审查义务。另外，上诉人根据被上诉人存档处提供的第三人注册地址郑州高新技术产业开发区莲花街11号8幢1单元3层14号去实地核查，此地址也是虚假的，根本不存在。承上所述，被上诉人并没有核查出第三人提交的登记材料并非系邹莉本人办理，而且缺少公司住所证明材料。因此，被上诉人并没有尽到必要审查义务。四、一审判决适用法律错误。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条规定，提交虚假材料或者采取其它欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。根据上述规定，提交虚假材料或者采取其它欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记，应撤销公司登记。本案中第三人设立时，提交了虚假材料，所有注册登记和变更登记所涉签名“邹莉”均非上诉人邹莉本人所签，是他人伪造；注册住址虚假。被上诉人对第三人注册、变更登记未进行必要审查，其准许第三人设立主要证据不足且存在明显不当，应当判决被上诉人撤销第三人注册登记。然而一审判决却错误适用法律，不顾事实导致错误判决。请求：1.撤销郑州市中原区人民法院（2017）豫0102行初179号行政判决书，依法支持上诉人的一审诉讼请求，即判决撤销被上诉人郑州市工商行政管理局对郑州畅游通讯技术服务有限公司准予工商注册登记的行政行为；2.本案一二审诉讼费用由被上诉人郑州市工商行政管理局承担。
被上诉人市工商局辩称：一、一审判决认定事实清楚，上诉人无证据证明身份证丢失，签名系假冒。1.上诉人自称身份证丢失无事实证明。上诉人2014年7月19日报警自称身份证丢失，并于2015年11月3日领取新身份证。上诉人户籍地为四川资中县，历时16个月在异地他乡处于无身份证状态，工作生活均不便，明显不符合实际。且上诉人在一审庭审中称曾经办理过临时身份证，却未提供证据证明。2.经调查，第三人郑州畅游通讯技术服务有限公司于2015年5月29日注册成立，上诉人为股东、法定代表人，2017年7月7日因未按期公示2016年度企业年报信息被列入经营异常名录。郑州达跃建筑劳务有限公司成立于2015年7月3日，上诉人为公司监事，公司工商登记信息显示正常。郑州海创文化传媒有限公司成立于2015年8月10日，上诉人为公司监事，该公司工商登记信息显示2016年7月6日、2017年7月7日，因未按期公示2015、2016年度企业年报信息，两次被列入经营异常名录。该三家公司均为一人有限公司，均有上诉人自称丢失的身份证复印件；三家公司设立时间均在上诉人自称丢失身份证期间；且有两家公司被列入经营异常名单。证明上诉人自称丢失身份证与事实不符。二、上诉人在郑州市辖区范围内，参与注册公司5家、个体工商户2家，且大部分公司经营异常；不排除上诉人以逃避债务为目的，恶意起诉撤销郑州畅游通讯技术服务有限公司。通过国家工商总局企业信息网查询，仅在郑州市辖区范围内，与上诉人关联的公司5家（河南省欧那斯科贸有限公司、河南成开贸易有限公司、郑州畅游通讯技术服务有限公司、郑州达跃建筑劳务有限公司、郑州海创文化传媒有限公司），个体工商户2家（郑州市金水区果菓水果店、郑州市金水区好汤道麻辣烫店）。5家公司中，2家被吊销营业执照，2家被列入经营异常名单，仅1家显示正常。2家个体工商户均显示正常，从业人数均为2人、经营资本均为5万元。三、被上诉人已经履行法定“形式审查”义务，许可设立郑州畅游通讯技术服务有限公司并无不当。1.被上诉人对公司设立许可，依法履行的是“形式审查义务”；材料真实性由申请人负责；提交虚假材料由当事人承担相关法律责任。《行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请入提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”第三十二条“行政机关对申请人提出的行政许可申请”“申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”第三十四条“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。”国务院《注册资本登记制度改革方案》（国发〔2014〕7号）第三部分第（三）项要求“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。”《工商总局办公厅关于进一步统一规范企业登记注册管理工作的通知》（工商办字〔2018〕1号）明确提出“通过提交虚假材料、冒用他人身份等欺诈手段骗取工商登记的，自行承担相应法律责任。”“对工商登记环节中的申请材料实行形式审查，提交材料齐全、符合法定形式的应予办理工商登记。”《国家工商行政管理总局关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》（工商企字[2001]第67号）“登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记处管理法律法规的规定进行审查。因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应的责任。”2.郑州畅游通讯技术服务有限公司设立申请的资料齐全、形式合法，符合《中华人民共和国公司登记管理条例》及《内资企业登记提交材料规范》相关规定，被上诉人依法准予设立，符合法律规定。3.行政机关既无职责、也无能力，凭肉眼判断签字及身份证的真伪。在技术上缺乏可行性，法律上缺乏审查依据，拒绝许可本身即违法。《行政许可法》第三十四条的规定“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的”行政机关有“当场作出书面的行政许可决定”的义务；另一方面，又没有任何法律赋予行政机关审查签字及身份证真实性的权利，根据《行政许可法》第三十四条第二款的规定，只有“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的”，行政机关才能“指派两名以上工作人员进行核查”。被上诉人不需要（按照法规的要求）、也不可能（按照实际操作的可行性）对申请人提交的材料进行真实性审查，只需要形式审查。如申请入在申请中提交的身份证复印件和原件，如果对此采用实质审查，那么行政机关还需要到该身份证颁发的公安机关进行核实，以确定它是否具有真实性、合法性，明显不具有操作性，也不符合《行政许可法》确立的便民、高效、优质要求。四、一审判决适用法律正确。1.行政审判是维护公法秩序的，目的是司法部门通过行政审判活动，告诉行政机关（或行政相对人）该怎么做，不该怎么做，从而维护国家正常的行政管理秩序。行政机关依法履行了形式审查义务，登记行为符合法律规定，造假行为由当事人自行承担相关法律责任。2.公司的设立登记行为是否违法，不能依据“申请登记的材料不是申请人亲自签名”来判断。行政机关不具备识别签名及身份证真伪的能力及职责；撤销行政行为的判决只能是因为该行政行为本身违法；若行政行为本身没有违法，当然不能被行政审判撤销。3.若人民法院因“身份被冒用”“签名系假冒”撤销行政行为，则会加重行政机关“实质审查”义务，让行政机关在行政许可行为中不知所措。按照法规规定，行政机关不需要审查材料的真实性，若本案改判撤销公司登记后，工商部门不得不对材料上的签字十二分地重视，要求申请人亲自到场签字，甚至到公安机关调查核实当事人身份的真实性。这种做法与《行政许可法》便民、高效、优质的精神与要求背道而驰；现实中不具有操作性，行政法律法规也不允许。4.现实中大量存在委托他人签名的情况，法律并不禁止委托签名。若因签名不是本人亲自签名，随意撤销行政许可行为，则为申请人逃避债务提供了合法途径。5.郑州畅游通讯技术服务有限公司的设立，无证据证明不是上诉人真实意思表示。上诉人可自行依法申请注销登记；若因身份被冒用，可依据《中华人民共和国居民身份证法》相关规定报警维权，造成损失可提起民事诉讼维权。请求驳回上诉，维持原判。
因郑州畅游通讯技术服务有限公司类型为一人有限责任公司，登记的法定代表人即为上诉人邹莉，而上诉人本案起诉的正是他人冒用其身份注册登记郑州畅游通讯技术服务有限公司并将其登记为该公司法定代表人的行为。一审法院虽然依职权追加该公司为本案第三人，并公告送达了起诉状副本、参加诉讼通知书、举证通知书、告知合议庭成员通知书及开庭传票，但并无任何单位或个人参加诉讼。且从常理上讲，如上诉人所称冒用其身份注册公司的情况成立，一般也不会有单位或个人参加诉讼承认并承担责任。故本院未再公告传唤郑州畅游通讯技术服务有限公司参加二审诉讼。
本院认为，上诉人邹莉认为其身份信息被他人冒用在被上诉人市工商局处办理了郑州畅游通讯技术服务有限公司的注册登记（一人有限责任公司）并将其登记为公司的法定代表人，市工商局审查不严违法给予注册登记。上诉人一审中提交了其从市工商局复印的注册登记的档案材料，据此证明其本人完全不知情，其本人也没有委托任何人去办理涉案公司；提交了接处警证明以及其重新办理的身份证复印件，证明其2014年7月19日身份证丢失，2015年11月3日办理新身份证，而郑州畅游通讯技术服务有限公司是2015年5月在市工商局登记的，由此可见第三人是他人冒用其身份信息进行注册登记。对此本院认为，上述证据不足以排除注册登记郑州畅游通讯技术服务有限公司系上诉人行为的可能性，即不足以得出上诉人所称他人冒用其身份信息注册登记该公司的唯一结论。且一审法院庭审中明确告知上诉人合议庭无法判断注册登记档案材料中“邹莉”的签字是否系其本人所签，询问其为何不申请笔迹鉴定，上诉人称“我方认为肉眼就能看出非本人所写”，而拒绝申请笔迹鉴定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”第七条规定“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人在一审法定举证期限内明确拒绝申请笔迹鉴定，其对相关事实依法应承担举证不能的法律后果。其二审诉讼中提出的笔迹鉴定申请，本院不予支持。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第三人申请登记的文件符合法律规定，被上诉人对其申请文件进行了必要的形式审查，上诉人称他人冒用其身份信息注册登记该公司缺乏有力证据支撑，其上诉请求本院不予支持。上诉人可待取得充分证据后，另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人邹莉负担。
本判决为终审判决。
审判长何信丽
审判员魏丽平
审判员侯贇
二〇一八年四月十七日
书记员梁俊明